ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 липня 2023 року
м. Київ
справа № 640/1873/22
адміністративне провадження № К/990/12324/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого суді Берназюка Я.О.,
суддів: Коваленко Н.В., Стрелець Т.Г.,
за участю:
секретаря судового засідання Лупу Ю.Д.,
позивача ОСОБА_1 ,
представника відповідача Петрученя І.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу №640/1873/22
за позовом ОСОБА_1
до Пенсійного фонду України
про визнання протиправними та нечинними окремих положень Порядку подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій відповідно до Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування»,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 24 жовтня 2022 року (ухвалене у складі головуючого судді Добрівської Н.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 9 лютого 2023 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Лічевецького І.О., суддів Мельничука В.П., Оксененка О.М.),
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 (далі також - ОСОБА_1 , позивач, скаржник) звернувся до суду з позовом до Пенсійного фонду України, у якому просив визнати протиправними (такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили) та нечинними положення абзацу 13 пункту 4.2 та абзацу 2 пункту 4.3 Розділу IV «Приймання, оформлення і розгляд документів» Порядку подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій відповідно до Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», затвердженого постановою правління Пенсійного фонду України № 22-1 від 25 листопада 2005 року (у редакції постанови правління Пенсійного фонду України № 13-1 від 7 липня 2014 року) та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 27 грудня 2005 року за № 1566/11846 (далі - Порядок №22-1).
2. В обґрунтування заявлених вимог позивач вказував, що положення, закріплені в абзаці 13 пункту 4.2 та абзаці 2 пункту 4.3 розділу IV «Приймання, оформлення і розгляд документів» Порядку №22-1 не відповідають положенням Конституції України та Закону України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР (далі - Закон № 393/96-ВР) як актам вищої юридичної сили.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 24 жовтня 2022 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що задоволення відповідних вимог особи можливе лише у разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки позивача у сфері публічно-правових відносин. Відповідно, на противагу вищевказаному, не порушують права чи інтереси ті рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень, які не впливають на суб`єктивні права та обов`язки особи, зокрема, ті, вчинення яких особа не вправі вимагати від суб`єкта владних повноважень. Обґрунтовуючи право на звернення до суду, позивач посилається на те, що у спірних правовідносинах порушене його право на розгляд заяви органом, який прийняв цю заяву, та на підписання відповіді лише керівником такого органу або особою, яка виконує його обов`язки відповідно до Закону № 393/96-ВР.
5. Водночас, як встановлено судом першої інстанції, на спірні правовідносини не поширюються положення Закону № 393/96-ВР, оскільки у випадках виникнення відносин між суб`єктами системи загальнообов`язкового державного пенсійного страхування, а саме, між позивачем як пенсіонером у випадках призначення, перерахунку і виплати пенсії, надання соціальних послуг з коштів Пенсійного фонду України, що формуються за рахунок страхових внесків роботодавців, бюджетних та інших джерел, передбачених цим Законом, та органами Пенсійного фонду України, застосовуються норми спеціального законодавства, а саме, Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» від 9 липня 2003 року № 1058-IV (далі - Закон № 1058-IV), стосовно якого норми Закону № 393/96-ВР є загальними та, відповідно, можуть застосовуватися лише у випадках, передбачених цим Законом, або в частині, що не суперечить положенням Закону №1058-IV.
6. Враховуючи викладене, суд першої інстанції дійшов висновку, що внаслідок прийняття Порядку №22-1 в оскаржуваній частині права та інтереси позивача не порушені і не обмежені, оскільки матеріали справи містять копії заяви від 9 липня 2021 року, якою позивач звернувся до ГУ ПФУ в м. Києві про перерахунок пенсії та яка була розподілена за принципом екстериторіальності, та прийнято за результатами її розгляду рішення ГУ ПФУ в Полтавській області від 21 липня 2021 року №182. Належним способом захисту порушених, на думку позивача, прав є оскарження рішення за наслідками розгляду заяви позивача про здійснення перерахунку пенсії у випадку, якщо він не погоджується із таким рішенням.
7. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 9 лютого 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 жовтня 2022 року скасовано та ухвалено нове судове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
8. Ухвалюючи зазначене рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що згідно додатку 1 до Порядку №22-1 заява про призначення/перерахунок пенсії, крім персональних даних особи, містить наступний розділ «Прошу пенсію: призначити, перерахувати, поновити, перевести з одного виду на інший (непотрібне закреслити)». Тобто, заява про призначення (перерахунок, поновлення виплати раніше призначеної) пенсії не є зверненням в розумінні Закону № 393/96-ВР. Подання такої заяви передбачено статтею 44 Закону №1058-IV. При цьому, як Законом №1058-IV, так і Положенням про Пенсійний фонд України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 280 від 23 липня 2014 року (далі - Положення № 280), прямо передбачено право Пенсійного фонду України визначати порядок подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсії. За таких обставин, суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду попередньої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позову.
9. Разом з тим, суд апеляційної інстанції вказав, що особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначає стаття 264 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Відповідно до приписів частин четвертої - восьмої цієї статті у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду. Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.
10. Однак, суд першої інстанції, розглядаючи справу про оскарження нормативно-правового акта, не дотримався порядку, визначеного статтею 264 КАС України та необґрунтовано розглянув справу у порядку письмового провадження, тому суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, рішення суду першої інстанції - скасуванню та ухваленню у справі нового рішення про відмову у задоволенні позову.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
11. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити повністю.
12. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанції дійшли до хибних висновків про те, що внаслідок прийняття Порядку №22-1 в оскаржуваній частині права та інтереси позивача не порушені і не обмежені.
13. Як на підставу касаційного оскарження скаржник посилається на підпункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, які стосуються визнання протиправними та нечинними положень абзацу 13 пункту 4.2 та абзацу 2 пункту 4.3 Розділу IV «Приймання, оформлення і розгляд документів» Порядку № 22-1.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
14. Касаційна скарга надійшла до Суду 6 квітня 2023 року.
15. Ухвалою Верховного Суду від 21 квітня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі №640/1873/22, витребувано адміністративну справу та запропоновано позивачу надати відзив на касаційну скаргу.
16. Ухвалою Верховного Суду від 23 червня 2023 року постановлено закінчити підготовчі дії у справі та призначено справу №640/1873/22 до розгляду в судове засідання з повідомленням та викликом учасників справи колегією у складі трьох суддів на 4 липня 2023 року на 14:15 год. При цьому зазначеною ухвалою визнано обов`язковою явку представника Пенсійного фонду України.
17. У судовому засіданні 4 липня 2023 року Судом оголошено перерву та призначено судове засідання на 25 липня 2023 року 14:30 год.
18. У судовому засіданні 4 липня 2023 року позивач надав Суду усні пояснення, підтримав доводи, викладені у касаційній скарзі, та просив касаційну скаргу задовольнити повністю. Представник відповідача також надав Суду усні пояснення та просив касаційну скаргу позивача залишити без задоволення.
19. 11 липня 2023 року від позивача до Верховного Суду надійшли письмові пояснення, у яких зазначається, що оскільки на момент звернення до ГУ ПФУ в м. Києві із заявою про призначення пенсії позивач не мав статусу пенсіонера, то між ним і відповідачем не виникло пенсійних правовідносин. Тому, до спірних правовідносин слід застосовувати положення статті 40 та Закону № 393/96-ВР, які регулюють питання звернення громадян до органів державної влади, а не положення Закону №1058-IV.
20. У судовому засіданні 25 липня 2023 року позивач надав Суду усні пояснення та підтримав вимоги касаційної скарги. У вказаному судовому засіданні представник відповідача також надав Суду усні пояснення та просив залишити подану позивачем касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
Позиція інших учасників справи
21. 21 квітня 2023 року до Суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу позивача, в якому зазначається, що рішення суду апеляційної інстанцій є законним та обґрунтованим, прийнятим з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення.
22. Відповідач, зокрема зазначає, що у справі №640/1873/22 суди попередній інстанцій дійшли правильного висновку, що на спірні правовідносини не поширюються положення Закону № 393/96-ВР, а застосовуються норми спеціального законодавства, а саме, Закону №1058-IV. Також вказує на те, що законодавцем визначено, що повноважним органом щодо розгляду документів про призначення (перерахунок) пенсії та прийняття відповідного рішення за результатами їх розгляду є територіальний орган Пенсійного фонду України. При цьому особливих умов та обмежень щодо того, який саме це має бути орган Фонду законом не встановлено.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
23. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ОСОБА_1 перебуває на обліку в ГУ ПФУ в м. Києві, яке є територіальним підрозділом Пенсійного фонду України.
24. Заявою від 13 липня 2021 року позивач звернувся до ГУ ПФУ в м. Києві про перерахунок пенсії.
25. Рішенням ГУ ПФУ в Полтавській області від 21 липня 2021 року №182 позивачу відмовлено у здійсненні перерахунку пенсії відповідно до заяви від 13 липня 2021 року на підставі довідки Донецької обласної прокуратури від 4 грудня 2020 року №21-85-178 у зв`язку з відсутністю визначених законом підстав.
26. Не погоджуючись із таким рішенням ГУ ПФУ в Полтавській області, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
27. Надаючи правову оцінку встановленим судами обставинам справи та доводам касаційної скарги, доводам відзиву на касаційну скаргу, враховуючи усні пояснення позивача, надані у судових засіданнях, письмові пояснення позивача від 11 липня 2023 року, усні пояснення відповідач, надані у судових засіданнях, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
28. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
29. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
30. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
31. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 9 лютого 2023 року, якою скасовано рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 24 жовтня 2022 року, відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на таке.
32. Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
33. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
34. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься у постановах Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, від 26 листопада 2019 року у справі № 183/6195/17, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 9 квітня 2020 року у справі №807/150/16, від 26 травня 2020 року у справі №750/11932/16-а, від 24 червня 2021 року у справі № 560/3160/20 та від 1 вересня 2022 року у справі № 520/16518/2020.
35. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості акта є коло суб`єктів, на який він поширюється. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правову поведінку яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них, для яких правовим актом установляються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим.
36. Крім того, необхідно вказати на таку особливість нормативного акта як його спрямованість на врегулювання відносин множинної кількості суб`єктів відповідних правовідносин - двох чи більше учасників певного виду відносин. Тобто об`єктом правового регулювання є встановлення загальних правил поведінки між декількома суб`єктами, що беруть на себе права чи обов`язки, що призводить до виникнення, зміни чи припинення відповідних правовідносин. Адресата юридичних приписів нормативного акта неможливо чітко ідентифікувати, оскільки ним потенційно може бути кожна особа, що зацікавлена у реалізації свого суб`єктивного права або охоронюваного законом інтересу.
37. Аналогічні правові висновки висловлені Верховним Судом у постановах від 24 червня 2021 року у справі № 560/3160/20 та від 28 липня 2022 року у справа № 640/31850/20.
38. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.
39. Стаття 264 КАС України визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.
40. Так, відповідно до пункту 2 частини першої статті 264 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
41. З аналізу положень пункту 1 частини першої статті 5 та пункту 2 частини першої статті 264 КАС України можна дійти висновку, що особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що нормативно-правовим актом суб`єкта владних повноважень, через невідповідність його акту вищої юридичної сили, порушені її права, свободи або законні інтереси і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним такого нормативно-правового акта чи окремих його положень.
42. Зі змісту позовної заяви, апеляційної та касаційної скарг, а також оскаржуваних судових рішень судів попередніх інстанцій вбачається, що спірним у цій справі є питання про відповідності положень абзацу 13 пункту 4.2 та абзацу 2 пункту 4.3 Розділу IV «Приймання, оформлення і розгляд документів» Порядку № 22-1 актам вищої юридичної сили, а саме положенням Конституції України та Закону № 393/96-ВР. Так, позивач вказує, що оскільки він звернувся до ГУ ПФУ в м. Києві із заявою про перерахунок пенсії від 9 липня 2021 року, то саме вказаний орган повинен був розглянути його заяву відповідно до порядку, визначеного Законом № 393/96-ВР. Однак, його заява була розглянута органом, до якого позивач не звертався, та не у порядку, визначеному Законом № 393/96-ВР. Позивач стверджує, що оскільки положення абзацу 13 пункту 4.2 та абзацу 2 пункту 4.3 Розділу IV «Приймання, оформлення і розгляд документів» Порядку № 22-1 містять інший порядок розгляду звернень громадян, аніж той, який встановлений Конституцією України та Законом № 393/96-ВР, то є підстави вважати, що положення абзацу 13 пункту 4.2 та абзацу 2 пункту 4.3 Розділу IV «Приймання, оформлення і розгляд документів» Порядку № 22-1 суперечать правовим актам вищої юридичної сили.
43. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що для правильної оцінки доводів касаційної скарги та висновків судів попередніх інстанцій необхідно чітко встановити сутність спірних правовідносин, які виникли між сторонами, та, відповідно, правильність вибору судами попередніх інстанцій норм права до спірних правовідносин.
44. Як правильно встановлено судами попередніх інстанцій, фактичною підставою для звернення позивача із позовом до Суду була незгода із розглядом його заяви від 13 липня 2021 року про перерахунок пенсії, зокрема, щодо процедури та суб`єкта такого розгляду, які визначені підзаконним нормативно-правовим актом, а саме, Порядком № 22-1.
45. Колегія суддів вказує, що спеціальним законом, який визначає принципи, засади і механізми функціонування системи загальнообов`язкового державного пенсійного страхування, призначення, перерахунку і виплати пенсій є Закон № 1058-IV.
46. За змістом статті 5 Закону № 1058-IV він регулює відносини, що виникають між суб`єктами системи загальнообов`язкового державного пенсійного страхування. Дія інших нормативно-правових актів може поширюватися на ці відносини лише у випадках, передбачених цим Законом, або в частині, що не суперечить цьому Закону.
47. Згідно з частиною першою статті 44 Закону № 1058-IV призначення (перерахунок) пенсії здійснюється за зверненням особи або автоматично (без звернення особи) у випадках, передбачених цим Законом.
Звернення за призначенням (перерахунком) пенсії здійснюється шляхом подання заяви та інших документів, необхідних для призначення (перерахунку) пенсії, до територіального органу Пенсійного фонду або до уповноваженого ним органу чи уповноваженої особи застрахованою особою особисто або через законного представника недієздатної особи, особи, дієздатність якої обмежена, малолітньої або неповнолітньої особи.
Порядок подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсії визначається правлінням Пенсійного фонду за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері соціального захисту населення.
48. Відповідно до пункту 1 Положення № 280 Пенсійний фонд України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, що реалізує державну політику з питань пенсійного забезпечення та ведення обліку осіб, які підлягають загальнообов`язковому державному соціальному страхуванню.
49. Підпунктом 2 пункту 10 Положення №280 правлінню Пенсійного фонду України надано право приймати у межах повноважень, передбачених законом, постанови, затверджувати положення, інструкції та інші нормативно-правові акти Пенсійного фонду України.
50. На виконання вимог частини першої статті 44 Закону № 1058-IV постановою правління Пенсійного фонду України № 22-1 від 25 листопада 2005 року затверджено Порядок № 22-1.
51. У подальшому, постановою правління Пенсійного фонду України № 25-1 від 16 грудня 2020 року до Порядку №22-1 внесено зміни (вказані зміни набрали чинності 30 березня 2021 року).
52. Відповідно до пункту 1.1 Порядку 22-1 заява про призначення, перерахунок пенсії, поновлення, переведення з одного виду пенсії на інший (заява про призначення/перерахунок пенсії - додаток 1) подається заявником до територіального органу Пенсійного фонду України через структурний підрозділ, який здійснює прийом та обслуговування осіб (далі - сервісний центр).
53. Згідно із пунктом 4.1. Розділу IV «Приймання, оформлення і розгляд документів» Порядку №22-1 заяви, що подаються особами відповідно до цього Порядку, реєструються в електронному журналі звернень органу, що призначає пенсію.
Заяви про перерахунок пенсії, поновлення виплати раніше призначеної пенсії, переведення з одного виду пенсії на інший, припинення перерахування пенсії на поточний рахунок пенсіонера в банку та отримання пенсії за місцем фактичного проживання, продовження виплати пенсії за довіреністю, виплату частини пенсії на непрацездатних членів сім`ї особи, яка перебуває на повному державному утриманні, виплату пенсії за шість місяців наперед у зв`язку з виїздом на постійне місце проживання за кордон, переведення виплати пенсії за новим місцем проживання, виплату недоотриманої пенсії у зв`язку зі смертю пенсіонера, працевлаштування (звільнення), початок (припинення) діяльності, пов`язаної з отриманням доходу, що є базою нарахування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування приймаються органом, що призначає пенсію, за наявності в особи всіх необхідних документів.
54. Відповідно до змін, внесених Постановою правління Пенсійного фонду України № 25-1 від 16 грудня 2020 року, абзац 13 пункту 4.2 Розділу IV «Приймання, оформлення і розгляд документів» Порядку №22-1 викладено у такій редакції «після реєстрації заяви та сканування копій документів засобами програмного забезпечення за принципом екстериторіальності визначається структурний підрозділ органу, що призначає пенсію, який формує атрибути сканованих документів (із зазначенням часу їх створення), електронну пенсійну справу».
55. У той же час, відповідно до вказаних змін, абзац 2 пункту 4.3 Розділу IV «Приймання, оформлення і розгляд документів» Порядку №22-1 викладено у такій редакції «рішення за результатами розгляду заяви підписується керівником органу, що призначає пенсію (іншою посадовою особою, визначеною відповідно до наказу керівника органу, що призначає пенсію, щодо розподілу обов`язків), та зберігається в електронній пенсійній справі особи».
56. Згідно із абзацом 3 пункту 4.3 Розділу IV «Приймання, оформлення і розгляд документів» Порядку №22-1 рішення за результатами розгляду заяви та поданих документів органом, що призначає пенсію, приймається не пізніше 10 днів після надходження заяви.
57. За результатами аналізу положень статей 5, 44 Закону № 1058-IV, підпункту 2 пункту 10 Положення №280, абзацу 13 пункту 4.2 та абзацу 2, 3 пункту 4.3 Розділу IV «Приймання, оформлення і розгляд документів» Порядку №22-1 Верховний Суд вважає за необхідне сформулювати такі правові висновки:
- відносини, що виникають між суб`єктами системи загальнообов`язкового державного пенсійного страхування, регулюються Законом № 1058-IV. Дія інших нормативно-правових актів може поширюватися на ці відносини лише у випадках, передбачених цим Законом, або в частині, що не суперечить цьому Закону;
- правлінню Пенсійного фонду України надано право приймати у межах повноважень, передбачених законом, постанови, затверджувати положення, інструкції та інші нормативно-правові акти Пенсійного фонду України, зокрема, і щодо порядку подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсії;
- з моменту набрання чинності змін до абзацу 13 пункту 4.2 Розділу IV «Приймання, оформлення і розгляд документів» Порядку №22-1, а саме з 1 квітня 2021 року, після реєстрації заяви, зокрема і щодо перерахунку пенсії, та сканування копій документів засобами програмного забезпечення за принципом екстериторіальності визначається структурний підрозділ органу, що призначає пенсію, який формує атрибути сканованих документів (із зазначенням часу їх створення), електронну пенсійну справу;
- рішення за результатами розгляду заяви, розподіленої за принципом екстериторіальності, у тому числі про перерахунок пенсії, приймається не пізніше 10 днів після її надходження та підписується керівником органу, що призначає пенсію (іншою посадовою особою, визначеною відповідно до наказу керівника органу, що призначає пенсію, щодо розподілу обов`язків) та зберігається в електронній пенсійній справі особи.
58. При цьому колегія суддів звертає увагу на те, що у пояснювальній записці Пенсійного фонду України до проекту Постанови № 25-1 було вказано, що Указом Президента України від 4 вересня 2019 року №647/2019 «Про деякі заходи із забезпечення надання якісних публічних послуг» для забезпечення належної реалізації прав осіб y сфері надання адміністративних послуг передбачено забезпечення Кабінетом Міністрів України, зокрема, спрощення процедури надання та отримання послуг. Постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2019 року № 681 «Про оптимізацію надання адміністративних послуг у сфері пенсійного забезпечення» визначено перелік державних реєстрів, відомості з яких враховуються органами Пенсійного фонду при зверненні осіб за призначенням, перерахунком, поновленням, припиненням, продовженням виплати пенсій, надбавок, допомог, доплат та компенсацій або переведенням з одного виду пенсії на інший. У зв`язку з цим постала необхідність у приведенні актів Пенсійного фонду України у відповідність до вимог чинного законодавства Єдиний підхід до застосування пенсійного законодавства, централізована прозора система контролю за процесами призначення та перерахунків пенсій, мінімізація корупційних ризиків, зумовлених особистими контактами з громадянами, попередження можливих випадків зволікань у прийнятті рішення, оптимізація навантаження на працівників, розширення способів звернень до територіальних органів Пенсійного фонду України стало результатом запровадження принципу екстериторіальності щодо призначення пенсії.
59. Також колегія суддів зауважує, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання (статті 113, 116 та 117 Конституції України).
60. Отже, органи Пенсійного фонду України застосовують принцип екстериторіальності при опрацюванні заяв про призначення та перерахунки пенсій, що передбачено Порядком №22-1, суть якого полягає в опрацюванні заяв про призначення/перерахунок пенсій територіальними органами Пенсійного фонду України в порядку черговості надходження таких заяв незалежно від того, де було прийнято заяву та де проживає особа.
61. Також колегія суддів зазначає, що відповідно до пункту 4.10 Порядку № 22-1 після призначення/перерахунку пенсії електронна пенсійна справа засобами програмного забезпечення передається до органу, що призначає пенсію, за місцем проживання (реєстрації)/фактичного місця проживання особи для здійснення виплати пенсії.
62. З приводу доводів позивача про те, що положення абзацу 13 пункту 4.2 та абзацу 2 пункту 4.3 Розділу IV «Приймання, оформлення і розгляд документів» Порядку №22-1 не відповідають нормативно-правовим актам вищої юридичної сили, а саме Конституції України та Закону № 393/96-ВР, то колегія суддів вказує на таке.
63. Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
64. Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів врегульовано Законом № 393/96-ВР.
65. Частинами першою, третьою статті 15 Закону № 393/96-ВР визначено, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки.
66. Згідно зі статтею 3 Законом № 393/96-ВР:
пропозиція (зауваження) - це звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.
заява (клопотання) - це звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
скарга - це звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб.
67. Відповідно до додатку 1 до Порядку №22-1 заява про призначення/перерахунок пенсії, крім персональних даних особи, містить наступний розділ «Прошу пенсію: призначити, перерахувати, поновити, перевести з одного виду на інший (непотрібне закреслити)».
68. Тобто, заява про призначення (перерахунок, поновлення виплати раніше призначеної) пенсії не є зверненням у розумінні Закону № 393/96-ВР.
69. Подання такої заяви передбачено статтею 44 Закону № 1058-IV.
70. При цьому, як уже було зазначено вище, Законом № 1058-IV та Положенням про Пенсійний фонд України прямо передбачено повноваження Пенсійного фонду України визначати порядок подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсії.
71. Таким чином, колегія суддів доходить висновку, що положення статті 40 Конституції України та Закону № 393/96-ВР не врегульовують відносини між суб`єктами системи загальнообов`язкового державного пенсійного страхування, а саме, між позивачем як пенсіонером у випадках призначення, перерахунку і виплати пенсій, надання соціальних послуг з коштів Пенсійного фонду України, що формуються за рахунок страхових внесків роботодавців, бюджетних та інших джерел, передбачених цим Законом, та органами Пенсійного фонду України.
72. Також колегія суддів зазначає, що відповідно до статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
73. Згідно з пунктом 6 частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення.
74. Відповідно до частини першої статті 4 Закону № 1058-IV законодавство про пенсійне забезпечення базується на Конституції України, складається з Основ законодавства України про загальнообов`язкове державне соціальне страхування, цього Закону, закону про недержавне пенсійне забезпечення, законів, якими встановлюються умови пенсійного забезпечення, відмінні від загальнообов`язкового державного пенсійного страхування та недержавного пенсійного забезпечення, міжнародних договорів з пенсійного забезпечення, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України (далі - закони про пенсійне забезпечення), а також інших законів та нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до законів про пенсійне забезпечення, що регулюють відносини у сфері пенсійного забезпечення в Україні.
75. Таким чином, актами вищої юридичної сили щодо норм Порядку №22-1 є Конституція України (статті 46, 92), Закон № 1058-IV та інші закони, які врегульовують питання пенсійного забезпечення, однак позивачем у позовній заяві, апеляційній та касаційній скаргах не наведено достатніх та переконливих мотивів щодо невідповідності положень Порядку №22-1 вказаним нормативно-правовим актам, а Верховним Судом самостійно у межах цієї справи такого не встановлено.
76. При цьому колегія суддів вказує, що положення абзацу 13 пункту 4.2 та абзацу 2 пункту 4.3 Розділу IV «Приймання, оформлення і розгляд документів» Порядку № 22-1 мають легітимну мету (гарантують централізовану та прозора систему контролю за процесами призначення та перерахунку пенсій, мінімізують корупційні ризики, зумовлені особистими контактами з громадянами, попереджають можливі випадки зволікань у прийнятті рішення, оптимізують навантаження на працівників, розширюють способи звернень до територіальних органів Пенсійного фонду України) та відповідають критерію «якості закону» (зокрема, відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability) та не передбачають можливість різного тлумачення чи правозастосування).
77. Тому, колегія суддів вважає безпідставними твердження позивача про невідповідність абзацу 13 пункту 4.2 та абзацу 2 пункту 4.3 Розділу IV «Приймання, оформлення і розгляд документів» Порядку № 22-1 актам вищої юридичної сили, зокрема статті 40 Конституції України та Закону № 393/96-ВР.
78. З огляду на вищезазначене, колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позову ОСОБА_1 до Пенсійного фонду України про визнання протиправними та нечинними окремих положень Порядку № 22-1, а доводи касаційної скарги зазначених висновків судів не спростовують.
79. Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
80. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
81. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
82. Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
83. Суд враховує також положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), у якому, між іншим, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою, і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою ЄСПЛ очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, які може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
84. Важливо наголосити, що низка рішень ЄСПЛ дійсно містить, розвиває та удосконалює підхід до обґрунтованості (мотивованості) судових рішень.
85. ЄСПЛ наголошує, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує національні суди обґрунтовувати свої рішення (рішення у справі "Якущенко проти України", заява № 57706/10, пункт 28). До того ж, принцип належного здійснення правосуддя також передбачає, що судові рішення мають у достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони ґрунтуються (рішення у справах "Garcнa Ruiz v. Spain" [GC] (заява №30544/96, пункт 26), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23), "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58), "Бендерський проти України" (заява N 22750/02, пункт 42)).
86. Крім того, у пункті 60 рішення "Helle v. Finland" (заява №20772/92) ЄСПЛ наголосив також і на тому, що суд обов`язково повинен мотивувати рішення, а не просто погоджуватися з висновками рішення суду попередньої інстанції. Вмотивованість рішення можна досягти або шляхом використання мотивів суду попередньої інстанції, або шляхом наведення власних мотивів щодо розгляду аргументів та істотних питань у справі.
87. Також у пункті 71 рішення у справі "Peleki v. Greece" (заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що рішення суду може бути визначене як "довільне" з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене мотивувань або якщо зазначені ним мотиви ґрунтуються на порушенні закону, допущеного національним судом, що призводить до "заперечення справедливості" (рішення у справі "Moreira Ferreira v. Portugal" (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.
88. До того ж, у пункті 80 рішення у справі "Perez v. France" (заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (рішення у справі "Artico v. Italy", заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно "заслухані", тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (рішення у справі "Van de Hurk v. the Netherlands", заява № 16034/90, пункт 59).
89. Однак, варто наголосити, що в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні, ЄСПЛ також неодноразово зазначав, зокрема у рішенні "Garcia Ruiz v. Spain" [GC] (заява №30544/96, пункт 26) про те, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, проте вказаний підхід не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент (рішення у справах "Van de Hurk v. the Netherlands" (заява № 16034/90, пункт 61), "Шкіря проти України" (заява № 30850/11, пункт 43). Водночас, у вказаному рішенні Суд звертає увагу на те, що ступінь застосування обов`язку викладати мотиви може варіюватися залежно від характеру рішення і повинно визначатися у світлі обставин кожної справи.
90. Подібних висновків щодо необхідності дотримання вказаного зобов`язання виключно з огляду на обставини справи ЄСПЛ дійшов також у рішеннях "Ruiz Torija v. Spain" (заява №18390/91, пункт 29), "Higgins and others v. France" (заява № 20124/92, пункт 42), "Бендерський проти України" (заява № 22750/02, пункт 42) та "Трофимчук проти України" (заява № 4241/03, пункт 54).
91. Так, у пункті 54 рішення "Трофимчук проти України" (заява № 4241/03) ЄСПЛ зазначив, що не бачить жодних ознак несправедливості або свавільності у відмові судів детально розглянути доводи заявника, оскільки суди чітко зазначили, що ці доводи були повністю необґрунтованими.
92. Отже, у рішеннях ЄСПЛ склалась стала практика, відповідно до якої рішення національних судів мають бути обґрунтованими, зрозумілими для учасників справ та чітко структурованими; у судових рішеннях має бути проведена правова оцінка доводів сторін, однак, це не означає, що суди мають давати оцінку кожному аргументу та детальну відповідь на нього. Тобто вмотивованість рішення залежить від особливостей кожної справи, судової інстанції, яка ухвалює рішення, та інших обставин, що характеризують індивідуальні особливості справи.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
93. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
94. Рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскарженому судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Висновки щодо розподілу судових витрат
95. Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 9 лютого 2023 року, якою скасовано рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 24 жовтня 2022 року, залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Головуючий суддя Я.О. Берназюк
Судді: Н.В. Коваленко
Т.Г. Стрелець