ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 грудня 2024 року
м. Київ
справа № 640/21399/22
адміністративне провадження № К/990/24699/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Берназюка Я.О., Чиркіна С.М., -
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Київської міської прокуратури на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 грудня 2022 року у складі судді Аблова Є.В. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2023 року у складі колегії суддів: Кучми А.Ю. (головуючий), суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В. у справі за позовом керівника Дніпровської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Київської міської ради до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про скасування державної реєстрації земельної ділянки,-
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1. У грудні 2022 року позивач звернувся до суду з позовом, у якому просив:
- скасувати державну реєстрацію земельної ділянки.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 9 грудня 2022 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2023 року, позов повернув заявнику.
2.1 Ухвалюючи рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції виходив із того, що всупереч вимогам статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) прокурор не вказав жодної обґрунтованої причини неможливості пред`явлення позову самою особою або органом, в інтересах якого позов, із наданням підтверджуючих документів, а також обґрунтуванням обставин, які вказують на існування реальної загрози порушень державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб та необхідності їх захисту, тому позов підлягає поверненню на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
3. Судами попередніх інстанцій встановлено що:
3.1 Дніпровська окружна прокуратура м. Києва з листами від 5 та 22 вересня 2022 року зверталась до Київської міської ради про вжиття заходів щодо скасування державної реєстрації, зокрема земельної ділянки з кадастровим номером 8000000000:66:457:0075.
3.2 Листом від 15 вересня 2022 року № 05716-11154 Департаментом земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) (далі - Департамент) повідомлено Дніпровську окружну прокуратуру м. Києва, що на виконання доручення заступника міського голови - секретаря Київської міської ради В. Бондаренка від 5 вересня 2022 року № 08/13920 запит Дніпровської окружної прокуратури міста Києва від 5 вересня 2022 року № 10.54-50-4031вих-22 розглянуто департаментом та повідомлено, що 23 червня 2022 року Київською міською радою прийнято рішення № 4753/4794 «Про здійснення державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності на території міста Києва», яким:
- вирішено Департаменту здійснювати державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності на території міста Києва;
- визнано таким, що втратило чинність рішення Київської міської ради від 25 вересня 2003 року №16/890 (зі змінами) «Про Порядок здійснення самоврядного контролю за використанням і обороною земель у м. Києві».
Також у листі вказувалося, що Департаментом направлено відповідні запити до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) та до Дніпровської районної у м. Києві державної адміністрації щодо присвоєння поштових адрес об`єктам нерухомого майна за зазначеними вище адресами.
3.3 Крім того, листом від 28 вересня 2022 року № 077-3093 Управлінням екології та природних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) (далі - Управління) повідомлено Дніпровську окружну прокуратуру м. Києва, що на виконання доручення заступника голови Київської міської державної адміністрації П. Пантелєєва від 6 вересня 2022 року № 08/13920 Управлінням запит Дніпровської окружної прокуратури м. Києва від 5 вересня 2022 року №10.54-50-4031вих-22 розглянуто та повідомлено, що у зв`язку із відсутністю будь-яких повідомлень щодо вилучення, зокрема земельної ділянки з кадастровим номером 8000000000:66:457:0075 чи її передачі приватним особам Комунальне підприємство «Дарницьке лісопаркове господарство», яке є постійним землекористувачем земель лісогосподарського призначення (далі - Підприємство), направило лист до Дніпровської окружної прокуратури м. Києва № 81 від 24 лютого 2022 року та до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру № 82 від 24 лютого 2022 року щодо перевірки правомірності вищезазначених дій, вжиття заходів реагування та скасування державної реєстрації земельних ділянок. Крім того, Підприємство листом від 27 липня 2022 року № 178 спрямувало до Міністерства юстиції України скаргу на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єкта державної реєстрації, територіального органу Міністерства юстиції з проханням провести перевірку з цього приводу та скасувати реєстраційні дії, якими було зареєстровано право власності на житлові будинки, що начебто розташовані на вищезазначених земельних ділянках.
Також у листі Управлінням зазначено, що позовні заяви про скасування записів в Державному земельному кадастрі та поземельних книгах про державну реєстрацію земельних ділянок від імені Підприємства не подавалися у зв`язку із відсутністю належним чином оформлених документів, що підтверджують право постійного користування земельними ділянками відповідно до вимог чинного законодавства України. Підприємством в даний час здійснюються заходи щодо оформлення права свого постійного користування земельними ділянками.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
4. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, заступник керівника Київської міської прокуратури звернувся із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
4.1 На обґрунтування касаційної скарги посилається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій положень статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону № 1697-VII та неврахування правових висновків, щодо застосування зазначених норм, які викладені у постановах Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року та 26 травня 2020 року (справи №№903/129/18, 912/2385/18, відповідно).
5. Відзив на касаційну скаргу не подано.
Ухвалу про відкриття касаційного провадження від 25 липня 2023 року доставлено до електронного кабінету Київської міської ради та Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області 25 липня 2033 року о 19.05, що підтверджується довідкою про доставку електронного листа.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
6. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) , згідно яких Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
7. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
8. У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.
9. Отже, реалізація прокурором права на подання позову в інтересах держави потребує обґрунтування, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
10. Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом № 1697-VII.
11. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта стаття 23 вказаного вище Закону).
12. Зі змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
13. Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке нездійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Водночас здійснення захисту неналежним чином полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Проте неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.
14. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.
15. Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16.
16. Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 листопада 2022 року у справі №240/401/19 дійшов таких висновків:
"69. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
70. Разом із тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.
71. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц."
17. Суди попередніх інстанцій у цій справі дійшли висновку про відсутність у прокурора права на подання позову від імені міськради. Верховний Суд не погоджується з такою позицією з огляду на таке.
18. Судами встановлено, що прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах Київської міської ради, де зазначив, що державна реєстрація у Державному земельному кадастрі земельної ділянки з кадастровим номером 8000000000:66:457:0075, в результаті якої змінено цільове призначення земельної ділянки комунальної форми власності Київської міської ради проведена всупереч норм чинного законодавства та волі власника - Київської міської ради, яка таких рішень взагалі не приймала, окрім іншого, всупереч інтересам територіальної громади міста та, відповідно, і держави, внаслідок чого фактично позбавила територіальну громаду в особі Київської міської ради виключного права самостійно вирішувати питання цільового використання власної земельної ділянки і належного виключно їй права приймати рішення щодо зміни цільового призначення земельних ділянок комунальної власності. Також, вказана державна реєстрація земельної ділянки з внесенням відомостей про її цільове призначення до Державного земельного кадастру порушує право власності Київської міської ради на вільне, на власний розсуд, визначення кола прав та обов`язків щодо користування цією земельною ділянкою та створює передумови для її забудови у той час, як Київська міська рада такого права у відповідності до вимог чинного земельного та містобудівного законодавства будь-яким особам не надавала. Київська міська рада, знаючи про порушення інтересів держави, та маючи відповідні повноваження для їх захисту, не вчинила належних дій щодо захисту інтересів держави.
19. Прокурор зазначив, що Дніпровська окружна прокуратура м. Києва з листами від 5 та 22 вересня 2022 року зверталась до Київської міської ради про вжиття заходів щодо скасування державної реєстрації, зокрема земельної ділянки з кадастровим номером 8000000000:66:457:0075, проте Київською міською радою, як органом контролю не вжито дієвих заходів щодо захисту інтересів держави в частині звернення з позовом до суду.
20. Також Дніпровською окружною прокуратурою міста Києва листом від 22 листопада 2022 року №10.54-50-6039вих-22 повідомлено Київську міську раду про намір звернутися до суду з цим позовом.
21. За змістом статті 18-1 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні", орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.
22. Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII, для представництва інтересів держави у суді Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила:
"Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
23. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
24. Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб".
25. Отже, ключовою підставою для визначення права прокурора на звернення до суду з цим позовом є встановлення факту невжиття Київською міською радою дій щодо захисту інтересів держави.
26. Прокурор зазначав, що сам факт не звернення Київської міської ради із заявою до суду свідчить про те, що цей орган неналежно виконує свої повноваження щодо захисту інтересів держави.
27. Правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена у постанові Верховного Суду від 22 грудня 2022 року у справі №360/6282/21 та від 25 січня 2023 року у справі № 380/8385/21.
28. З огляду на вищезазначене, колегія суддів приходить до висновку, що у цій справі звернення прокурора з позовом мало на меті захист "інтересів держави".
29. Отже, суди попередніх інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII, для звернення прокурора до суду з метою захисту інтересів держави.
30. Згідно із частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
31. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу слід задовольнити, рішення судів попередніх інстанцій скасувати, а cправу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
32. Водночас відповідно до Закону України від 13 грудня 2022 року №2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду», який набрав чинності з 15 грудня 2022 року, ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва та утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві. При цьому, у пункті 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що з дня набрання чинності цим Законом до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом, а тому ця справа направляється на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.
Керуючись статтями 345 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,-
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу заступника керівника Київської міської прокуратури задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 грудня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2023 року скасувати, справу направити для продовження розгляду до Київського окружного адміністративного суду.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.
Суддя-доповідач В.М. Шарапа
Судді: Я.О. Берназюк С.М. Чиркін