ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 липня 2024 року
м. Київ
справа № 640/1441/21
адміністративне провадження № К/990/26031/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,
суддів: Радишевської О. Р., Смоковича М І.,
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» до Державної авіаційної служби України про визнання дій протиправними, скасування постанови, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2022 року (суддя Кузьменко А. І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2023 року (головуючий суддя Файдюк В. В., судді: Мєзєнцев Є. І., Собків Я. М.),
І. Суть спору
У січні 2021 року Державне підприємство «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» (далі - позивач, ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль») звернулося до суду з позовом до Державної авіаційної служби України (далі - відповідач, Державіаслужба), у якому просило:
- визнати дії Державіаслужби щодо складання постанови від 12 січня 2021 року серії АВ № 000111 про накладання штрафу за порушення у галузі цивільної авіації протиправними;
- визнати протиправною та скасувати постанову Державіаслужби від 12 січня 2021 року серії АВ № 000111 про накладання на ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» штрафу за порушення у галузі цивільної авіації у розмірі 17 000,00 грн.
На обґрунтування позовних вимог ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» зазначило, що протокол про правопорушення у галузі цивільної авіації від 30 грудня 2020 року серії АА № 003474 не відповідає вимогам пункту 2.1 розділу 2 Порядку накладення і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 26 грудня 2011 року № 637, оскільки в ньому не вказане місце скоєння правопорушення та виклад обставин правопорушення не є детальним. Крім того, позивач стверджує, що в порушення вимог Додатку 2 до цього Порядку відповідач не вказав номер та дату акта проведення перевірки та додатків, що підтверджують висновки акта.
ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» уважає, що ним не вчинено протиправних дій, які б, відповідно до статті 126 Повітряного кодексу України були підставою для притягнення позивача до відповідальності шляхом складання постанови про накладення штрафу.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи.
Державіаслужба видала наказ від 13 жовтня 2020 року № 1541 «Про проведення ситуаційних експериментів у ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль».
На підставі цього наказу, 30 грудня 2020 року державним інспектором з авіаційного нагляду за безпекою авіації відділу аналітичного забезпечення управління системою авіаційної безпеки Державної авіаційної служби України проведено перевірку (ситуаційний експеримент) у ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль», в ході якої встановлено таке порушення: 15 жовтня 2020 року оператором, який працює з РТІ (рентгенотелевізійний інтроскоп - пункт 6 розділ 1 Авіаційних правил), неналежно здійснено аналіз зображення на екрані та не встановлено необхідності проведення ручного догляду та застосування технічних засобів виявлення слідів вибухової речовини в ручній поклажі, що дозволило пронесення до критичної ділянки зони обмеженого доступу, що охороняється, імітатора саморобного вибухового пристрою. Указане свідчить про порушення пунктів 6 та 78 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації, затвердженої Законом України від 21 березня 2017 року № 1965-VІІІ, та пункту 17 розділу ІІ Авіаційних правил України «Інструкція з організації та здійснення контролю на безпеку в аеропортах України», затвердженої наказом Державіаслужби від 15 березня 2019 року № 322.
За наслідком проведеної перевірки (ситуаційного експерименту) відповідачем складено протокол про правопорушення у галузі цивільної авіації від 30 грудня 2020 року серії АА № 003474.
13 січня 2021 року на адресу Державіаслужби надійшло від ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» зауваження до протоколу про правопорушення у галузі цивільної авіації від 30 грудня 2020 року серії АА № 003474 (зареєстровано за вх. № 429/0/8-1-21).
За результатом розгляду матеріалів справи Державіаслужбою прийнято постанову від 12 січня 2021 року серії АВ № 000111, якою за порушення пунктів 6, 78 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації, затвердженої Законом України від 21 березня 2017 року № 1965-VIII, та пункту 17 розділу ІІ Авіаційних правил України «Інструкції з організації та здійсненню контролю на безпеку в аеропортах України», затверджених наказом від 15 березня 2019 року № 322, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 07 червня 2019 року за № 591/33565, на підставі абзацу 4 пункту 3 статті 127 Повітряного кодексу України на ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» накладено штраф у сумі 17 000,00 грн.
Указані обставини стали підставою для звернення ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2023 року, у задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що потрапляння імітатора саморобного вибухового пристрою до зони обмеженого доступу свідчить про неналежне виконання персоналом позивача вимог авіаційної безпеки, а тому при прийнятті оскаржуваної постанови відповідач діяв відповідно до норм чинного законодавства України.
Крім того, суд апеляційної інстанції зауважив, що посилання позивача на те, що в протоколі від 30 грудня 2020 року серії АА №003474 не вказане місце скоєння правопорушення та не викладено обставин правопорушення, спростовуються вказаним протоколом.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
25 липня 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2023 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 14 серпня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
V. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, прийняти нове рішення про задоволення позову.
На обґрунтування позиції, скаржник посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статті 19 Конституції України, пунктів 6 та 78 Державної програми авіаційної безпеки авіації, затвердженої Законом України «Про державну програму цивільної авіації», статей 126 127 Повітряного кодексу України, пункту 17 розділу 2 Авіаційних правил України «Інструкція з організації та здійснення контролю на безпеку в аеропортах України», затвердженої наказом Державіаслужби від 15 березня 2019 року № 322, та пункту 2.1 розділу 2, пункту 5.3 розділу 5 Порядку накладання і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 26 грудня 2011 року № 637.
ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» стверджує, що працівники Державіаслужби у порушення пункту 5.3 Порядку накладання і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті не складали акта перевірки позивача та, як наслідок, не передали такий акт разом з протоколом про правопорушення для розгляду та прийняття відповідного рішення Голові Державіаслужби.
Позивач уважає, що чинним законодавством України Державіаслужбі не надано право на притягнення ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» до встановленої статтями 126 127 Повітряного кодексу України відповідальності за результатом проведення ситуаційних експериментів. Водночас відповідач має права на детальне вивчення стану забезпечення авіаційної безпеки та встановлення відповідності системи авіаційної безпеки чинним стандартам, під час проведення перевірок (планових, позапланових), за результатами яких складається акт перевірки. На думку скаржника, оскільки постанова від 12 січня 2021 року серії АВ № 000111 складена Державіаслужбою не за результатами проведення планової перевірки, то дії відповідача щодо складання такої постанови є протиправними, а постанова підлягає скасуванню.
Державіаслужбою подано відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у її задоволенні, рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін. Зазначає, що відповідно до пунктів 2.1 та 2.2 Порядку накладання і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті підставою для розгляду справи про правопорушення у галузі цивільної авіації є протокол про правопорушення у галузі цивільної авіації, складений за формою згідно з Додатком 1 до цього Порядку. При цьому, положення пункту 5.3 згаданого Порядку (на яку посилається скаржник) не встановлюють вимогу складати акт перевірки. Водночас до протоколу від 30 грудня 2020 року серії АА №003474 було долучено документи, які підтверджують факт правопорушення у галузі цивільної авіації, а саме: копію протоколу проведення ситуаційного експерименту з метою перевірки стану авіаційної безпеки в ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» від 15 жовтня 2020 року та фото з РТІ (рентгенотелевізійний інтроскоп). На думку відповідача, вказані документи дозволили повно і всебічно розглянути справу про правопорушення та прийняти відповідне рішення уповноваженою особою Державіаслужби.
Крім того, відповідач зауважує, що наявність та фіксація факту потрапляння імітатора саморобного вибухового пристрою до зони обмеженого доступу свідчить про неналежне виконання персоналом ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» вимог авіаційної безпеки. Цей факт ніяким чином не спростовано позивачем. А тому, навіть у разі недотримання процедури розгляду справи про правопорушення у галузі цивільної авіації, не повинно сприйматися як безумовне свідчення протиправності прийнятого за наслідком розгляду такої справи рішення. Натомість вчинені контролюючим органом процедурні порушення підлягають оцінці з огляду на те, наскільки ці порушення вплинули на можливість порушника захистити свої права та чи призвели процедурні порушення на встановлення обставин порушення та на наслідки.
VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повітряний кодекс України встановлює правові основи діяльності в галузі авіації. Державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України спрямоване на гарантування безпеки авіації, забезпечення інтересів держави, національної безпеки та потреб суспільства і економіки у повітряних перевезеннях та авіаційних роботах.
За приписами статті 85 Повітряного кодексу України встановлено, що уповноважений орган з питань цивільної авіації відповідає за розробку, впровадження та забезпечення виконання Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації.
Захист цивільної авіації від актів незаконного втручання забезпечується шляхом впровадження комплексу організаційних і практичних заходів, а також залучення людських та матеріальних ресурсів відповідно до Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації та нормативно-правових актів з питань забезпечення авіаційної безпеки.
З метою контролю за дотриманням вимог Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації, оперативного та ефективного усунення виявлених недоліків уповноважений орган з питань цивільної авіації проводить на регулярній основі планові, позапланові перевірки стану авіаційної безпеки, а також ситуаційні експерименти, випробування, огляди, спостереження.
Перелік актів незаконного втручання наведений в статті 86 Повітряного кодексу України та передбачає, в тому числі, розміщення на борту повітряного судна або в аеропорту зброї, небезпечного пристрою або матеріалу, призначених для досягнення злочинних цілей.
Статтею 126 Повітряного кодексу України передбачено, що за протиправні дії юридичні і фізичні особи, діяльність яких пов`язана з використанням повітряного простору України, розробленням, виготовленням, ремонтом та експлуатацією авіаційної техніки, здійсненням господарської діяльності в галузі цивільної авіації, обслуговуванням повітряного руху, забезпеченням безпеки авіації, несуть відповідальність згідно із законом.
Абзац 4 пункту 3 статті 127 Повітряного кодексу України передбачає, що за правопорушення в галузі цивільної авіації до юридичних осіб - суб`єктів авіаційної діяльності застосовуються фінансові санкції у вигляді штрафу від тисячі до трьох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян у разі невиконання або неналежного виконання персоналом суб`єктів авіаційної діяльності вимог авіаційної безпеки.
Справи про правопорушення у галузі цивільної авіації розглядаються уповноваженим органом з питань цивільної авіації, за результатами розгляду приймається постанова. Від імені уповноваженого органу з питань цивільної авіації розглядати справи про правопорушення і накладати стягнення мають право керівник уповноваженого органу з питань цивільної авіації та його заступники, державні інспектори та уповноважені на проведення перевірок посадові особи уповноваженого органу з питань цивільної авіації (частини перша, друга статті 128 Повітряного кодексу України).
Згідно з частинами першою-третьою статті 129 Повітряного кодексу України підставою для розгляду справи про правопорушення в галузі цивільної авіації, які зазначені в статті 127 цього Кодексу, є протокол. Протоколи про правопорушення в галузі цивільної авіації мають право складати керівник уповноваженого органу з питань цивільної авіації та його заступники, державні інспектори та уповноважені на проведення перевірок посадові особи уповноваженого органу з питань цивільної авіації, керівники аеропортів, начальники служб авіаційної безпеки аеропортів або їх заступники. Справа про правопорушення в галузі цивільної авіації розглядається в п`ятнадцятиденний строк з дня одержання уповноваженим органом з питань цивільної авіації протоколу про правопорушення в галузі цивільної авіації.
Стаття 130 Повітряного кодексу України передбачає порядок оскарження постанови у справі про правопорушення у галузі цивільної авіації, а саме: постанову у справі про правопорушення у галузі цивільної авіації може бути оскаржено до суду в порядку, встановленому законом.
Порядок накладення штрафів і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті затверджено наказом Міністерства інфраструктури України від 26 грудня 2011 року № 637, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 19 січня 2012 року за № 73/20386 (далі - Порядок № 637).
Пунктом 2.1 Порядку № 637 установлено, що підставою для розгляду справи про правопорушення у галузі цивільної авіації є протокол про правопорушення у галузі цивільної авіації, складений за формою згідно з додатком 1.
Згідно з пунктом 2.2 Порядку № 637 протоколи про правопорушення в галузі цивільної авіації мають право складати Голова Державіаслужби України, його заступники, державні інспектори та уповноважені на проведення перевірок посадові особи Державіаслужби України, керівники аеропортів, начальники служб авіаційної безпеки аеропортів або їх заступники.
Відповідно до пункту 2.5 Порядку № 637 протокол складається за кожним виявленим фактом правопорушення у галузі цивільної авіації.
Пунктом 2.6 Порядку № 637 передбачено, що протокол підписується посадовою особою, що склала протокол, та керівником або уповноваженим представником суб`єкта. У разі наявності свідків протокол підписується також і цими особами.
Згідно з пунктом 2.7 Порядку № 637 у разі відмови керівника або уповноваженого представника суб`єкта підписати протокол посадова особа, що склала протокол, вносить до такого протоколу відповідний запис. Відмова від підписання протоколу не є підставою для припинення справи про правопорушення у галузі цивільної авіації.
Особа, яка вчинила правопорушення, має право подати в протоколі пояснення і зауваження щодо його змісту, а також викласти мотиви своєї відмови від його підписання та робити заяви і подавати клопотання. У разі якщо правопорушник викладає свої пояснення на окремому аркуші, у протоколі про це робиться відповідна відмітка.
За приписами пункту 2.8 Порядку № 637 установлено, що протокол складається у двох примірниках. Перший примірник протоколу вручається під розписку керівнику або уповноваженому представнику суб`єкта чи надсилається рекомендованим листом поштою. Другий примірник протоколу надсилається до Державіаслужби України.
Пунктами 3.1-3.6 Порядку № 637 передбачено, що розглядає справи про правопорушення у галузі цивільної авіації Державіаслужба України, за результатами розгляду виноситься постанова про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації (додаток 2) або постанова про закриття провадження у справі про правопорушення у галузі цивільної авіації (додаток 3).
Від імені Державіаслужби України розглядати справи про правопорушення і накладати стягнення мають право Голова Державіаслужби України, його заступники, державні інспектори та уповноважені на проведення перевірок посадові особи Державіаслужби України.
Штраф за невиконання (неналежне виконання) суб`єктом вимог законодавства, що регулює діяльність у галузі цивільної авіації, накладається у розмірах, визначених в статті 127 Повітряного кодексу України.
Штраф може бути накладено на юридичну особу - суб`єкта авіаційної діяльності протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніше ніж через три роки з дня його вчинення.
У разі вчинення юридичною особою - суб`єктом авіаційної діяльності двох або більше правопорушень штрафи накладаються за кожне вчинене правопорушення окремо.
Згідно з пунктами 5.4-5.7 Порядку № 637 за результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у галузі цивільної авіації Голова Державіаслужби України або його заступники (за напрямом діяльності) протягом 15 днів з дня отримання Державіаслужбою України протоколу про правопорушення у галузі цивільної авіації виносять постанову про накладення штрафу на суб`єкта або про закриття провадження у справі згідно з додатками 2, 3 до цього Порядку.
При визначенні розміру штрафу враховується характер вчиненого правопорушення, ступінь вини порушника, наслідки вчиненого правопорушення.
Постанова складається у двох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку керівнику або уповноваженому представнику Суб`єкта чи надсилається рекомендованим листом поштою, про що робиться запис у справі. Другий примірник постанови залишається у справі.
Відповідно до статті 1 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації, затвердженої Законом України від 21 березня 2017 року № 1965-VIII «Про Державну програму авіаційної безпеки цивільної авіації», Державна програма авіаційної безпеки цивільної авіації (далі - Програма) розроблена відповідно до стандартів та рекомендованої практики Конвенції про міжнародну цивільну авіацію (Чикаго, 7 грудня 1944 року) та зобов`язань, що випливають із участі України у Конвенції про злочини та деякі інші акти, що вчинюються на борту повітряних суден (Токіо, 14 вересня 1963 року), Конвенції про боротьбу з незаконним захопленням повітряних суден (Гаага, 16 грудня 1970 року), Конвенції про боротьбу з незаконними актами, спрямованими проти безпеки цивільної авіації (Монреаль, 23 вересня 1971 року), Протоколу про боротьбу з незаконними актами насильства в аеропортах, які обслуговують міжнародну цивільну авіацію (Монреаль, 24 лютого 1988 року), Конвенції про маркування пластичних вибухових речовин з метою їх виявлення (Монреаль, 1 березня 1991 року), Додатка 17 до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію «Безпека. Захист міжнародної цивільної авіації від актів незаконного втручання», Керівництва з авіаційної безпеки (Doc 8973), а також інших міжнародних актів та актів законодавства України.
Програма враховує вимоги Ради Безпеки OОH про спрямування спільних зусиль на запобігання і припинення терористичних актів, зокрема резолюції від 28 вересня 2001 року № 1373.
Державною програмою визначена мета, яка полягає у визначенні засад для забезпечення авіаційної безпеки, регулярності та ефективності польотів шляхом запровадження правил, практики та процедур, які передбачають заходи захисту від актів незаконного втручання.
Пунктами 5 та 6 Програми регламентовано основні її завдання, а саме: розподіл обов`язків, встановлення правил впровадження та здійснення заходів забезпечення авіаційної безпеки пасажирів, авіаційного персоналу та персоналу, який задіяний в авіаційній діяльності, повітряних суден, майна, яке перевозиться повітряними суднами, об`єктів суб`єктів авіаційної діяльності незалежно від форми власності та підпорядкування та підтримання відповідного рівня авіаційної безпеки здійснюється за такими основними напрямами, в тому числі:
жодне повітряне судно, внесене до Державного реєстру цивільних повітряних суден України, або іноземне повітряне судно не може вилітати з або прилітати до аеропортів України за відсутності документів, що необхідні згідно з Правилами надання експлуатантам дозволів на виліт з аеропортів України та приліт до аеропортів України;
жодна особа або транспортний засіб не може увійти або заїхати до контрольованої зони без перепустки, а до стерильних зон та зон обмеженого доступу, що охороняються, - без перепустки та проходження контролю на безпеку, який повинен здійснюватися належним чином на постійній основі:
жодна особа не може бути допущена на борт повітряного судна без відповідного дозволу уповноваженої посадової особи суб`єкта авіаційної діяльності;
предмети та обладнання, а також ручна поклажа, багаж, вантаж, кур`єрські та поштові відправлення, бортові припаси, бортове харчування не можуть бути взяті на борт повітряного судна без проходження контролю на безпеку;
під час виконання авіаційних робіт та базування на злітно-посадкових майданчиках або майданчиках для виконання авіаційних хімічних робіт організація забезпечення авіаційної безпеки покладається на керівника суб`єкта авіаційної діяльності та командира повітряного судна;
суб`єкт авіаційної діяльності авіації загального призначення та фізична особа - експлуатант повітряного судна повинні забезпечувати авіаційну безпеку в місцях базування, стоянок повітряних суден та під час виконання польотів;
авіаційний персонал та персонал, задіяний в авіаційній діяльності, робота якого пов`язана із забезпеченням авіаційної безпеки, можуть бути допущені до провадження такої діяльності лише за наявності відповідних документів з авіаційної безпеки, виданих центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику в галузі цивільної авіації, або навчальними закладами, сертифікованими таким органом;
міжнародні договори України про повітряне сполучення, укладені Україною з іншими державами, повинні містити вимоги з авіаційної безпеки відповідно до стандартів і рекомендацій Міжнародної організації цивільної авіації;
співробітництво України з іншими державами з питань запобігання, відвернення актів незаконного втручання в діяльність цивільної авіації України за межами її державного кордону або іноземних цивільних повітряних суден на території України здійснюється на підставі міжнародних договорів України про співробітництво у сфері авіаційної безпеки або окремих запитів авіаційних властей інших держав.
Згідно з пунктом 8 Програми уповноваженим органом у сфері авіаційної безпеки цивільної авіації є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику в галузі цивільної авіації. До повноважень уповноваженого органу з питань цивільної авіації у сфері авіаційної безпеки належить в тому числі: забезпечення виконання Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації; здійснення державного нагляду за забезпеченням авіаційної безпеки суб`єктами авіаційної діяльності; перевірка ефективності здійснення заходів з авіаційної безпеки суб`єктами авіаційної діяльності.
Пункти 175, 176 Програми визначають, що з метою здійснення контролю за дотриманням вимог цієї Програми уповноважений орган з питань цивільної авіації спільно з іншими державними органами, задіяними у забезпеченні виконання цієї Програми, розробляє та виконує Державну програму контролю якості забезпечення авіаційної безпеки цивільної авіації.
Для визначення рівня захищеності цивільної авіації від актів незаконного втручання, підготовки персоналу до дій у разі вчинення акту незаконного втручання, оперативного та ефективного усунення виявлених недоліків та вжиття додаткових заходів захисту, що відповідають характеру і рівню загрози цивільній авіації, уповноважений орган з питань цивільної авіації проводить на регулярній основі планові, позапланові перевірки стану авіаційної безпеки, а також ситуаційні експерименти, випробування, огляди, спостереження.
Державні органи, задіяні у забезпеченні виконання цієї Програми, розробляють плани та проводять перевірки забезпечення авіаційної безпеки своїми органами, які працюють в аеропорту, згідно з вимогами Державної програми контролю якості забезпечення авіаційної безпеки цивільної авіації.
Суб`єкти авіаційної діяльності розробляють та впроваджують програми контролю якості авіаційної безпеки суб`єктів авіаційної діяльності відповідно до вимог Державної програми контролю якості забезпечення авіаційної безпеки цивільної авіації.
Абзац 6 пункту 177 Програми установлює, що ситуаційні експерименти проводяться з метою здійснення випробувальних заходів авіаційної безпеки та є імітацією спроби скоєння акту незаконного втручання, можуть проводитися гласно і негласно.
Порядок проведення планових, позапланових перевірок стану авіаційної безпеки, а також ситуаційних експериментів, випробувань, оглядів, спостережень установлюється Державною програмою контролю якості забезпечення авіаційної безпеки цивільної авіації, іншими нормативно-правовими актами з питань цивільної авіації (абзац 10 пункту 177 Програми).
Відповідно до пункту 179 Програми за результатами перевірок, ситуаційних експериментів, випробувань, оглядів, спостережень складаються акти з викладенням виявлених недоліків, пропозиціями та строком їх усунення.
За приписами пункту 1 Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року № 520 (далі - Положення) передбачено, що Державна авіаційна служба (Державіаслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
Державіаслужба у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства (пункт 2 Положення).
Підпункт 9 пункту 4 Положення визначає, що Державіаслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює нагляд та контроль за дотриманням суб`єктами авіаційної діяльності вимог законодавства, авіаційних правил України, зокрема шляхом проведення планових і позапланових перевірок, аудитів та інспектувань, а також ситуаційних експериментів, випробувань, оглядів, спостережень.
Згідно з підпунктом 6 пункту 6 Положення Державіаслужба для виконання покладених на неї завдань має право, серед іншого, накладати штрафи за умов, визначених Повітряним кодексом України.
Відповідно до пункту 1 розділу XV Авіаційних правил України «Інструкція з організації та здійснення контролю на безпеку в аеропортах України», затверджених наказом Державіаслужби від 15 березня 2019 року № 322, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 07 червня 2019 року за № 594/33565 (далі - Авіаційні правила) з метою унеможливлення пронесення на борт ПС (повітряного судна) або в зону обмеженого доступу, що охороняється, зброї, вибухових речовин, пристроїв та інших небезпечних предметів, речовин тощо, які можуть бути використані для здійснення акту незаконного втручання і пронесення яких заборонено, до осіб, які не є пасажирами, а також їхніх особистих речей і транспортних засобів, яким надається доступ до зон обмеженого доступу, що охороняється, застосовується догляд.
Приписами пункту 2 розділу XV Авіаційних правил передбачено, що авіаційний персонал, інший персонал суб`єктів авіаційної діяльності, працівники контролюючих органів, особи, які не є пасажирами, у разі службової потреби проходять до зони обмеженого доступу, що охороняється, та критичних ділянок такої зони через контрольно-пропускні пункти з обов`язковим проходженням догляду.
У пункті 4 розділу ХV Авіаційних правил зазначено, що доступ в зону обмеженого доступу, що охороняється, надається після проходження догляду.
Відповідно до пункту 17 розділу ІІ Авіаційних правил обов`язки персоналу служби авіаційної безпеки на пункті догляду передбачають: оператори, які здійснюють інформування пасажирів щодо догляду, організовують виконання ними процедури зняття верхнього одягу, взуття (за необхідності), надання для догляду їх ручної поклажі та особистих речей, контролюють розміщення пасажирами електронної апаратури (портативні комп`ютери, мобільні телефони тощо) окремо від ручної поклажі, регулюють проходження пасажирів через пункт догляду, забезпечують належне розміщення ручної поклажі на транспортері РТІ; оператор, який працює з РТІ, інтерпретує (аналізує) зображення на екрані, встановлює необхідність проведення ручного догляду та/або застосування технічних засобів виявлення слідів вибухової речовини в будь-якій ручній поклажі, де може знаходитися обмежений/заборонений для перевезення предмет; оператори, які працюють з ручною поклажею пасажира після здійснення догляду за допомогою РТІ, направляють, ізолюють та здійснюють ручний догляд ручної поклажі, відібраної оператором, який працює з РТІ, для здійснення ручного догляду та здійснюють догляд за допомогою технічних засобів виявлення слідів вибухової речовини. Здійснюють вибірковий ручний догляд ручної поклажі відповідно до існуючого рівня загрози. Беруть участь у складанні актів вилучення заборонених до перевезення на ПС предметів.
VІІ. Висновки Верховного Суду
У силу положень частини першої статті 341 КАС України перегляд судового рішення здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи.
Ухвалою Верховного Суду від 14 серпня 2023 року відкрито касаційне провадження у цій справі на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, у зв`язку з відсутністю висновку Верховного Суду щодо застосування статті 19 Конституції України, пунктів 6 та 78 Програми, статей 126 127 Повітряного кодексу України, пункту 17 розділу 2 Авіаційних правил та пункту 2.1 розділу 2, пункту 5.3 розділу 5 Порядку № 637.
ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» стверджує, що працівниками Державіаслужби порушено пункт 5.3 розділу 5 Порядку № 637, а саме: не складено акта перевірки позивача за результатами ситуаційного експерименту. Наявність лише протоколу про правопорушення у галузі цивільної авіації не є достатнім для застосування до позивача відповідальності у вигляді штрафу.
Отже, спірним у цій справі є питання правомірності прийняття Державіаслужбою спірної постанови про накладення штрафу на підставі протоколу про правопорушення у галузі цивільної авіації без складання акта перевірки.
З цього приводу Верховний Суд уважає за доцільне зазначити таке.
Так, пункт 5.3 розділу 5 Порядку № 637 передбачає, що акти перевірок суб`єкта, документи, які підтверджують факти правопорушень у галузі цивільної авіації, заперечення до актів перевірок (у разі наявності) та інші матеріали перевірок подаються разом з протоколом про правопорушення у галузі цивільної авіації для розгляду та прийняття відповідного рішення.
Водночас пункт 2.1 розділу 2 Порядку № 637 визначає, що підставою для розгляду справи про правопорушення у галузі цивільної авіації є протокол про правопорушення у галузі цивільної авіації, складений за формою згідно з додатком 1. Усі реквізити протоколу заповнюються розбірливим почерком українською мовою. Не допускається закреслення чи виправлення відомостей, що заносяться до протоколу, а також унесення додаткових записів після того, як протокол підписаний особою, стосовно якої він складений.
За змістом підпункту 6 пункту 6 Положення Державіаслужба для виконання покладених на неї завдань має право накладати штрафи за умов, визначених Повітряним кодексом України.
Поряд з цим, стаття 129 Повітряного кодексу України установлює, що підставою для розгляду справи про правопорушення в галузі цивільної авіації, які зазначені в статті 127 цього Кодексу, є протокол. Протоколи про правопорушення в галузі цивільної авіації мають право складати керівник уповноваженого органу з питань цивільної авіації та його заступники, державні інспектори та уповноважені на проведення перевірок посадові особи уповноваженого органу з питань цивільної авіації, керівники аеропортів, начальники служб авіаційної безпеки аеропортів або їх заступники. Справа про правопорушення в галузі цивільної авіації розглядається в п`ятнадцятиденний строк з дня одержання уповноваженим органом з питань цивільної авіації протоколу про правопорушення в галузі цивільної авіації.
З аналізу викладених положень законодавства України висновується, що обов`язковим документом, на підставі якого Державіаслужба має право застосувати до суб`єкта авіаційної діяльності відповідальність за правопорушення у галузі цивільної авіації, є протокол про правопорушення. Такий протокол підписується посадовою особою, що склала його, та керівником або уповноваженим представником суб`єкта авіаційної діяльності. Складання інших обов`язкових документів ані стаття 129 Повітряного кодексу України, ані пункт 2.1 розділу 2 Порядку № 637 не містять.
Водночас колегія суддів зауважує, що пункт 5.3 розділу 5 Порядку № 637 (на який посилається скаржник) містить перелік документів, які можуть бути подані контролюючим органом разом з протоколом про правопорушення у галузі цивільної авіації, і обов`язковість складання яких цією нормою закону не установлена. Крім того, згаданий пункт Порядку № 637 передбачає не лише наявність акта перевірки, а й інших документів, які підтверджують факт вчинення правопорушення у галузі цивільної авіації.
Як убачається з матеріалів справи, постанова від 12 січня 2021 року серії АВ № 000111 прийнята Державіаслужбою на підставі протоколу про правопорушення у галузі цивільної авіації від 30 грудня 2020 року серії АА № 003474. При цьому, до протоколу від 30 грудня 2020 року серії АА № 003474 посадовою особою відповідача було долучено документи, які підтверджують факт правопорушення у галузі цивільної авіації, а саме: копія протоколу проведення ситуаційного експерименту з метою перевірки стану авіаційної безпеки в ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» від 15 жовтня 2020 року, фото з РТІ.
Отже, колегія суддів уважає, що доводи скаржника про недотримання відповідачем вимог пункту 5.3 розділу 5 Порядку № 637 є безпідставними, а Державіаслужбою дотримано процедуру проведення ситуаційного експерименту, та, як наслідок, складання протоколу про правопорушення у галузі цивільної авіації та, в подальшому, винесення спірної постанови про накладення штрафу на суб`єкта авіаційної діяльності.
Водночас колегія суддів уважає за доцільне наголосити, що Верховний Суд неодноразово висловлював правову позицію щодо процесуальних порушень, допущених контролюючим органом під час перевірки, у співвідношенні зі встановленими обставинами порушення та їх наслідками.
Так, згідно з висновком Верховного Суду, сформованим у постанові від 22 травня 2020 року у справі № 825/2328/16, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення»; межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови безумовного дотримання ним передбаченої законом процедури прийняття такого рішення.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема у постановах Верховного Суду від 27 вересня 2022 року у справі № 320/1510/20 та від 10 лютого 2022 року у справі № 580/4215/19.
Крім того, у постанові від 13 червня 2024 року у справі № 320/4136/22 Верховний Суд зазначив, що саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його правомірності, крім випадків, прямо передбачених законом. Виходячи з міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акту, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на його прийняття. Дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків. Проте не кожен дефект акта робить його неправомірним. Фундаментальне порушення - це таке порушення суб`єктом владних повноважень норм права, допущення суттєвої, істотної помилки при прийнятті певного рішення, яке мало наслідком прийняття незаконного рішення . Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його правомірність. Отже, порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що воно вплинуло або могло вплинути на правильність рішення.
Як убачається з матеріалів справи, під час проведення ситуаційного експерименту державним інспектором з авіаційного нагляду за безпекою авіації відділу аналітичного забезпечення управління системою авіаційної безпеки Державіаслужби Курилом М. А. встановлено порушення персоналом ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль», яке полягало в тому, що оператором, який працює з РТІ, неналежно здійснено аналіз зображення на екрані та не встановлено необхідність проведення ручного догляду та застосування технічних засобів виявлення слідів вибухової речовини в ручній поклажі, що дозволило пронесення до критичної ділянки зони обмеженого доступу, що охороняється, імітатора саморобного вибухового пристрою.
Так, відповідно до пункту 1 розділу XV Авіаційних правил з метою унеможливлення пронесення на борт ПС (повітряного судна) або в зону обмеженого доступу, що охороняється, зброї, вибухових речовин, пристроїв та інших небезпечних предметів, речовин тощо, які можуть бути використані для здійснення акту незаконного втручання і пронесення яких заборонено, до осіб, які не є пасажирами, а також їхніх особистих речей і транспортних засобів, яким надається доступ до зон обмеженого доступу, що охороняється, застосовується догляд.
Згідно з пунктом 17 розділу ІІ Авіаційних правил обов`язки персоналу служби авіаційної безпеки на пункті догляду передбачають: оператори, які здійснюють інформування пасажирів щодо догляду, організовують виконання ними процедури зняття верхнього одягу, взуття (за необхідності), надання для догляду їх ручної поклажі та особистих речей, контролюють розміщення пасажирами електронної апаратури (портативні комп`ютери, мобільні телефони тощо) окремо від ручної поклажі, регулюють проходження пасажирів через пункт догляду, забезпечують належне розміщення ручної поклажі на транспортері РТІ; оператор, який працює з РТІ, інтерпретує (аналізує) зображення на екрані, встановлює необхідність проведення ручного догляду та/або застосування технічних засобів виявлення слідів вибухової речовини в будь-якій ручній поклажі, де може знаходитися обмежений/заборонений для перевезення предмет; оператори, які працюють з ручною поклажею пасажира після здійснення догляду за допомогою РТІ, направляють, ізолюють та здійснюють ручний догляд ручної поклажі, відібраної оператором, який працює з РТІ, для здійснення ручного догляду та здійснюють догляд за допомогою технічних засобів виявлення слідів вибухової речовини. Здійснюють вибірковий ручний догляд ручної поклажі відповідно до існуючого рівня загрози. Беруть участь у складанні актів вилучення заборонених до перевезення на ПС предметів.
У той же час, критичні ділянки зони обмеженого доступу, що охороняється, - частини аеропорту, до яких більше ніж 40 осіб мають аеропортову перепустку, яка надає доступ до зони обмеженого доступу, що охороняється, а також частини аеропорту, до яких мають доступ пасажири, які вилітають і пройшли контроль на безпеку, частини аеропорту, в яких може розміщуватися або зберігатися зареєстрований багаж, що пройшов контроль на авіаційну безпеку, крім багажу, що охороняється (підпункт 41 пункту 2 Програми).
Крім того, пункт 78 Програми передбачає. що з метою запобігання несанкціонованому пронесенню або розміщенню на борту повітряного судна зброї, вибухових речовин і пристроїв, інших предметів, що можуть використовуватися для здійснення акту незаконного втручання, у кожному аеропорту щодо всіх фізичних осіб, які потрапляють до стерильних зон, зон обмеженого доступу, що охороняються, та критичних частин таких зон, їхніх особистих речей (ручна поклажа та багаж), вантажу, пошти, бортприпасів, бортового харчування, засобів, що використовуються під час провадження виробничої та службової діяльності, здійснюється догляд та контроль на безпеку.
Правила здійснення контролю на безпеку встановлюються Інструкцією з організації та здійснення контролю на безпеку в аеропортах України, що розробляється уповноваженим органом з питань цивільної авіації та затверджується в установленому законодавством порядку.
На підставі зазначеної в абзаці 2 цього пункту Інструкції суб`єкт авіаційної діяльності, що здійснює контроль на безпеку, розробляє відповідні технології, які затверджуються його керівником після погодження уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
Суб`єкти авіаційної діяльності під час здійснення заходів авіаційної безпеки запроваджують принципи виявлення поведінкових характеристик.
З урахуванням наведеного, колегія суддів погоджується з твердженнями судів першої та апеляційної інстанцій про те, що потрапляння імітатора саморобного вибухового пристрою до критичної ділянки зони обмеженого доступу свідчить про неналежне виконання персоналом позивача вимог авіаційної безпеки, що, у свою чергу, є порушенням пунктів 6, 78 Програми та пункту 17 розділу ІІ Авіаційних правил. Таким чином, суди попередніх інстанції дійшли правильного висновку про те, що при прийнятті оскаржуваної постанови відповідач діяв відповідно до згадуваних норм законодавства.
За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів попередніх інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, що стосуються предмету спору, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 343 349 350 356 359 КАС України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2023 року залишити без змін.
Судові витрати розподілу не підлягають.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В. Е. Мацедонська
Судді О. Р. Радишевська
М. І. Смокович