ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 січня 2023 року
м. Київ
справа № 638/14202/18
адміністративне провадження № К/9901/16854/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Стрелець Т.Г., Берназюка Я.О., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Харків-Капітал» до Харківської міської ради, Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради про визнання протиправними, скасування приписів і постанов, за касаційною скаргою Харківської міської ради на постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Мінаєвої О.М., Калиновського В.А., Присяжнюк О.В. від 23.03.2021,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Харків-Капітал» (далі також ТОВ «Харків-Капітал», Товариство, позивач) звернулося з позовом до Харківської міської ради, Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради (далі також Міськрада, Інспекція ДАБК, відповідачі), у якому просило визнати протиправними та скасувати винесені Інспекцією державного архітектурно - будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради:
- припис №346/396-Пр-У про усунення порушень у сфері містобудування, будівельних норм, стандартів і правил від 07.05.2018;
- припис №869-Пр-У про усунення порушень у сфері містобудування, будівельних норм, стандартів і правил від 28.08.2018;
- постанову №41/2477/0/250-18-П від 11.09.2018 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на ТОВ «ХАРКІВ-КАПІТАЛ» у сумі 27615 грн (далі також оскаржувані, спірні приписи та постанова).
2. У позовній заяві наводились аргументи про те, що висновки, викладені у актах проведених відповідачем перевірок і приписів про наявність правопорушення з боку ТОВ «Харків-Капітал» у сфері містобудування, а також прийнятої на їх підставі постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, є протиправними, незаконними та необґрунтованими, такими що суперечать вимогам законодавства у сфері містобудування, будівельних норм, стандартів і правил та фактичним обставинам, у зв`язку із чим, на думку позивача, оскаржувані ним приписи та постанова підлягають скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 07.10.2020 у задоволенні позову відмовлено.
4. Висновок суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення цього позову ґрунтується на тому, що наявність виявлених перевірками порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності підтверджується встановленими у справі обставинами та наявними у її матеріалах доказами і Товариством це не спростовано.
5. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 23.03.2021 рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове судове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
6. Приймаючи таку постанову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідач, вказуючи у оскаржуваних приписах перелік норм законодавства, які порушено Товариством, на зазначив способу усунення таких порушень.
7. У зв`язку з цим, апеляційний суд дійшов висновку, що оскаржувані Товариством приписи не відповідають вимогам закону і свідчать про порушення органом державного архітектурно - будівельного контролю процедури проведення перевірки та оформлення її результатів.
8. Окрім цього, апеляційний суд зазначав, що матеріалами справи не підтверджується будівництво саме Товариством нежитлової будівлі, яка, на думку Інспекції ДАБК має ознаки самочинного будівництва, а отже констатував відсутність факту вчинення позивачем виявленого перевіркою порушення.
9. Суд апеляційної інстанції також підкреслював, що згідно з приписами статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» орган державного архітектурно-будівельного контролю у разі виявлення самочинно збудованого об`єкта зобов`язаний видати особі, що здійснила таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності з визначенням строку для його добровільного виконання, а у разі його невиконання - подати позов до суду про знесення такого об`єкта.
10. Згідно з наведеними у оскаржуваній постанові апеляційного суду мотивами, оскільки Інспекція ДАБК невірно встановила обставини виявленого перевіркою порушення та допустила порушення процедури її проведення, то це зумовлює відсутність юридичних наслідків такої.
11. З врахуванням наведеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що виявлені та оформлені з порушенням законодавства результати перевірки не можуть бути покладені в основу прийняття рішень уповноваженого органу, зокрема, постанови про притягнення позивача до відповідальності за порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
12. Не погоджуючись із вищевказаною постановою апеляційного суду, Харківська міська рада подала касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Судовим розглядом цієї справи встановлено, що відповідно до наказу на проведення позапланового заходу від 16.04.2018 №126 та направлень Інспекції від 17.04.2018 №346-Нта від 05.05.2018 №396-Н у період з 19.04.2018 по 07.05.2018 Інспекцією державного архітектурно - будівельного контролю проведено позапланову перевірку на об`єкті: «Нежитлові будівлі по просп. Льва Ландау, 33 у м. Харкові».
14. У ході перевірки встановлено, що на земельній ділянці з кадастровим номером 6310136900:07:026:0001 позивачем зведено нежитлову будівлю, орієнтовною площею 30 кв. м. без документів, що надають право на виконання будівельних робіт, без проектної документації, без забезпечення здійснення авторського та технічного нагляду.
15. За результатами проведеної перевірки Інспекцією складено акт від 07.05.2018 №346/396-А та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 07.05.2018 №346/396-Пр-У, з терміном виконання до 07.07.2018.
16. Згідно наказу про проведення перевірки від 06.08.2018 №374 та направлення від 06.08.2018 №869-Н з метою перевірки виконання вимог припису від 07.05.2018 №346/396-Пр-У фахівцями Інспекції державного архітектурно - будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради у період з 14.08.2018 по 28.08.2018 проведена позапланова перевірка на об`єкті «Нежитлові будівлі по просп. Льва Ландау, 33 у м. Харкові».
17. У ході перевірки встановлено, що об`єкт - самочинно збудована будівля орієнтовною площею 30 кв. м. на земельній ділянці з кадастровим №6310136900:07:026:0001 знаходиться в незмінному стані.
18. За результатами проведеної перевірки фахівцями Інспекції ДАБК Департаменту територіального контролю Харківської міської ради 28.08.2018 складено відповідний акт № 869-А та припис від 28.08.2018 859-Пр-У.
19. Стосовно ТОВ «Харків-Капітал» складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28.08.2018, згідно якого ТОВ «Харків-Капітал» визнано винним у правопорушенні, визначеному абзацом другим пункту 1 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», яким розгляд справи призначено у приміщенні Інспекції на 11.09.2018.
20. Розглянувши матеріали перевірки 11.09.2018 начальником Інспекції винесено постанову від 11.09.2018 №41/2477/0/250-18-П, якою у зв`язку із встановленими порушеннями на ТОВ «Харків-Капітал» накладено штраф у розмірі 27615,00 грн.
21. Не погоджуючись з вищевказаними приписами та постановою, Товариство, вважаючи їх протиправними, незаконними і необґрунтованими, звернулося з позовом до суду.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
22. Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Вказану підставу мотивує відсутністю висновку Верховного Суду щодо необхідності зазначення способу усунення порушення у приписі про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
23. Зокрема, скаржник вказує, що орган державного архітектурно-будівельного контролю не наділений повноваженнями щодо обмеження суб`єктів містобудування у способах усунення допущених порушень містобудівного законодавства, оскільки існують різні прояви усунення таких порушень та законодавчо встановлені шляхи їх досягнення. Спірний об`єкт будівництва, на переконання скаржника, може бути визнаний на праві власності за позивачем на підставі рішення суду, його може бути введено в експлуатацію за загальною процедурою, знесено або перебудовано з усуненням ознак капітальності.
24. Скаржник стверджує, що ані Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», ані Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю не встановлюють за необхідне відображення контролюючим органом будь-яких застережень щодо способу виконання підконтрольною особою вимоги про усунення виявлених у ході проведеної органом державного архітектурно- будівельного контролю перевірки.
25. На думку відповідача, встановлення таких обмежень свідчило б про перевищення Інспекцією ДАБК наданих їй законодавством повноважень.
26. Тому Харківська міська рада вважає, що висновки судів попередніх інстанцій про неправомірність оскаржуваних приписів з огляду на незазначення у них конкретного способу усунення виявлених під час перевірки порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права.
27. Помилковим скаржник вважає і висновок суду апеляційної інстанції про те, що Товариство не є суб`єктом містобудування і не був замовником будівництва спірної нежитлової будівлі, а тому застосування штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності неправомірні.
28. З цього приводу у касаційній скарзі наводяться аргументи про те, що як вбачається з наведених у законодавстві визначень поняття «замовник» такий статус мають не тільки ті особи (фізичні або юридичні), які мають у власності або у користуванні земельну ділянку для забудови та подали в установленому законодавством порядку відповідну заяву (декларацію/повідомлення про початок виконання будівельних робіт, заяву про отримання дозволу на виконання будівельних робіт), а й ті суб`єкти, які здійснюють містобудівну діяльність та відповідно зобов`язані подати таку заяву.
29. На переконання Харківської міської ради наявні у справі докази свідчать саме про те, що спірна будівля збудована ТОВ «Харків-Капітал» у період користування земельною ділянкою з кадастровим номером 6310136900:07:026:0001, тобто у період з 2005 по 2016 рік, а отже скаржник наполягає, що саме Товариство вчинило ті порушення, які відображені у акті перевірки й саме воно зобов`язане їх усунути.
30. З цих підстав скаржник стверджує, що відповідач провів перевірку з дотриманням встановленої законом процедури, повно та всебічно встановив обставини порушення, виявленого за її результатами, належним чином оформив відповідні розпорядчі документи.
31. У відзиві на касаційну скаргу Товариство вказує, що постанова суду апеляційної інстанції, на його думку, є законною та обґрунтованою, прийнятою з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а висновки, викладені у цьому судовому рішенні, відповідають матеріалам справи, її фактичним обставинам.
32. Позивач переконаний, що доводи касаційної скарги як і рішення суду першої інстанції суперечать вимогам чинного законодавства, фактичним обставинам справи, оскільки ґрунтуються на припущеннях без повного та всебічного з`ясування обставин та дослідження усіх наявних у матеріалах справи доказів.
33. На думку Товариства, Харківська міська рада необґрунтовано заперечує існування спірної будівлі на час укладання договору оренди з позивачем, оскільки такі твердження спростовуються наявними у справі доказами.
34. При цьому, як вважає Товариство, в оскаржуваних приписах не встановлено, у який спосіб позивач має усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, зокрема, не визначено, що вказані порушення мають бути усунуті шляхом знесення самовільно побудованої нежитлової будівлі чи в будь-який інший спосіб.
35. У відзиві на касаційну скаргу наголошується, що вищевказані дії Інспекції ДАБК порушують норми матеріального та процесуального права і суперечать судовій практиці, зокрема, висновкам, викладеним у постанові Великої Палати Верховного Суду по справі №161/14920/16-а про те, що орган державного архітектурно- будівельного контролю у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, уповноважений видати припис про усунення порушень, у тому числі шляхом знесення самочинно збудованого об`єкта. Цей припис є обов`язковою передумовою для можливості контролюючого органу на звернення до суду на підставі частини першої статті 38 вказаного Закону у зв`язку з його невиконанням.
36. Тобто, як вважає позивач, Інспекція ДАБК, установивши факт невиконання припису, повинна була у встановленому законом порядку звернутись з позовом про знесення самочинно збудованого об`єкта, однак в порушення частини першої статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» з таким позовом до суду не зверталась, а всупереч закону застосувала штрафні санкції,
37. Отже, на переконання Товариства, висновки суду першої інстанції про дотримання Інспекцією ДАБК встановленого законом порядку проведення позапланових перевірок, є незаконні та необґрунтовані, а застосування штрафу, за наведених вище обставин, є неправомірним.
38. Ураховуючи вищевикладене, позивач просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а оскаржувану постанову апеляційного суду - залишити без змін.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
39. За преамбулою до Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» цей Закон встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
40. Відповідно до частин першої, четвертої, п`ятої статті 26 вищевказаного Закону забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:
1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;
2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи;
3) затвердження проектної документації;
4) виконання підготовчих та будівельних робіт;
5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;
6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.
41. За приписами пунктів 1, 3 частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» замовник має право виконувати будівельні роботи після:
подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України;
видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України «Про оцінку впливу на довкілля».
42. Абзацами першим, другим статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
43. Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553.
44. Пунктом 5 вищезазначеного Порядку встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
45. У пункті 9 цього ж Порядку визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
У разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, щодо якого неможливо встановити суб`єкта містобудування, який будує чи збудував такий об`єкт, перевірка проводиться із залученням представників органів місцевого самоврядування та органів Національної поліції. Документи, оформлені за результатами такої перевірки, надсилаються до відповідного органу внутрішніх справ для встановлення особи суб`єкта містобудування.
46. Абзацом першим пункту 12 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю передбачено, що посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані у повному обсязі, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством.
47. Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право: складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; 3) у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил (пункт 2, абзаци перший, другий пункту 3 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю).
48. Оформлення результатів державного архітектурно-будівельного контролю здійснюється за правилами пунктів 15-23 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
49. Пунктом 15 цього Порядку визначено, що форми актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджуються Мінрегіоном.
50. Форма припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил встановлена у додатку 3 до наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15.05.2012 №240, відповідно до якої у такому приписі, окрім іншого, зазначаються суть порушень, абзаци, пункти, частини, статті, розділи, глави нормативно-правових актів, будівельних норм, стандартів і правил, проектних рішень тощо, які порушено, а також заходи щодо усунення порушень із визначенням терміну виконання.
51. За нормами пункту 17 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил складається у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.
52. При цьому, відповідно до статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.
У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.
За рішенням суду самочинно збудований об`єкт підлягає знесенню з компенсацією витрат, пов`язаних із знесенням об`єкта, за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) таке самочинне будівництво.
У разі неможливості виконання рішення суду особою, яка здійснила таке самочинне будівництво (смерть цієї особи, оголошення її померлою, визнання безвісно відсутньою, ліквідація чи визнання її банкрутом тощо), знесення самочинно збудованого об`єкта здійснюється за рішенням суду за рахунок коштів правонаступника або за рішенням органу місцевого самоврядування за рахунок коштів місцевого бюджету та в інших випадках, передбачених законодавством.
53. Окрім цього, види розпорядчих документів органів державного нагляду (контролю) і вимоги до них визначає й стаття 7 Закону України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» за змістом частин сьомої - дев`ятої якої на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю) щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, повинен містити такі відомості:
дату складення;
тип заходу (плановий чи позаплановий);
форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо);
термін усунення порушень;
посилання на акт, у якому були зазначені виявлені під час заходу державного нагляду (контролю) порушення;
найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід;
найменування та місцезнаходження суб`єкта господарювання, а також прізвище, ім`я та по батькові його керівника чи уповноваженої ним особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід;
прізвище, ім`я та по батькові інших осіб, які взяли участь у здійсненні заходу.
54. Згідно з абзацом другим пункту 1 частини шостої статті 2 Закону України від 14.10.1994 №208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» суб`єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу за невиконання приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил - у розмірі п`ятнадцяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
55. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
56. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази
57. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку доводам учасників справи, викладеним у касаційній скарзі, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та у відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
58. Аналіз вищевикладених норм законодавства дає колегії суддів підстави для висновку, що форма припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил чітко регламентована законодавством, яке встановлює вичерпний перелік відомостей, які у ньому наводяться.
59. Однак, ані Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності», ані Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, ані будь -який інший правовий акт, який врегульовує спірні у цій справі правовідносини, не встановлює як обов`язкову вимогу до такого припису - зазначення у ньому конкретного способу виконання цього розпорядчого документа, або визначення контролюючим органом певного переліку дій, які має вчинити суб`єкт щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль з метою усунення виявлених за результатами перевірки порушень.
60. Закон вимагає зазначити у такому приписі суть порушень, абзаци, пункти, частини, статті, розділи, глави нормативно-правових актів, будівельних норм, стандартів і правил, проектних рішень тощо, які порушено, а також заходи щодо усунення порушень із визначенням терміну виконання припису, обов`язковим встановленням строку для усунення виявлених порушень згідно з додатком до Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
61. Встановлені судами попередніх інстанцій обставини та матеріали справи, досліджені у судових засіданнях під час її розгляду, дають підстави стверджувати, що спірні у цій справі приписи вищевказаним вимогам законодавства щодо форми та змісту розпорядчого документа відповідають у повному обсязі. Наведені у оскаржуваних приписах відомості дозволяли ідентифікувати суть виявлених за результатами перевірки порушень, конкретні норми, які порушено, і строк, упродовж якого необхідно було усунути ці порушення. Такі приписи були зрозумілими і давали можливість їх виконання.
62. За таких умов відсутність у оскаржуваних Товариством приписах вказівки на конкретний спосіб усунення виявлених перевіркою порушень не може зумовлювати незаконність таких розпорядчих документів й не вказує на те, що органом державного архітектурно-будівельного контролю було порушено процедуру проведення перевірки під час оформлення її результатів.
63. У зв`язку з вищевикладеним, колегія суддів вважає помилковими висновки суду апеляційної інстанції про незаконність проведеної Інспекцією ДАБК перевірки та відсутність юридичних наслідків такої, неправомірність з цих підстав оформлених за її результатами приписів та постанови, які охоплюються предметом спору.
64. Водночас, оскільки головною метою спірних у цій справі приписів є усунення виявлених перевіркою порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, то такі розпорядчі документи повинні бути адресовані тій особі, яка допустила відповідні порушення, або особі, яка станом на момент проведення перевірки і оформлення її результатів, зобов`язана їх усунути, має для цього реальні можливості і повноваження, передбачені законом.
65. У справі ж яка розглядається, суд апеляційної інстанції установив, що АЗС №102 придбана позивачем на підставі акту №995/11-3 від 22.12.2003 про купівлю рухомого і нерухомого майна на аукціоні з продажу арештованого майна, затвердженого відділом ДВС Дзержинського РУЮ м. Харкова.
66. Згідно з встановленими апеляційним судом обставинами у свідоцтві про право власності від 22.12.2003, зареєстрованому в Реєстрі за №9441, виданому приватним нотаріусом Базилевич В.А., вказано, що АЗС №102, розташована за адресою: м. Харків, проспект 50 ти річчя СРСР (нова назва Льва Ландау), 33, складається з нежитлової будівлі літера А-1 площею 77,1 кв.м і нежитлової будівлі літера Б-1 площею 282,6 кв.м., а спірна нежитлова будівля, щодо якої Інспекцією ДАБК виявлені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, до складу придбаної позивачем АЗС не входила, але знаходилась поруч з придбаними будівлями.
67. Суд апеляційної інстанції також установив, що спірна нежитлова будівля була розташована на земельній ділянці, власником якої була Харківська міська рада, а на теперішній час Територіальна громада міста Харкова, до укладення 10.11.2005 договору оренди землі з ТОВ «Харків-Капітал» (per. №69891/05), що підтверджується схемою земельної ділянки, наявною в цьому договорі оренди, Технічним паспортом на АЗС №102, виготовленим Харківським Міським Бюро технічної інвентаризації 10.02.1997 на замовлення первісного власника - ВАТ «Харківнафтопродукт», Державним актом на землю, серія ХР- 34-01-001680, виданим 07.05.1998 на цю земельну ділянку площею 0,6761га з урахуванням спірної нежитлової будівлі, Технічним звітом щодо інвентаризації земельної ділянки АЗС №2 (пізніше 102) за 1994, на якому ця будівля була відображена побудованою, рішенням виконкому Харківської міськради від 27.02.1962 №31/141.
68. Зображення спірної будівлі на документах у період до придбання Товариством АЗС №102, підтверджується й висновком експерта №15790 від 15.05.2020, про що вказано у оскаржуваній постанові суду апеляційної інстанції.
69. Окрім цього, у суді апеляційної інстанції на підтвердження існування спірної будівлі позивачем надано: паспорти автозаправних станцій №2 від 27.03.1984 та №51 від 06.1988 (спірна будівля) по пр. 50 -річчя СРСР, 33 (нова назва пр. Льва Ландау, 33); план реконструкції АЗС №2, 1987, виготовлені Харківським управлінням АЗС Держкомнафтопродукт УРСР, правонаступником якого був ВАТ «Харківнафтопродукт»; акт обстеження спірної земельної ділянки від 16.09.201З з фото, здійсненний Департаментом земельних відносин Харківської міської ради для подання на сесії про затвердження проекту землевідведення ТОВ «Харків-Капітал» по пр. 50-річчя СРСР, 33.
70. На підставі наявних у справі доказів апеляційний суд встановив і те, що відповідно договору оренди землі від 10.11.2005 земельна ділянка передана Товариству в оренду для обслуговування автозаправної станції, а не для будівництва чи реконструкції.
71. Згідно з установленими апеляційним судом обставинами, земельна ділянка під АЗС №102 не відводилась позивачу для забудови, а використовувалась для експлуатації автозаправної станції в тому складі нежитлових будівель, власником яких є ТОВ «Харків- Капітал», а саме, будівель літ. А-1 та літ.Б-1, а спірна будівля до них не відноситься. Як свідчить паспорт №51 від 06.1988 Харківського управління АЗС Держкомнафтопродукт УРСР, правонаступником якого був ВАТ «Харківнафтопродукт», будівля 24 кв.м. (у висновку експерта №15790 від 15.05.2020 - 24,4 кв.м) була побудована в ході реконструкції АЗС №2 у 1988 році як АЗС, яка відпускала нафтопродукти за гроші населенню та в подальшому припинила свою діяльність і на момент продажу не функціонувала, та ймовірно тому не була включена в інвентаризацію 1997, а в подальшому до продажу 07.05.2002 з ТОВ «Харківська нафтова компанія», 22.12.2003 з ТОВ «Харків-Капітал».
72. До того ж, як вказувалось у відзиві на позов та зазначається у касаційній скарзі земельна ділянка з кадастровим номером 6310136900:07:026:0001 перебувала у користуванні ТОВ «Харків-Капітал» у період з 2005 по 2016 роки на праві оренди. Заперечень щодо цих обставин у судових рішеннях судів попередніх інстанцій, а також у касаційній скарзі та відзиві на неї - не міститься.
73. Таким чином, установлені судом апеляційної інстанції обставини дають підстави стверджувати, що нежитлова будівля, яка згадується у акті перевірки й спірних приписах, станом на 1988 рік вже була побудована і перебувала на земельній ділянці, орендованій Товариством. Ця земельна ділянка не передавалась позивачу для будівництва. Жодних будівельних робіт щодо вищевказаної будівлі позивачем як до набуття у встановленому законом порядку права користування земельною ділянкою, на якій така будівля була розташована, так і у період з 2005 по 2016 роки (час перебування в оренді вказаної земельної ділянки), а також після 2016 року та станом на момент проведення Інспекцією ДАБК перевірки, складання за її результатами спірних приписів та прийняття постанови - не здійснювалось.
74. Отже, беручи до уваги фактичні обставини цієї справи, встановлені її судовим розглядом, колегія суддів констатує, що відповідачі, на яких в силу приписів статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України покладається обов`язок доказування, не довели факту вчинення ТОВ «Харків-Капітал» порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, виявлених під час проведення перевірки у спірних правовідносинах, а саме - будівництво одноповерхової нежитлової будівлі орієнтовною площею 30 кв. м. по просп. Льва Ландау, 33 у м. Харкові за відсутності документа, що дає право на виконання будівельних робіт, проектної документації та документів щодо забезпечення здійснення авторського та технічного нагляду.
75. Оскільки згідно з встановленими апеляційним судом обставинами справи позивач не мав причетності до зведення зазначеної вище будівлі, й станом на момент здійснення Інспекцією ДАБК заходу контролю не був ані власником, ані користувачем земельної ділянки, на якій розташована вищезазначена нежитлова будівля, і на дату складання спірних приписів не мав на цю ділянку жодних речових прав, то відсутні підстави вважати, що вимоги таких приписів були звернені до належного суб`єкта, який мав обов`язок і реальну можливість їх виконання.
76. Вищенаведене дає підстави констатувати протиправність оскаржуваних Товариством приписів, а також засвідчує, що притягнення ТОВ «Харків-Капітал» до відповідальності за їх невиконання на підставі абзацу другого пункту 1 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» є протиправним, позаяк склад такого правопорушення, зокрема, суб`єктивна його сторона, у цьому випадку відсутній.
77. Водночас, колегія суддів вважає помилковими висновки суду апеляційної інстанції про те, що Інспекцією ДАБК було порушено процедуру проведення перевірки, оскільки в силу приписів статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» відповідач, виявивши факт самочинного будівництва об`єкта, повинен був подати позов до суду про знесення такого об`єкта, а не складати повторно припис про усунення порушень і притягати відповідного суб`єкта до відповідальності.
78. Колегія суддів, перевіряючи правильність застосування апеляційним судом норм матеріального права у частині вищенаведених висновків оскаржуваної постанови, акцентує увагу на тому, що стаття 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» на спірні правовідносини не поширюється, оскільки розповсюджує свою дію на випадки виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою.
79. Разом з тим, як вбачається зі змісту рішення суду першої інстанції та оскаржуваної постанови апеляційного суду, обставин, які визначені диспозицією вищевикладеної норми, у акті перевірки, проведеної на об`єкті «Нежитлові будівлі по просп. Льва Ландау, 33 у м. Харкові», зафіксовано не було і судовим розглядом цієї справи не встановлено.
80. Не наводиться посилань на такі обставини й у касаційній скарзі та відзиві на неї.
81. До того ж, суд апеляційної інстанції, дослідивши наявні у справі докази і зазначивши про них у оскаржуваній постанові, встановив, що спірна нежитлова будівля не є самочинно побудованою, оскільки у первісного власника було рішення на будівництво, реконструкцію, державний акт на землю, в тому числі і під цю будівлю.
82. Доводи ж касаційної скарги потребують переоцінки наявних у справі доказів, їх повторного дослідження, що, однак, виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції, передбачених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України.
83. Зважаючи на те, що суд апеляційної інстанції у цілому дійшов правильного висновку про наявність підстав для задоволення цього позову, однак навів в обґрунтуванні такого висновку помилкові мотиви про те, що незазначення у спірних приписах способу усунення виявлених відповідачем порушень зумовлює їх протиправність і про те, що Інспекція ДАБК порушила процедуру проведення перевірки, не звернувшись з позовом про знесення самочинно побудованого об`єкта, колегія суддів вважає за необхідне змінити мотивувальну частину оскаржуваного судового рішення, шляхом її викладення відповідно до цієї постанови Верховного Суду.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
84. За правилами пункту 3 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
85. Частинами першою, четвертою статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
86. Провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційних скарг, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, а також відповідно до повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про необхідність зміни оскаржуваної Товариством постанови суду апеляційної інстанції шляхом викладення її мотивувальної частини відповідно до мотивів, наведених у цій постанові Верховного Суду.
87. Керуючись статтями 340 341 349 351 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Харківської міської ради задовольнити частково.
Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23.03.2021 - змінити, виклавши її мотивувальну частину відповідно до мотивів, наведених у цій постанові Верховного Суду.
В решті постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: Т.Г. Стрелець
Я.О. Берназюк