ПОСТАНОВА
Іменем України
13 січня 2022 року
Київ
справа №640/4815/19
адміністративне провадження № К/9901/32892/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Стародуба О.П.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.08.2019 (головуючий суддя: Шейко Т.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2019 (головуючий суддя: Земляна Г.В., судді: Парінов А.Б., Собків Я.М.) у справі №640/4815/19 за позовом Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» до Державної служби геології та надр України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У березні 2019 року Публічне акціонерне товариство «Укрнафта» (далі - ПАТ «Укрнафта» або позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України або відповідач), в якому просило:
визнати протиправною бездіяльність Держгеонадра України, яка полягає у неприйнятті рішення у формі наказу за наслідками розгляду заяв ПАТ «Укрнафта» з доданими документами про продовження строку дії (з урахуванням заяв про внесення змін) до: - спеціального дозволу від 24.12.1999 №2091 на видобування вуглеводнів: газ природний розчинений у нафті, нафта Східно-Рогинцівського родовища Сумської області строком на 20 років; - спеціального дозволу від 22.12.1999 №2075 на видобування вуглеводнів: основні - газ природній, розчинений у нафті, супутні - нафта, етан з газу природного вільного, пропан з газу природного вільного, бутани з газу природного вільного Мельничинського родовища Львівської області строком на 20 років; - спеціального дозволу від 24.12.1999 №2088 на видобування вуглеводнів: основні - газ природний вільний, газ природний розчинений у нафті, конденсат, супутні - нафта, етан з газу природного вільного, пропан з газу природного вільного, бутани газу природного вільного, етан з газу природного розчиненого у нафті, пропан з газу природного розчиненого у нафті, бутани з газу природного розчиненого у нафті Великобубнівського родовища Сумської області строком на 20 років; - спеціального дозволу від 21.12.1999 №2061 на видобування вуглеводнів: основні - газ природний, газ природний розчинений у нафті, конденсат, нафта Компанського родовища Полтавської області строком на 20 років; - спеціального дозволу від 21.12.1999 №2060 на видобування вуглеводнів: основні - газ природний, супутні - конденсат, етан з газу природного вільного, пропан з газу природного вільного, бутани з газу природного вільного Ярмолинцівського родовища Сумської області строком на 20 років; - спеціального дозволу від 24.12.1999 №2086 на видобування вуглеводнів: основні - газ природній розчинений у нафті, нафта Новосхідницького родовища Львівської області строком на 20 років; - спеціального дозволу від 24.12.1999 №2089 на видобування вуглеводнів: основні - газ природній розчинений у нафті, нафта Північно-Ярошівського родовища Чернігівської області строком на 20 років; - спеціального дозволу від 24.12.1999 №2090 на видобування вуглеводнів: основні - газ природний розчинений у нафті, супутні - нафта, етан з газу природного розчиненого у нафті, пропан з газу природного розчиненого у нафті, бутани з газу природного розчиненого у нафті Ярошівського родовища Чернігівської області строком на 20 років;
в силу принципу «мовчазної згоди», встановленого частиною шостою статті 4-1 Закону України від 06.09.2005 №2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №2806-IV), зобов`язати відповідача прийняти наказ, на підставі якого видати ПАТ «Укрнафта» спеціальні дозволи на користування надрами з останнього дня строку, передбаченого законодавством на розгляд заяви дозвільним органом, та строком на 20 років з дати припинення строку дії відповідного спеціального дозволу, а саме: - від 31.01.2019 щодо продовження строку дії спеціального дозволу від 21.12.1999 №2061 на видобування вуглеводнів: основні - газ природний, газ природний розчинений у нафті, конденсат, нафта Компанського родовища Полтавської області строком на 20 років, до 21.12.2039; - від 31.01.2019 щодо продовження строку дії спеціального дозволу від 21.12.1999 №2060 на видобування вуглеводнів: основні - газ природний, супутні - конденсат, етан з газу природного вільного, пропан з газу природного вільного, бутани з газу природного вільного Ярмолинцівського родовища Сумської області строком на 20 років, до 21.12.2039; - від 14.02.2019 щодо продовження строку дії спеціального дозволу від 24.12.1999 №2086 на видобування вуглеводнів: основні - газ природній розчинений у нафті, нафта Новосхідницького родовища Львівської області строком на 20 років, до 24.12.2039; - від 18.02.2019 щодо продовження строку дії спеціального дозволу від 24.12.1999 №2088 на видобування вуглеводнів: основні - газ природний вільний, газ природний розчинений у нафті, конденсат, супутні - нафта, етан з газу природного вільного, пропан з газу природного вільного, бутани газу природного вільного, етан з газу природного розчиненого у нафті, пропан з газу природного розчиненого у нафті, бутани з газу природного розчиненого у нафті Великобубнівського родовища Сумської області строком на 20 років, до 24.12.2039; від 18.02.2019 щодо продовження строку дії спеціального дозволу від 24.12.1999 №2089 на видобування вуглеводнів: основні - газ природній розчинений у нафті, нафта Північно-Ярошівського родовища Чернігівської області строком на 20 років, до 24.12.2039; - від 18.02.2019 щодо продовження строку дії спеціального дозволу від 24.12.1999 №2091 на видобування вуглеводнів: газ природний розчинений у нафті, нафта Східно-Рогинцівського родовища Сумської області строком на 20 років, до 24.12.2039; - від 01.03.2019 щодо продовження строку дії спеціального дозволу від 22.12.1999 №2075 на видобування вуглеводнів: основні - газ природній розчинений у нафті, супутні - нафта, етан з газу природного вільного, пропан з газу природного вільного, бутани з газу природного вільного Мельничинського родовища Львівської області строком на 20 років, до 22.12.2039; - від 01.03.2019 щодо продовження строку дії спеціального дозволу від 24.12.1999 №2090 на видобування вуглеводнів: основні - газ природний розчинений у нафті, супутні - нафта, етан з газу природного розчиненого у нафті, пропан з газу природного розчиненого у нафті, бутани з газу природного розчиненого у нафті Ярошівського родовища Чернігівської області строком на 20 років, до 24.12.2039.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.08.2019 позов задоволено повністю.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2019 змінено резолютивну частину рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.08.2019, шляхом виключення з третього абзацу словосполучення «В силу принципу «мовчазної згоди», встановленого частиною шостою статті 4-1 Закону №2806-IV».
В решті рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.08.2019 залишено без змін.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову в повному обсязі.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 05.12.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 12.01.2022 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ПАТ «Укрнафта» були видані наступні спеціальні дозволи на користування надрами:
- від 24.12.1999 №2091 на видобування вуглеводнів: газ природний розчинений у нафті, нафта Східно-Рогинцівського родовища Сумської області строком на 20 років;
- від 22.12.1999 №2075 на видобування вуглеводнів: основні - газ природній, розчинений у нафті, супутні - нафта, етан з газу природного вільного, пропан з газу природного вільного, бутани з газу природного вільного Мельничинського родовища Львівської області строком на 20 років;
- від 24.12.1999 №2088 на видобування вуглеводнів: основні - газ природний вільний, газ природний розчинений у нафті, конденсат, супутні - нафта, етан з газу природного вільного, пропан з газу природного вільного, бутани газу природного вільного, етан з газу природного розчиненого у нафті, пропан з газу природного розчиненого у нафті, бутани з газу природного розчиненого у нафті Великобубнівського родовища Сумської області строком на 20 років;
- від 21.12.1999 №2061 на видобування вуглеводнів: основні - газ природний, газ природний розчинений у нафті, конденсат, нафта Компанського родовища Полтавської області строком на 20 років;
- від 21.12.1999 №2060 на видобування вуглеводнів: основні - газ природний, супутні - конденсат, етан з газу природного вільного, пропан з газу природного вільного, бутани з газу природного вільного Ярмолинцівського родовища Сумської області строком на 20 років;
- від 24.12.1999 №2086 на видобування вуглеводнів: основні - газ природній розчинений у нафті, нафта Новосхідницького родовища Львівської області строком на 20 років;
- від 24.12.1999 №2089 на видобування вуглеводнів: основні - газ природній розчинений у нафті, нафта Північно-Ярошівського родовища Чернігівської області строком на 20 років;
- від 24.12.1999 №2090 на видобування вуглеводнів: основні - газ природний розчинений у нафті, супутні - нафта, етан з газу природного розчиненого у нафті, пропан з газу природного розчиненого у нафті, бутани з газу природного розчиненого у нафті Ярошівського родовища Чернігівської області строком на 20 років.
У зв`язку із закінченням їх дії, маючи намір продовжити користування надрами зазначених в них родовищ, відповідно до частини восьмої статті 16 Кодексу України про надра, пункту 1, підпункту 11 пункту 4 Положення про Державну службу геології та надр України, пункту 8, абзаців п`ятого, шостого пункту 14, пункту 17 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами та пункту 4 Приміток до нього, ПАТ «Укрнафта» 31.12.2018 звернулося до Держгеонадра України із відповідними заявами та необхідними документами про продовження строку дії спеціальних дозволів і внесення змін до них.
За твердженням позивача на час звернення із цим позовом до суду, будь-якої відповіді на звернення ПАТ «Укрнафта» ним не отримано, рішення за результатами розгляду заяв Держгеонадрами України не приймалося.
Вважаючи таку бездіяльність протиправною, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що за встановленою законодавством процедурою звернувся до відповідача із пакетом документів для продовження строку дії спеціальних дозволів та внесення змін до них, проте дозвільний орган жодного рішення у встановлені строки щодо порушеного у заявах питання не прийняв, чим допустив протиправну бездіяльність. За таких обставин, на переконання позивача, суб`єкт господарювання в силу положень частини шостої статті 4-1 Закону №2806-IV набув право на провадження господарської діяльності за відповідними спеціальними дозволами за принципом мовчазної згоди. За позицією позивача, належним способом захисту порушених прав ПАТ «Укрнафта» у спірних правовідносинах є зобов`язання відповідача прийняти наказ, яким видати надрокористувачу спеціальні дозволи зі строком їх дії на 20 років.
Відповідач позов не визнав. Стверджує, що відсутні підстави для застосування до спірних правовідносин принципу мовчазної згоди, позаяк строк розгляду документів на момент звернення позивача до суду не закінчився (не пройшло 45 календарних днів з дати отримання документів від органу з питань надання дозволу). Відповідач зазначив, що відповідно до вимог пункту 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок №615) протягом 6 днів робочих днів направив пакет документів для надання пропозицій або зауважень щодо погодження продовження дії спеціальних дозволів до Мінприроди, у відповідь на що останній повідомив про відсутність у Реєстрах інформації про результати впливу на довкілля по родовищах. Також за позицією відповідача, вирішення питання про продовження строку дії дозвільних документів є його виключною компетенцією.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що при наявності визначених законодавством умов, зокрема, вчасного звернення позивача із заявами про продовження строків дії та внесення змін до відповідних спеціальних дозволів, а відповідач не вчинив конкретних дій, а саме не прийняв рішення у формі наказу про продовження чи відмову у продовженні строків дії спеціальних дозволів (з урахуванням змін) протягом встановленого строку, наявні достатні підстави для зобов`язання відповідача вчинити такі дії у судовому порядку.
За висновками судів попередніх інстанцій, бездіяльність дозвільного органу стає передумовою для виникнення правовідносин, у яких суб`єкт господарювання може застосувати принцип мовчазної згоди. При цьому дії дозвільного органу, які пов`язані з несвоєчасним направленням суб`єкту господарювання рішення про відмову у видачі документу дозвільного характеру, не створюють для нього (суб`єкта) ніяких правових наслідків, оскільки виконання таких дій дозвільним органом здійснюється з порушенням умов, зазначених у абзаці чотирнадцятому пункту 14 та абзаці десятому пункту 9 Порядку №615.
Одночасно суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необхідність зміни рішення суду першої інстанції шляхом виключення із його резолютивної частини посилань на положення частини шостої статті 4-1 Закону №2806-IV, оскільки принцип мовчазної згоди застосовується в силу імперативних приписів закону, а не за рішенням суду.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник наполягає на тому, що діяв у межах та у спосіб визначених законом повноважень. За твердженням скаржника, станом на дату звернення із цим позовом до суду, відведений для розгляду заяви про продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами час ще не сплинув. Наполягає, що вирішення питання щодо продовження строку дії дозвільного документу є дискреційними повноваженнями Держгеонадра України.
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить суд залишити касаційну скаргу відповідача без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Спірні правовідносини, що склались між сторонами регулюються Кодексом України про надра, завданням якого є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
Надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування (частина перша статті 4 Кодексу України про надра).
Частинами першою та третьою статті 15 Кодексу України про надра визначено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
За приписами статті 16 Кодексу України про надра переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.
Права та обов`язки користувачів надр визначені статтею 24 Кодексу України про надра та виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами.
Статтею 26 зазначеного Кодексу встановлено, що право користування надрами припиняється, з поміж іншого, у разі закінчення встановленого строку користування надрами.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 (далі Положення - №1174) центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр є Державна служба геології та надр України (Держгеонадра).
Держгеонадра у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства (пункт 2 Положення №1174).
Згідно із пунктом 4 Положення №1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань, з поміж інших, видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами, зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами.
Пунктом 7 Положення №1174 встановлено, що Держгеонадра здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Згідно із пунктом 9 цього Положення, Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедура продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком №615.
Пунктом 2 Порядку №615 (у редакції чинній на дату подання позивачем документів для продовження строку дії дозволу) встановлено, що дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, Держгеонадрами, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
Згідно із абзацом 1 пункту 3 цього Порядку, на кожний вид користування надрами в межах конкретної ділянки надається окремий дозвіл.
Відповідно до пункту 7 Порядку №615 дозвіл надається на строк, визначений заявником, але не більш як на 20 років - на видобування корисних копалин.
За правилами, встановленими пунктом 14 Порядку №615, для продовження строку дії дозволу на видобування корисних копалин надрокористувач подає органу з питань надання дозволу заяву на видобування корисних копалин не пізніше ніж за шість місяців, на геологічне вивчення надр та геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку, - за три місяці до закінчення строку його дії. У заяві зазначається причина продовження строку дії дозволу. Надрокористувач, що не подав заяву в установлений строк, втрачає право на продовження строку дії дозволу. Для продовження строку дії дозволу надрокористувач подає ті ж документи, що і для отримання дозволу без проведення аукціону.
Рішення про продовження строку дії дозволу приймається органом з питань надання дозволу протягом 45 днів після надходження документів у повному обсязі та розміщується на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу протягом п`яти робочих днів з дати прийняття рішення про продовження строку дії дозволу.
Про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього Держгеонадра видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження (пункт 25 Порядку №615).
Держгеонадра інформують Мінприроди про надходження заяв і документів, зазначених у додатку 1, про надання та продовження строку дії дозволів з одночасним надсиланням копій цих документів не пізніше ніж протягом п`яти робочих днів з дня їх реєстрації.
Мінприроди в строк, що не перевищує 15 робочих днів з дня надходження документів, зазначених в абзаці другому цього пункту, надсилає до Держгеонадр пропозиції щодо надання чи продовження строку дії дозволів разом із зазначенням умов, за яких можливе користування надрами на запропонованих ділянках надр, в частині дотримання вимог природоохоронного законодавства або зауваження щодо надання чи продовження строку дії дозволів. Зауваження надсилаються у таких випадках: ненадання до Мінприроди копій документів в повному обсязі згідно з вимогами цього Порядку; встановлення законодавством обмежень щодо провадження діяльності з користування надрами на території, на якій запланована така діяльність; невиконання умов користування надрами, передбачених дозволом або відповідною угодою, у разі продовження строку дії дозволу на користування надрами (крім випадку, визначеного абзацом дванадцятим пункту 14 цього Порядку); наявність рішення про обмеження користування надрами відповідно до законодавства у разі продовження строку дії дозволу на користування надрами; невиконання вимог природоохоронного законодавства з підтримання належного стану навколишнього природного середовища під час користування надрами.
У разі ненадання Мінприроди пропозицій щодо надання чи продовження строку дії дозволів разом із зазначенням умов, за яких можливе користування надрами на запропонованих ділянках надр, в частині дотримання вимог природоохоронного законодавства протягом 15 робочих днів з дня надходження від Держгеонадр документів у повному обсязі вважається, що пропозиції щодо надання чи продовження строку дії дозволів відсутні.
Отже зазначеними нормами права регламентовано процедуру і підстави прийняття рішення про продовження строку дії спеціальних дозволів та внесення змін до них, а також про відмову у прийнятті такого рішення.
У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач звернувся до Держгеонадра про продовження строку дії спеціальних дозволів та внесення змін до них із наступними заявами: від 28.11.2018 №01/01/09/02/01-02/1-193 (отримано 30.11.2018), від 14.12.2018 №01/01/09/02/01-02/1-231 (отримано 18.12.2018), від 28.12.2018 №01/01/09/02/01-02/1-242 (отримано 28.12.2018), від 28.12.2018 №01/01/09/02/01-02/1-240 (отримано 28.12.2018), від 28.11.2018 №01/01/09/02/01-02/1-192 (отримано 30.11.2018), від 14.12.2018 №01/01/09/02/01-02/1-230 (отримано 14.12.2018), від 28.12.2018 №01/01/09/02/01-02/1-241 (отримано 28.12.2018), від 14.12.2018 №01/01/09/01-02/1-232 (отримано 18.12.2018) та додатками до них, з описом (переліком) документів, які додаються разом із заявами щодо продовження строку дії та внесення змін до спеціального дозволу на право користування надрами з метою видобування вуглеводнів (промислову розробку).
Звернення відповідача до Міністерства екології та природних ресурсів у зв`язку із находженням відповідних заяв позивача, підтверджується листами Держгеонадра від 06.12.2018 №24669/03/12-18, від 06.12.2018 №24668/03/12-18, від 26.12.2018 №26145/03/12-18, від 26.12.2018 №26141/03/12-18, від 26.12.2018 №26144/03/12-18, від 04.01.2019 №280/03/12-19, від 04.01.2019 №281/03/12-19, від 29.12.2018 №27052/03/12-18.
З листів Мінприроди, які надсилались відповідачу у відповідь на вищевказані звернення, судами встановлено, що останні були отримані: звернення від 06.12.2018 №24669/03/12-18 - зареєстровано 08.01.2019 за №5/4-11/269-19; звернення від 06.12.2018 №24668/03/12-18 - зареєстровано 08.01.2019 за №5/4-11/268-19; звернення від 26.12.2018 №26145/03/12-18 - зареєстровано 31.01.2019 за №5/4-11/1243-19; звернення від 26.12.2018 №26141/03/12-18 - зареєстровано 31.01.2019 за №5/4-11/1247-19; звернення від 26.12.2018 №26144/03/12-18 - зареєстровано 31.01.2019 за №5/4-11/1249-19; звернення від 04.01.2019 №280/03/12-19 - зареєстровано 31.01.2019 за №5/4-11/1246-19; звернення від 04.01.2019 №281/03/12-19 - зареєстровано 31.01.2019 за №5/4-11/1242-19; звернення від 29.12.2018 №27052/03/12-18 - зареєстровано 31.01.2019 за №5/4-11/1248-19.
Суди попередніх інстанцій встановили, що відповідь Мінприроди на звернення від 06.12.2018 №24669/03/12-18, зареєстрованого 08.01.2019 за №5/4-11/269-19 - датована 04.03.2019 за №674/01/12-19; на звернення від 06.12.2018 №24668/03/12-18, зареєстрованого 08.01.2019 за №5/4-11/268-19 - датована 04.03.2019 за №675/01/12-19; на звернення від 26.12.2018 №26145/03/12-18, зареєстрованого 31.01.2019 за №5/4-11/1243-19 - датована 04.03.2019 за №680/01/12-19; на звернення від 26.12.2018 №26141/03/12-18, зареєстровано 31.01.2019 за №5/4-11/1247-19 - датована 04.03.2019 за №679/01/12-19; на звернення від 26.12.2018 №26144/03/12-18, зареєстрованого 31.01.2019 за №5/4-11/1249-19 - датована 04.03.2019 за №677/01/12-19; на звернення від 04.01.2019 №280/03/12-19, зареєстрованого 31.01.2019 за №5/4-11/1246-19 - датована 04.03.2019 за №681/01/12-19; на звернення від 04.01.2019 №281/03/12-19, зареєстрованого 31.01.2019 за №5/4-11/1242-19 - датована 04.03.2019 за №678/01/12-19; на звернення від 29.12.2018 №27052/03/12-18, зареєстрованого 31.01.2019 за №5/4-11/1248-19 - датована 04.03.2019 за №682/01/12-19,
Отже відповідь Мінпріроди надана із пропущенням строків, встановлених абзацом третім пункту 25 Порядку (15 робочих днів з дня надходження від Держгеонадр документів у повному обсязі). Відповідно, після спливу встановленого законом строку, відповідач, з урахуванням вимог пункту 25 Порядку №615, мав прийняти рішення, у формі наказу, про продовження строку дії спеціального дозволу або про відмову у продовженні строку дії спеціального дозволу.
Водночас, як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідач після спливу встановленого законом строку на прийняття рішення, не прийняв жодного з рішень, яке б він повинен був ухвалити за законом.
За такого правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що відповідач допустив бездіяльність, яка полягає у неприйнятті рішення щодо продовження строку дії спеціальних дозволів та внесення змін до спеціальних дозволів на користування надрами.
Правова позиція щодо застосування норм права у схожих правовідносинах узгоджується із вже сформованою Верховним Судом у постанові від 22.07.2021 (справа №560/602/19) правозастосовною практикою.
Щодо застосування до спірних правовідносин принципу мовчазної згоди, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до статті 1 Закону №2806-IV принцип мовчазної згоди - принцип, згідно з яким суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.
Відповідно до частини шостої статті 41 цього Закону, у разі якщо у встановлений законом строк суб`єкту господарювання не видано документ дозвільного характеру або не прийнято рішення про відмову у його видачі, через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб`єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. Відмітка в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань про дату прийняття заяви є підтвердженням подання заяви та документів державному адміністратору або дозвільному органу.
Днем видачі документа дозвільного характеру вважається останній день строку розгляду заяви дозвільним органом, передбаченого законом.
Позивач стверджує, що відповідач на момент пред`явлення позову не прийняв жодного з рішень, яке б він повинен був ухвалити за законом (належним чином оформленого наказу про продовження строку дії спеціального дозволу або про відмову у продовженні строку дії такого).
У постанові від 17.03.2021 у справі №826/9746/17 Верховний Суд зазначив, що відповідно до частини 5 статті 41 Закону №2806-IV підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є: подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком; виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей; негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.
Встановлення цих обставин свідчить про відсутність підстав для видачі документа дозвільного характеру, про невідповідність діяльності вимогам законодавства, а отже і про неможливість застосування принципу мовчазної згоди.
У постанові від 26.06.2018 у справі № 826/2810/17 Верховний Суд дійшов висновку про те, що закріплені у законодавстві гарантії прав суб`єктів приватного права (зокрема, можливість застосування принципу мовчазної згоди), не повинні використовуватися для легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності.
У справі 826/9746/17 Верховний Суд дійшов висновку, що принцип мовчазної згоди може бути застосовано за умови, якщо суб`єктом господарювання дотримані всі вимоги законодавства, а у суб`єкта владних повноважень відсутня альтернатива у прийнятті або не прийнятті позитивного рішення за зверненням такого суб`єкта господарювання.
У справі, що розглядається, відповідач заперечує проти позову з підстав невідповідності поданих позивачем документів вимогам законодавства, а саме за твердженням Мінприроди у Реєстрах відсутня інформація про результати впливу на довкілля по родовищах.
За таких обставин, коли відповідач стверджує про невідповідность поданих надрокористувачем документів вимогам законодавства, а судами попередніх інстанцій такі обставини при розгляді справи не перевірялися, колегія суддів вважає передчасними висновки судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для зобов`язання відповідача прийняти наказ, на підставі якого видати ПАТ «Укрнафта» спеціальні дозволи на користування надрами згідно переліку строком на 20 років.
Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).
За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів вважає, що у конкретному випадку належним способом захисту порушених права позивача є зобов`язання відповідача розглянути питання про продовження строку дії спеціальних дозволів і внесення змін до них, згідно поданих ПАТ «Укрнафта» заяв від 28.11.2018 №01/01/09/02/01-02/1-193, від 14.12.2018 №01/01/09/02/01-02/1-231, від 28.12.2018 №01/01/09/02/01-02/1-242, від 28.12.2018 №01/01/09/02/01-02/1-240, від 28.11.2018 №01/01/09/02/01-02/1-192, від 14.12.2018 №01/01/09/02/01-02/1-230, від 28.12.2018 №01/01/09/02/01-02/1-241, від 14.12.2018 №01/01/09/01-02/1-232, і прийняти за результатами такого розгляду рішення відповідно до вимог законодавства.
Обраний у даному конкретному випадку спосіб захисту порушеного права позивача відповідає вимогам справедливості й забезпечить ефективне поновлення надрокористувача в правах.
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Таким чином приймаючи до уваги те, що у рішеннях судів першої та апеляційної інстанцій помилковими є лише частина висновків, а інші висновки є законними і обґрунтованими, колегія суддів дійшла висновку про скасування судових рішень у частині (щодо неправильно вирішеної частини позовних вимог) та ухвалення у цій частині нового судового рішення про часткове задоволення позову.
Керуючись статтями 345 349 351 355 356 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.08.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2019 у справі №640/4815/19 в частині задоволених позовних вимог про зобов`язання Держгеонадр прийняти наказ, на підставі якого видати ПАТ «Укрнафта» спеціальні дозволи на користування надрами згідно переліку строком на 20 років - скасувати та у цій частині ухвалити нову постанову про часткове задоволення позову.
Зобов`язати Державну службу геології та надр України розглянути питання про продовження строку дії спеціальних дозволів і внесення змін до них, згідно із поданими ПАТ «Укрнафта» заявами від 28.11.2018 №01/01/09/02/01-02/1-193, від 14.12.2018 №01/01/09/02/01-02/1-231, від 28.12.2018 №01/01/09/02/01-02/1-242, від 28.12.2018 №01/01/09/02/01-02/1-240, від 28.11.2018 №01/01/09/02/01-02/1-192, від 14.12.2018 №01/01/09/02/01-02/1-230, від 28.12.2018 №01/01/09/02/01-02/1-241, від 14.12.2018 №01/01/09/01-02/1-232, та прийняти за результатами такого розгляду рішення з урахуванням висновків суду, наведених у цій постанові.
В решті рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.08.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2019 у справі №640/4815/19 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
В. М. Бевзенко
О. П. Стародуб