ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 травня 2025 року
м. Київ
справа № 640/2384/22
адміністративне провадження № К/990/11190/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Соколова В.М.,
розглянув в порядку письмового провадження, як суд касаційної інстанції, адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Ради суддів України, за участю третьої особи - Подільського районного суду міста Києва, про скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2023 року (головуючий суддя - Дудін С.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2024 року (головуючий суддя - Вівдиченко Т.Р., судді - Кузьмишина О.М., Ключкович В.Ю.),
УСТАНОВИВ:
І. Рух справи
1. У січні 2022 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, заявниця) звернулася до суду з позовом до Ради суддів України, в якому просила: визнати відсутніми повноваження (компетенцію) Ради суддів України щодо позбавлення судді статусу голови або заступника голови суду; скасувати рішення Ради суддів України від 25 листопада 2021 року №53.
1.1. Позов обґрунтовано тим, що з грудня 2017 року її призначено на посаду судді Подільського районного суду міста Києва. Надалі, рішенням Вищої ради правосуддя від 06 серпня 2019 року № 2024/0/15-19 її тимчасово відсторонено від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності до набрання законної сили вироком суду або закриття кримінального провадження. Позивачка указує, що з 04 березня 2021 року рішенням зборів суддів Подільського районного суду міста Києва № 4 її було обрано заступником голови указаного суду строком на три роки, а наказом голови Подільського районного суду міста Києва від 20 липня 2021 року № 48 визначено повноваження, які вона виконувала. 25 листопада 2021 року Радою суддів України прийнято рішення № 53, яким, зокрема, було обмежено право судді бути призначеним на адміністративну посаду на час його тимчасового відсторонення від здійснення правосуддя, у зв`язку з чим головою Подільського районного суду міста Києва 01 грудня 2021 року видано наказ № 47 про припинення повноважень судді ОСОБА_1 на посаді заступника суду. Посилаючись на те, що приймаючи оскаржене рішення 25 листопада 2021 року № 53 Рада суддів України вийшла за межі своїх повноважень, установлених статтею 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», просила суд задовольнити позов.
2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 січня 2022 року позов прийнято до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі.
3. 15 та 18 серпня 2022 року до суду надійшла заява представника позивачки про відмову від позову в частині позовних вимог про визнання відсутніми повноваження (компетенцію) Ради суддів України щодо позбавлення судді статусу голови або заступника голови суду.
4. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 вересня 2022 року прийнято відмову ОСОБА_1 від частини позову та закрито провадження у справі №640/2384/22 в частині вимог щодо визнання відсутніми повноваження (компетенції) Ради суддів України щодо позбавлення судді статусу голови або заступника голови суду. Продовжено розгляд справи №640/2384/22 в частині позовних вимог про скасування рішення Ради суддів України від 25 листопада 2022 року № 53 за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи.
5. У зв`язку з ліквідацією Окружного адміністративного суду міста Києва згідно із Законом України від 13 грудня 2022 року №2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, передані на розгляд Київському окружному адміністративному суду.
6. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 16 червня 2023 року указану справу прийнято до провадження судді Київського окружного адміністративного суду.
7. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2023 року залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2024 року, закрито провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) з тих підстав, що Ради суддів України, як орган суддівського самоврядування, який здійснює покладені на нього повноваження, не є суб`єктом владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 КАС України, а оскаржене рішення стосується внутрішніх питань судів, зокрема, щодо неможливості перебування судді на адміністративній посаді на час його відсторонення від здійснення правосуддя.
8. Предметом оскарження у цій справі є ухвала суду першої інстанції про закриття провадження у справі та постанова суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду цієї ухвали .
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
9. 20 березня 2024 року ОСОБА_1 надіслала до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2024 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення ними норм процесуального права, просить переглянути і скасувати оскаржені судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
10. Скаргу обґрунтовано тим, що суди попередніх інстанцій безпідставно закрили провадження у справі, оскільки спірні правовідносини стосуються питання перебування судді, відстороненого від здійснення правосуддя, на адміністративній посаді і в цій справі оскаржується рішення відповідача, який, в цьому випадку діяв, не як орган суддівського самоврядування, який обговорює питання внутрішньої діяльності суду, а як суб`єкт владних повноважень, що реалізував непередбачену йому компетенцію у сфері управління та вирішував, на думку позивачки, питання про обмеження доступу до публічної служби - «перебувати на адміністративній посаді, чи ні».
10.1. Заявниця також указує, що ухвалюючи рішення 25 листопада 2021 року № 53 Рада суддів України здійснила публічно-владні управлінські функції, зокрема встановила нові вимоги для судді, який може бути кандидатом на адміністративну посаду, та нові підстави для позбавлення адміністративної посади, чим порушила частину другу статті 19 Конституції України, статті 20 та 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
10.2. ОСОБА_1 наголошує, що оскаржуване рішення Ради суддів України від 25 листопада 2021 року №53 породило для неї юридичні наслідки у формі припинення її прав та обов`язків на адміністративній посаді, оскільки пунктом 2 цього рішення передбачено, що: «З дня тимчасового відсторонення судді від здійснення правосуддя суддя позбавляється статусу голови або заступника голови суду, йому не виплачуються передбачені чинним законодавством доплати за перебування на адміністративній посаді». Відтак, на думку заявниці, оскаржуване рішення Ради суддів України відповідає критеріям, які дозволяють віднести його до рішень суб`єктів владних повноважень, які підпадають під юрисдикцію адміністративних судів.
10.3. У касаційній скарзі заявниця, з посиланням на практику Верховного Суду у справах № 826/4406/16, № 802/1064/17-а та № 826/16634/16 підкреслює, що ініційоване нею питання стосується порушення відповідачем її професійних прав на зайняття адміністративної посади у суді, оскільки жодним із Законів не заборонено бути обраною на адміністративну посаду у період відсторонення судді від здійснення правосуддя. Отже рішення Ради суддів України № 53 безпосередньо стосується виконання нею, як суддею повноважень на адміністративній посаді. Ураховуючи те, що оскаржуваним рішенням її позбавлено «статусу заступника голови суду» усупереч волевиявленню колективу суддів про обрання її на таку посаду, висновки судів про те, що Рада суддів України безпосередньо не порушувала її прав, спростовується суттю самого рішення № 53 .
11. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 10 квітня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі. Підставою відкриття касаційного провадження є необхідність перевірки Судом правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій положень пункту 1 частини першої статті 238 КАС України щодо наявності підстав для закриття провадження у справі.
12. У відзиві на касаційну скаргу Рада суддів України просить залишити її без задоволення, а судові рішення без змін, посилаючись на те, що Рада суддів України є органом суддівського самоврядування, який обговорює питання внутрішньої діяльності суду та приймає колективні рішення з обговорюваних питань і не є суб`єктом владних повноважень у розумінні норм КАС України. Ураховуючи те, що правова природа діяльності органу суддівського самоврядування унеможливлює здійснення судового розгляду щодо визнання незаконним та скасування його рішення, суд першої інстанції правильно закрив провадження у справі, оскільки згідно із Законом України «Про судоустрій і статус суддів» відповідні скарги розглядаються самим органом самоврядування, а не судом.
ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду
13. Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм процесуального права та аналізуючи доводи касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд зазначає таке.
14. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
15. За приписами пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому, з-поміж іншого, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
16. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
17. Положеннями пункту 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
17.1. Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частина перша статті 4 КАС України).
18. Отже, нормами КАС України регламентується порядок розгляду публічно-правових спорів, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень владно-управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
19. Предметом позову в цій справі є визнання протиправними та скасування рішення Ради суддів України від 25 листопада 2021 року № 53.
19.1. Як установлено судами у справі, що розглядається, відповідно до частини восьмої статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та Положення про Раду суддів України, затвердженого X позачерговим з`їздом суддів України 16 вересня 2010 року (з подальшими змінами), Рада суддів України вирішила:
1. Звернути увагу судів та суддів України на те, що перебування судді на адміністративній посаді є неможливим на час тимчасового відсторонення судді від здійснення правосуддя, незалежно від підстав такого відсторонення від посади.
2. З дня тимчасового відсторонення судді від здійснення правосуддя суддя позбавляється статусу голови або заступника голови суду, а йому не виплачуються передбачені чинним законодавством доплати за перебування на адміністративній посаді.
Перебування на адміністративній посаді судді відновлюється з дня наступного після закінчення строку такого відсторонення.
3. Загальний строк перебування на адміністративній посаді розраховується на загальних засадах і не підлягає продовженню на строк відсторонення від здійснення правосуддя.
4. Суддя відсторонений від відправлення правосуддя має право виконувати адміністративні повноваження голови або заступника голови суду у порядку визначеному законом.
5. Визнати таким, що втратило чинність рішення Ради суддів України від 15 червня 2018 року № 39.
20. На думку ОСОБА_1 , приймаючи оскаржуване рішення, Рада суддів України, діяла як суб`єкт владних повноважень, оскільки, за твердженням позивачки, відповідач вирішив питання про обмеження доступу до публічної служби суддям, відстороненим від здійснення правосуддя, наслідком чого є - позбавлення її статусу заступника голови суду.
21. Статтею 130-1 Конституції України визначено, що для захисту професійних інтересів суддів та вирішення питань внутрішньої діяльності судів відповідно до закону діє суддівське самоврядування.
22. Завдання суддівського самоврядування визначено статтею 126 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон України «Про судоустрій і статус суддів», в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
22.1. Так, частинами першою - третьою статті 126 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» установлено, що для захисту професійних інтересів суддів та вирішення питань внутрішньої діяльності судів в Україні діє суддівське самоврядування - самостійне колективне вирішення зазначених питань суддями.
22.2. Суддівське самоврядування є однією з гарантій забезпечення незалежності суддів. Діяльність органів суддівського самоврядування має сприяти створенню належних організаційних та інших умов для забезпечення нормальної діяльності судів і суддів, утверджувати незалежність суду, забезпечувати захист суддів від втручання в їхню діяльність, а також підвищувати рівень роботи з кадрами у системі судів.
22.3. До питань внутрішньої діяльності судів належать питання організаційного забезпечення судів та діяльності суддів, соціальний захист суддів та їхніх сімей, а також інші питання, що безпосередньо не пов`язані зі здійсненням правосуддя.
23. Згідно з частиною першою статті 127 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Рада суддів України є однією з організаційних форм суддівського самоврядування.
23.1. Рада суддів України є вищим органом суддівського самоврядування та діє як виконавчий орган з`їзду суддів України (частина перша статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).
24. За приписами частини сьомої статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» повноваження та порядок роботи Ради суддів України визначаються законом та положенням про Раду суддів України, затвердженим з`їздом суддів України.
25. Згідно з частиною восьмою статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Рада суддів України:
1) розробляє та організовує виконання заходів щодо забезпечення незалежності судів і суддів, поліпшення стану організаційного забезпечення діяльності судів;
2) розглядає питання правового захисту суддів, соціального захисту суддів та їхніх сімей, приймає відповідні рішення з цих питань;
3) здійснює контроль за організацією діяльності судів, заслуховує з цих питань Голову Державної судової адміністрації України, його заступників, керівників структурних підрозділів і територіальних управлінь Державної судової адміністрації України;
4) звертається з пропозиціями щодо питань діяльності судів до органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
5) затверджує зразки посвідчень судді, судді у відставці;
6) здійснює контроль за додержанням вимог законодавства щодо врегулювання конфлікту інтересів у діяльності суддів, Голови чи членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Голови Державної судової адміністрації України чи його заступників; приймає рішення про врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів у діяльності зазначених осіб (у разі якщо такий конфлікт не може бути врегульований у порядку, визначеному процесуальним законом);
7) здійснює інші повноваження, визначені законом.
26. Зазначені повноваження кореспондуються з повноваженнями Ради суддів України, що передбачені пунктом 6 Положення про Раду суддів України, затверджене рішенням Х позачергового з`їзду суддів України від 16 вересня 2010 року (у редакції, затвердженій рішенням ХІV позачергового з`їзду суддів України).
27. За приписами абзацу 2 частини дев`ятої статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» рішення Ради суддів України, прийняті в межах визначених цим Законом повноважень, є обов`язковими для всіх органів суддівського самоврядування, крім з`їзду суддів України. Рішення Ради суддів України може бути скасовано з`їздом суддів України або в судовому порядку.
28. За наведеного нормативно-правового регулювання, Верховний Суд констатує, що указані нормативно-правові акти (зокрема, закон) містить прямий припис щодо обов`язковості рішень відповідача для всіх органів суддівського самоврядування, крім з`їзду суддів України. Проте аналіз зазначених та інших повноважень Ради суддів України, які визначені частиною восьмою статті 133 Закону №1402-VIIІ та пунктом 6 Положення про Раду суддів України, не вказує на імперативний характер змісту цих повноважень у відносинах безпосередньо з судами та іншими суб`єктами, а отже рішення відповідача за своєю суттю може мати і декларативно-рекомендаційний характер.
29. Верховний Суд зауважує, що Рада суддів України здійснює представницьку, координуючу та контрольну функції, реалізація яких, зокрема, здійснюється у тому числі через контроль за організацією діяльності судів, однак її рішення, з правової точки зору, можуть і не створювати правових наслідків обов`язковості виконання для зовнішніх суб`єктів (інших органів державної влади, посадових осіб, громадян), якщо це не передбачено спеціальним законом.
30. Верховний Суд ураховує правові висновки Великої Палати Верховного Суду, зокрема, в постановах від 23.05.2018 у справі № 914/2006/17, від 18.12.2019 у справі №0840/3447/18, відповідно до яких спір, у якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції, означає, що хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого владного суб`єкта, в яких одна особа може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
31. Повертаючись до обставин справи, що розглядається, Верховний Суд зауважує, що пункт 1 оскарженого рішення Ради суддів України від 25 листопада 2021 року № 53 сформовано через фразу, початок якої викладено як: « Звернути увагу судів та суддів України на те, що перебування судді на адміністративній посаді є неможливим …» Верховний Суд констатує, що такий вираз не створює юридичного обов`язку для кола осіб, на яких поширюється дія цього рішення, оскільки формує лише очікувану від них поведінку. Тому, приймаючи 25 листопада 2021 року рішення №53 Рада суддів України не здійснювала владні управлінські функції, оскільки дотримання указаної в оскарженому рішенні рекомендації, не мають обов`язкового характеру. Це означає, що суд самостійно вирішує питання щодо призначення/залишення/позбавлення судді, якого відсторонено від здійснення правосуддя відповідного статусу, у тому числі, якщо на адміністративну посаду такого суддю було призначено раніше за відповідними рішенням зборів суддів.
32. Таким чином, оскаржене рішення Ради суддів України носить виключно організаційний характер хоч і у сфері публічних відносин, проте не втручається у права позивачки та не створює для неї обов`язків, які б вона могла захистити чи оскаржити в судовому порядку, оскільки остаточне рішення у таких випадках приймає суд, в якому працює такий суддя, як його роботодавець.
33. Ураховуючи, що Рада суддів України, приймаючи спірне рішення № 536, не здійснювала владні управлінські функції на основі законодавства, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що в цій справі Рада суддів України діяла як вищий орган суддівського самоврядування, який реалізує свої завдання та повноваження щодо поліпшення стану організаційного забезпечення діяльності судів, здійснення контролю за організацією діяльності судів тощо, а тому не є суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС України.
34. Як наслідок, указаний спір не є публічно-правовим у значенні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України та не може розглядатися за правилами адміністративного судочинства, тому суди обґрунтовано закрили провадження у цій справі.
35. Отже, підстави для скасування ухвали суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду цієї ухвали, відсутні.
36. Верховний Суд відхиляє аргументи ОСОБА_1 , з посиланням на практику Верховного Суду у справах № 826/4406/16, № 802/1064/17-а та № 826/16634/16, оскільки висновки суду касаційної скарги викладені в указаних позивачкою прикладах справ стосуються інших правовідносин і ці висновки сформовано за іншого суб`єктного складу, а отже вони не є застосовними до спірних правовідносин.
37. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
38. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
39. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139 140 КАС України, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2024 року залишити без змін.
3. Судові витрати не розподіляються.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя: С.А. Уханенко
Судді: О.В. Кашпур
В.М. Соколов