ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 лютого 2023 року

м. Київ

справа №640/32519/21

адміністративне провадження № К/990/20592/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Губської О.А.,

розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 640/32519/21

за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправним та скасування припису, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Національного агентства з питань запобігання корупції на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 листопада 2021 року (суддя Погрібніченко І.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2022 року (головуючий суддя - Оксененко О.М., судді: Лічевецький І.О., Чаку Є.В.),

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК, відповідач) про визнання протиправним та скасування припису № 23-09/108-21 від 27 жовтня 2021 року про усунення порушень Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII).

2. Одночасно з позовною заявою, ОСОБА_1 подав до суду заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії припису НАЗК № 23-09/108-21 від 27 жовтня 2021 року.

3. Необхідність застосування заходів забезпечення позову заявник обґрунтовував тим, що відповідно до спірного припису голова Миколаївської обласної ради зобов`язаний припинити повноваження позивача на посаді першого заступника голови Миколаївської обласної ради та звільнити його з відповідної посади без прийняття рішення Ради до 11 листопада 2021 року. Тобто, у разі виконання вимог припису (до прийняття рішення у справі за відповідним позовом) позивача може бути звільнено з посади першого заступника голови Миколаївської обласної ради, що ускладнить або взагалі унеможливить ефективний захист та поновлення його порушених прав та інтересів, навіть у разі задоволення позовних вимог у цій справі, адже з метою захисту та поновлення порушених прав він змушений буде звертатися до суду з іншим адміністративним позовом.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

4. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 листопада 2021 року заяву ОСОБА_1 про забезпечення позову задоволено, зупинено дію припису НАЗК № 23-09/108-21 від 27 жовтня 2021 року.

5. Постановляючи вказану ухвалу, суд першої інстанції виходив із того, що спірний припис НАЗК є обов`язковим для виконання, а за його невиконання передбачена адміністративна відповідальність за 188-46 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Тому оскільки позивачем оскаржується правомірність застосування до нього відповідних правових норм Закону № 1700-VII, а також порядку внесення припису, суд дійшов висновку, що у випадку задоволення адміністративного позову за наслідком розгляду даної адміністративної справи, ефективний захист та поновлення порушених прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся, буде ускладненим, оскільки його автоматично не буде поновлено на посаді першого заступника Миколаївської обласної ради, через що останній буде вимушений звертатися з окремим позовом щодо скасування розпорядження голови Ради про припинення його повноважень, а у випадку обрання на цю посаду іншої особи - також із позовом про визнання протиправним та скасування відповідного рішення обласної ради.

6. Окремо суд першої інстанції урахував, що ОСОБА_1 є депутатом обласної ради та строк його повноважень, у тому числі як першого заступника голови обласної ради, обмежений строком, визначеним у частині першій статті 49 та частині першій статті 56 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні». Тож ураховуючи, що на час вирішення заяви про забезпечення позову припис НАЗК щодо позивача реалізовано не було, а звільнення його із займаної посади ускладнить ефективний захист прав та інтересів (у разі задоволення позову), суд дійшов висновку про існування обставин, які свідчать про наявність підстав для вжиття заходів забезпечення позову, що передбачені пунктом 1 частини другої статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

7. Також, при вирішенні питання щодо вжиття заходів забезпечення адміністративного позову суд оцінив, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти та дійшов висновку, що вжиття вказаних заходів забезпечення адміністративного позову буде мати наслідком виключно збереження існуючого становища до розгляду справи по суті. Водночас, з огляду на те, що позивач пройшов спеціальну перевірку, суд зазначив, що вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії спірного рішення відповідача жодним чином не спричиняє негативних наслідків для заінтересованих осіб у даній справі, як і не спричиняє негативних наслідків для будь-яких інших осіб.

8. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 26 липня 2022 року апеляційну скаргу НАЗК залишив без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 листопада 2020 року - без змін. Суд апеляційної інстанції погодився з висновком окружного суду про наявність підстав для вжиття адміністративним судом заходів забезпечення позову та задоволення заяви позивача відповідно до положень статті 150 КАС України.

ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи

9. 05 серпня 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга НАЗК, у якій скаржник просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 листопада 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2022 року, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову в повному обсязі.

10. На обґрунтування вимог касаційної скарги зазначено, що позивач звернувся до суду з позовом про визнання протиправним та скасування припису, як акта індивідуальної дії. Отже, рішення суду за такими позовами не потребують виконання, їх значення полягає у констатації факту правомірності оскаржуваного рішення і позбавлення його правових наслідків шляхом скасування. Отже, у справі за таким позовом не може бути ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду та, відповідно, заходів забезпечення позову вони не потребують (постанова Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі № 826/13306/18).

11. Скаржник вказує, що забезпечуючи позов, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що виконання припису матиме наслідком звільнення позивача, що ускладнить ефективний захист його прав у разі задоволення позовних вимог судовим рішенням за результатом розгляду справи по суті. Проте такі доводи НАЗК уважає недоречними, оскільки вони виходять за межі предмету судового розгляду у справі, так як предметом судового розгляду у справі є правомірність припису, а не законність ймовірних наслідків його невиконання. Положеннями КАС України не встановлено можливості захисту порушених прав та інтересів осіб на майбутнє, а судове рішення не повинно містити приписів, що прогнозують можливі порушення з боку відповідача та про зобов`язання відповідача вчинити чи утриматись від вчинення певних дій на майбутнє. Таким чином касатор уважає, що посилання судів попередніх інстанцій на випадок можливого настання негативних наслідків чи порушення прав позивача у майбутньому не може визнаватись достатнім для вжиття заходів забезпечення позову.

12. Окрім наведеного, у касаційній скарзі НАЗК акцентує увагу суду касаційної інстанції на тому, що у разі прийняття рішення про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади на виконання оскаржуваного припису, чинним законодавством передбачена процедура оскарження такого рішення та відновлення порушених прав працівника, з моменту його порушення, у разі задоволення позову. Тобто наслідки спірного припису є відворотними.

13. Більше того, застосування таких заходів забезпечення позову, як зупинення дії припису про усунення порушень вимог Закону № 1700-VII до вирішення спору по суті, фактично надає можливість позивачу безперешкодно продовжувати здійснення діяльності, незважаючи на встановлені відповідачем під час реалізації ним своїх владних управлінських функцій порушення, тим самим забезпечуючи стан триваючого правопорушення. Вказане, на думку скаржника, свідчить, що заходи забезпечення позову можуть призвести до більш негативних наслідків ніж ті, яких нібито намагається уникнути позивач. У контексті цих доводів НАЗК посилається на постанову Великої Палати Верховного Суду від 28 березня 2018 року у справі № 800/521/17.

14. Також заявник касаційної скарги вказує на неврахування судами попередніх інстанцій висновку Верховного Суду, сформованого у постанові від 02 лютого 2022 року у справі № 640/18576/21 щодо відсутності правових підстав для вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії припису Національного агентства.

15. На додаток скаржник відзначив, що припис є письмовою вимогою щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері запобігання корупції, а тому, забезпечуючи позов, суди першої та апеляційної інстанцій фактично погодилися із збереженням стану триваючого правопорушення вимог законодавства у сфері запобігання корупції, які виявлені відповідачем, що, у свою чергу, вказує на очевидне втручання суду в діяльність органу запобігання корупції.

16. Ухвалою від 17 серпня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

17. 12 вересня 2022 року до суду касаційної інстанції надійшов відзив ОСОБА_1 на касаційну скаргу, в якому останній просить залишити скаргу НАЗК без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

18. За позицією позивача, суди попередніх інстанцій повно та правильно встановили обставини справи, не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права. При цьому висновки суду першої інстанції є результатом оцінки наявних у їх розпорядженні доказів і така оцінка здійснена судом з дотриманням вимог процесуального закону щодо повного та всебічного з`ясування всіх обстави справи на підставі належних та допустимих доказів. Судом апеляційної інстанції було перевірено повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування норм процесуального права, внаслідок чого суд апеляційної інстанції дійшов висновку про законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції від 15 листопада 2021 року.

19. Ухвалою від 23 лютого 2023 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами на підставі пункту 3 частини першої статті 345 КАС України.

IV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини

20. Приписом НАЗК № 23-09/108-21 від 27 жовтня 2021 року від голови Миколаївської обласної ради вимагалося забезпечити усунення порушення вимог абзацу 6 частини другої статті 58 Закону № 1700-VII шляхом припинення повноважень ОСОБА_1 та звільнення його з посади першого заступника Миколаївської обласної ради восьмого скликання без прийняття рішення Ради.

21. Підставою для внесення зазначеного припису слугувало неподання ОСОБА_1 протягом трьох робочих днів з дня відповідного обрання на посаду першого заступника Миколаївської обласної ради восьмого скликання документів для проведення спеціальної перевірки.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування.

22. Статтею 150 КАС України передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

23. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

24. Ухвалу про забезпечення позову постановляє суд першої інстанції, а якщо розпочато апеляційне провадження, то таку ухвалу може постановити суд апеляційної інстанції.

25. Подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.

26. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 151 КАС України позов може бути забезпечено зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта.

27. Приписами частини другої статті 151 КАС України встановлено, що суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

28. Ухвала суду про забезпечення позову має відповідати вимогам до виконавчого документа, встановленим законом. Така ухвала підлягає негайному виконанню з дня її постановлення незалежно від її оскарження і відкриття виконавчого провадження (частина перша статті 156 КАС України).

VІ. Позиція Верховного Суду

29. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

30. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

31. Згідно з ухвалою Верховного Суду від 17 серпня 2022 року, касаційне провадження у справі відкрито з метою перевірки доводів касаційної скарги про порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, що є підставою касаційного оскарження згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України.

32. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, колегія суддів виходить з наступного.

33. Забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили.

34. Згідно Рекомендацій № R (89) 8 Про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятих Комітетом Ради Європи 13 вересня 1989 року, приймаючи рішення щодо необхідності надання особі тимчасового захисту, суд бере до уваги всі фактори та інтереси, які мають відношення до цієї справи. Рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд (prima facie) наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта.

35. Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний гарантувати, у суворій відповідності до закону та за наявності безумовних фактичних підстав, (1) виконання майбутнього рішення суду або/та (2) ефективний захист позивача, який неможливий без негайного втручання суду.

36. Заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог, бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

37. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

38. Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

39. Колегія суддів зазначає, що судове рішення про забезпечення позову є винятковим екстраординарним заходом, який не повною мірою узгоджується з деяким, визначеними у частині другій статті 129 Конституції України основними засадами (принципами) судочинства, а саме, рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості; гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобам. При цьому, таке судового рішення стає обов`язковим для виконання до його апеляційного перегляду.

40. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу, дотримання дозволеного законодавством способу забезпечення позову.

41. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 05 березня 2019 року у справі №826/16911/18, від 25 квітня 2019 року у справі №826/10936/18, від 26 червня 2019 року у справі №826/13396/18, від 30 вересня 2019 року у справі №420/5553/18, від 30 вересня 2019 року у справі №640/868/19, від 30 вересня 2019 року у справі №1840/3517/18, від 29 січня 2020 року у справі №640/9167/19, від 20 травня 2021 року у справі №640/29749/20 та від 11 січня 2022 року у справі №640/18852/21.

42. При цьому, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.

43. Зазначені висновки відповідають правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 20 травня 2021 року у справі №640/29749/20.

44. Щодо наявності очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення таким рішенням прав, свобод або інтересів осіб, які звернулися до суду, то вони повинні, насамперед, існувати поза обґрунтованим сумнівом. Тобто, суд, який застосовує заходи забезпечення позову з цих підстав повинен бути переконаний у тому, що відповідне рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, визначеними частиною другою статті 2 КАС України, порушує права, свободи або інтереси позивачів і вжиття заходів забезпечення позову є дієвим способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам таких порушень. У іншому випадку, висновки суду про наявність очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення ним прав, свобод чи інтересів позивачів до розгляду справи по суті, свідчать про наперед сформовану судом правову позицію по справі.

45. Отже, вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має встановити наявність саме таких ознак, які свідчать про протиправність оскаржуваного рішення поза обґрунтованим сумнівом, а не встановлювати правомірність/протиправність оскаржуваного рішення на цій стадії.

46. Аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі № 826/16509/18, від 06 лютого 2019 року у справі № 826/13306/18, від 20 травня 2020 року у справі № 640/11330/19, від 13 жовтня 2021 року у справі № 640/9082/21.

47. З матеріалів справи слідує, що заявник, звертаючись до суду із заявою про забезпечення позову, обґрунтовував необхідність застосування таких заходів тим, що вимоги припису НАЗК підлягали виконанню упродовж десяти днів, тобто до 11 листопада 2021 року ОСОБА_1 підлягав звільненню з посади. Отже, у випадку виконання оскаржуваного припису в установлений НАЗК строк може бути заподіяна шкода праву позивача на працю, а для відновлення порушених прав останньому необхідно буде докласти значних зусиль та витрат (зокрема, подати позов про поновлення на роботі). При цьому, заявник стверджував про очевидну протиправність припису НАЗК. За словами позивача, вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного припису спрямоване виключно на збереження існуючого становища сторін до розгляду справи по суті.

48. Задовольняючи заяву позивача про забезпечення позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що вжиття заходів забезпечення адміністративного позову у зазначений спосіб не є вирішенням справи по суті, а є засобом тимчасового захисту, який рішення по суті не підмінює, а лише тимчасово, до вирішення спору, зупиняє дію припису, на підставі якого позивач підлягає звільненню. При цьому суди обох інстанцій констатували, що на час подачі даного адміністративного позову та видачі оскаржуваного припису ОСОБА_1 пройшов спеціальну перевірку, що підтверджується довідкою від 28 жовтня 2021 року.

49. Верховний Суд не погоджується з наведеними висновками судів першої та апеляційної інстанцій, з огляду на таке.

50. Рішенням Миколаївської обласної ради від 09 грудня 2020 року № 6 «Про обрання першого заступника голови Миколаївської обласної ради восьмого скликання» ОСОБА_1 обрано першим заступником голови обласної ради.

51. Відповідно до розпорядження голови Миколаївської обласної ради від 22 грудня 2020 року № 42-рк початком виконання ОСОБА_1 повноважень першого заступника голови обласної ради визначено 23 грудня 2020 року.

52. Відповідно до абзацу 3 статті 3 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» посадами в органах місцевого самоврядування є, зокрема, виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою.

53. Згідно з частиною третьою статті 5 зазначеного Закону, стосовно осіб, які обрані (затверджені) відповідною радою на посади, зазначені в абзаці третьому статті 3 цього Закону, а також стосовно осіб, які претендують на зайняття зазначених в абзаці четвертому статті 3 цього Закону посад в органах місцевого самоврядування, за їх письмовою згодою проводиться спеціальна перевірка в порядку, встановленому Законом України «Про запобігання корупції».

54. За змістом частини першої статті 56 Закону № 1700-VII, стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, а також посад з підвищеним корупційним ризиком, перелік яких затверджується Національним агентством, проводиться спеціальна перевірка, у тому числі щодо відомостей, поданих особисто.

55. Приміткою до статті 56 Закону № 1700-VII закріплено, що до посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становищ відносяться, зокрема, посади, які частиною першою статті 14 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» віднесені до першої - третьої категорій.

56. Частиною другою статті 57 Закону № 1700-VII передбачено, що особи, зазначені в частині першій статті 56 цього Закону, подають передбачені цією частиною статті документи для проведення спеціальної перевірки протягом трьох робочих днів з дня відповідного обрання або затвердження.

57. Відповідно до абзацу 6 частини другої статті 58 Закону № 1700-VII повноваження особи, зазначеної в абзаці восьмому частини першої статті 56 цього Закону, достроково припиняються без припинення повноважень депутата ради, а відповідна особа звільняється з відповідної посади без прийняття рішення відповідної ради у випадку, якщо вона не пройшла спеціальну перевірку або не надала у встановлений цим Законом строк згоди на проведення спеціальної перевірки.

58. Згідно обставин справи, підставою для внесення оскаржуваного припису слугувало неподання ОСОБА_1 протягом трьох робочих днів з дня відповідного обрання на посаду першого заступника Миколаївської обласної ради восьмого скликання документів для проведення спеціальної перевірки.

59. Відповідно до статті 12 Закону № 1700-VII Національне агентство з метою виконання покладених на нього повноважень має право, в тому числі, але не виключно, проводити перевірки організації роботи із запобігання і виявлення корупції в державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, юридичних особах публічного права та юридичних особах, зазначених у частині другій статті 62 цього Закону, зокрема щодо підготовки та виконання антикорупційних програм, функціонування внутрішніх і регулярних каналів повідомлення про можливі факти корупційних або пов`язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону, захисту викривачів; вносити приписи про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших вимог та обмежень, передбачених цим Законом, захисту викривачів.

60. У випадках виявлення порушення вимог цього Закону щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб, захисту викривачів або іншого порушення цього Закону Національне агентство вносить керівнику відповідного органу, підприємства, установи, організації припис щодо усунення порушень законодавства, проведення службового розслідування, притягнення винної особи до встановленої законом відповідальності.

61. Припис Національного агентства є обов`язковим для виконання. Про результати виконання припису Національного агентства посадова особа, якій його адресовано, інформує Національне агентство упродовж десяти робочих днів з дня одержання припису.

62. Аналіз статей 12, 56 та 58 Закону № 1700-VII свідчить, що НАЗК у межах своїх повноважень, у разі виявлення порушень законодавства вносить керівнику відповідного органу, підприємства, установи, організації припис щодо їхнього усунення.

63. Саме такий припис є предметом оскарження у справі, що розглядається. Зокрема, оскаржуваним приписом НАЗК від 27 жовтня 2021 року № 23-09/108-21, який адресовано голові Миколаївської обласної ради Ганні Замазєєвій, вимагалося забезпечити усунення порушення вимог абзацу 6 частини другої статті 58 Закону № 1700-VII шляхом припинення повноважень ОСОБА_1 та звільнення його з відповідної посади без прийняття рішення Ради, повідомивши про це НАЗК упродовж десяти робочих днів з дня його одержання.

64. Отже, за наслідками розгляду справи суд на підставі всебічної оцінки пояснень сторін та доказів повинен зробити висновок про правомірність чи неправомірність зазначеного припису.

65. В контексті розглядуваного у цій справі питання слід зазначити, що заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини, а тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбаченими законом.

66. Оцінюючи аспект ускладнення чи унеможливлення ефективного захисту чи поновлення порушених прав та інтересів, за захистом яких звернувся позивач, Суд звертає увагу, що небезпеку порушення свої прав позивач убачав у ймовірному звільненні з виборної посади, що в подальшому зумовить необхідність звертатися до суду з позовом про поновлення на посаді.

67. Водночас, такі доводи Суд уважає недоречними, оскільки вони виходять за межі предмету судового розгляду. Вони були б доречні у справі за позовом про визнання протиправним рішення Ради про звільнення позивача та поновлення на посаді. Натомість, предметом судового розгляду у справі є правомірність припису про усунення порушень, а не законність ймовірних наслідків його невиконання. Суд здійснює захист реально порушених прав, а не тих, які ймовірно може бути порушено у майбутньому.

68. Так, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень безумовно мають певний вплив на права та інтереси особи, що якої вони прийняті/вчинені. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Водночас, такі обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.

69. Суд наголошує, що позивач звернувся до суду з позовом про визнання протиправним і скасування припису. Рішення суду за такими позовами не потребують виконання. Їх значення полягає у констатації факту правомірності/неправомірності оскаржуваного рішення і позбавлення його правових наслідків шляхом скасування.

70. Позов не може бути забезпечено таким способом, який фактично підміняє собою судове рішення у справі та вирішує позовні вимоги до розгляду справи по суті судом.

71. На переконання колегії суддів, надання правової оцінки оскаржуваному припису НАЗК від 27 жовтня 2021 року № 23-09/108-21 має здійснюватися судом у межах процедури судового розгляду, з дотриманням усіх процесуальних гарантій учасників справи, передбачених процесуальним законом, а тому вжиття заходів забезпечення позову у такий спосіб фактично призводить до вирішення спору по суті.

72. Щодо «очевидності» ознак протиправності припису НАЗК та порушення прав позивача, то пропри те, що такі ознаки не мають окреслених меж, йдеться насамперед про їх «якість»: вони повинні свідчити про протиправність оскаржуваного рішення поза обґрунтованим сумнівом.

73. Суд, який застосовує заходи забезпечення позову з підстав очевидності ознак протиправності оскарженого рішення, на основі наявних у справі доказів повинен бути переконаний, що рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, передбаченими частиною другою статті 2 КАС України, порушує права, свободи або інтереси позивача і вжиття заходів забезпечення позову є способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам цього порушення.

74. Твердження про «очевидність» порушення до розгляду справи по суті є висновком, який свідчить про правову позицію суду наперед. Тому застосування заходів забезпечення позову з цієї підстави допускається у виключних випадках.

75. Понад те, зі змісту оскаржуваних судових рішень не вбачається, що суди встановили обставини, які надають підстави стверджувати, що оскаржуваний припис НАЗК явно суперечить вимогам закону та порушує права або інтереси позивача, і вжиття заходів забезпечення позову є способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам цього порушення.

76. Більше того, у даному випадку суди попередніх інстанцій дійшли висновку про наявність ознак очевидної необхідності забезпечення позову, навіть попри те, що позивач у заяві покликався на очевидність ознак протиправності припису.

77. За наведеного правового регулювання спірного питання та описаних обставин справи, колегія суддів дійшла висновку про те, що застосовуючи заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії припису НАЗК про усунення порушень вимог Закону № 1700-VII, суди втрутилися у компетенцію названого органу та фактично надали можливість продовжити стан порушення вимог законодавства у сфері запобігання корупції, тим самим визнавши, що позивач, як посадова особа органу місцевого самоврядування, може продовжувати перебувати на посаді, порушуючи вимоги Закону № 1700-VII.

78. Це свідчить, що оскаржувані судові рішення ухвалені судами з істотним порушенням норм процесуального права, а саме статті 150 КАС України.

79. Аналогічний правовий підхід при вирішенні питання щодо забезпечення позову у справах щодо оскарження приписів НАЗК застосований Верховним Судом у постановах від 06 лютого 2019 року у справі № 826/13306/18, від 02 лютого 2022 року у справі № 640/18576/21, від 10 листопада 2022 року №640/16942/21.

80. Відповідно до частини першої, третьої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

81. Таким чином касаційну скаргу НАЗК слід задовольнити, оскаржувані судові рішення відповідно до вимог статті 351 КАС України скасувати та ухвалити у справі нове рішення про відмову у задоволенні заяви позивача про забезпечення позову.

VІІ. СУДОВІ ВИТРАТИ

82. Ураховуючи, що суд касаційної інстанції ухвалює рішення на користь сторони, яка є суб`єктом владних повноважень, у силу частини другої статті 139 КАС України з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

83. Зважаючи на відсутність документального підтвердження понесених суб`єктом владних повноважень зазначених витрат, підстави для їх стягнення з позивача відсутні.

Керуючись статтями 341 345 349 351 355 356 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 листопада 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2022 року скасувати.

Ухвалити у справі № 640/32519/21 нове рішення, яким у задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

В.М. Соколов

Л.О. Єресько

О.А. Губська ,

Судді Верховного Суду