ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 640/6560/22
провадження № К/990/22352/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Радишевської О. Р., Уханенка С. А.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України про визнання протиправними і скасування рішення та наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства внутрішніх справ України на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2022 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого - Степанюка А. Г., суддів: Бужак Н. П., Кобаля М. І.
І. Обставини справи
1. У квітні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міністерства внутрішніх справ України (далі - МВС України) про визнання протиправними і скасування рішення та наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 травня 2022 року позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі.
3. 29 червня 2022 року Окружний адміністративний суд міста Києва постановив ухвалу, якою:
3.1. відмовив у задоволенні клопотання представника МВС України Тетяни Отрода про розгляд справи за участі представника як очевидно безпідставного та необґрунтованого;
3.2. звернув увагу МВС України в контексті вищевикладеного на неналежне виконання представником МВС України Тетяною Отрода процесуальних обов`язків та зловживання процесуальними правами;
3.3. вдруге звернуто увагу представника МВС України Тетяни Отрода на необхідність добросовісного користування процесуальними правами та неухильне виконання процесуальних обов`язків (ч. 2 ст. 44 КАС України).
3.4. звернуто увагу МВС України, що подальші прояви з боку представника неповаги до суду, неналежне виконання процесуальних обов`язків чи зловживання процесуальними правами будуть мати наслідками застосування судом заходів процесуального примусу;
3.5. витребувано у МВС України реєстраційний номер облікової картки платника податків представника МВС України Тетяни Отрода для цілей визначення у процесуальних документах, які можуть бути виконавчими документами.
4. Не погоджуючись з ухваленим судовим рішенням, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку.
5. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2022 року апеляційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 червня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України про визнання протиправними і скасування рішення та наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу - повернуто особі, яка її подала.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
6. Представник МВС України, вважаючи ухвалу суду апеляційної інстанції про повернення апеляційної скарги постановленою з порушенням вимог процесуального закону, подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2022 року.
7. Така позиція ґрунтується на тому, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про те, що ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 червня 2022 року не підлягає оскарженню.
Стверджує, що ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 червня 2022 року має ознаки окремої ухвали, яка, своєю чергою, відповідно до пункту 23 частини першої статті 294 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) може бути оскаржена в апеляційному порядку окремо від рішення суду.
Автор скарги зауважує, що в ухвалі першої інстанції вказано про явну неповагу представника МВС України Тетяни Отрода до суду, а також зазначено про неналежне виконання процесуальних обов`язків та зловживання процесуальними правами, при цьому суд витребував у МВС України реєстраційний номер облікової картки платника податків представника МВС України Тетяни Отрода для цілей визначення у процесуальних документах, які можуть бути виконавчими документами.
8. Верховний Суд ухвалою від 08 вересня 2022 року відкрив касаційне провадження з підстав, передбачених частиною третьою, пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: предметом касаційного оскарження є ухвала суду апеляційної інстанції про повернення апеляційної скарги; підставами касаційного оскарження є порушення цим судом норм процесуального права.
ІІІ. Нормативне регулювання
9. Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
10. Відповідно до частин першої, другої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
11. Пункт 8 частини другої статті 129 Конституції України серед основних засад судочинства закріплює забезпечення права на апеляційний перегляд справи. Цим конституційним положенням кореспондують норми статті 14 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" і статті 13 КАС.
12. При цьому КАС України передбачено два порядки апеляційного оскарження ухвал: 1) одночасно з рішенням суду (стаття 293 КАС України) та 2) окремо від рішення суду (стаття 294 КАС України).
13. Так, статтею 294 КАС України визначено таке.
Окремо від рішення суду можуть бути оскаржені в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції щодо: 1) забезпечення доказів, відмови в забезпеченні доказів, скасування ухвали про забезпечення доказів; 2) забезпечення позову, заміни заходу забезпечення позову, скасування забезпечення позову, відмови у забезпеченні позову, відмови у заміні заходу забезпечення позову або скасуванні забезпечення позову; 3) повернення заяви позивачеві (заявникові); 4) відмови у відкритті провадження у справі; 6) передачі справи на розгляд іншого суду; 7) відмови поновити або продовжити пропущений процесуальний строк; 8) затвердження умов примирення сторін; 9) призначення експертизи; 10) визначення розміру судових витрат; 11) зупинення провадження у справі; 12) залишення позову (заяви) без розгляду; 13) закриття провадження у справі; 14) внесення або відмови у внесенні виправлень у рішення; 15) відмови ухвалити додаткове рішення; 16) роз`яснення або відмови у роз`ясненні судового рішення; 17) відмови у відкритті провадження про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, відмови в задоволенні заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами; 18) відмови у поновленні пропущеного строку для пред`явлення виконавчого документа до виконання; 19) відстрочення і розстрочення, зміни або встановлення способу і порядку виконання судового рішення; 20) заміни сторони у справі (процесуальне правонаступництво) або сторони виконавчого провадження; 21) повороту виконання рішення суду або відмови у повороті виконання рішення; 22) внесення чи відмови у внесенні виправлень до виконавчого документа, визнання чи відмови у визнанні виконавчого документа таким, що не підлягає виконанню; 23) окрема ухвала; 24) стягнення штрафу в порядку процесуального примусу; 25) накладення штрафу та інших питань судового контролю за виконанням судових рішень в адміністративних справах, постановлених судом відповідно до статті 382 цього Кодексу; 26) відмови у відкритті провадження за заявою про відновлення втраченого судового провадження; 27) відновлення або відмови у відновленні повністю або частково втраченого судового провадження.
14. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 299 КАС України суд апеляційної інстанції відмовляє у відкритті апеляційного провадження у справі, якщо апеляційну скаргу подано на судове рішення, що не підлягає апеляційному оскарженню.
15. Водночас за правилами частини третьої статті 293 КАС України заперечення на ухвали, що не підлягають оскарженню окремо від рішення суду, включаються до апеляційної скарги на рішення суду. У разі подання апеляційної скарги на ухвалу, що не підлягає оскарженню окремо від рішення суду, суд апеляційної інстанції повертає її заявнику, про що постановляє ухвалу, яка не підлягає оскарженню.
ІV. Оцінка Верховного Суду
16. Аналіз наведених правових норм свідчить, що встановлення у процесуальному законі переліку ухвал суду першої інстанції, що можуть бути оскаржені окремо від рішення суду по суті спору має на меті забезпечити розгляд справи впродовж розумного строку та запобігти зловживанням процесуальними правами, які можуть призводити до невиправданих зволікань під час такого розгляду.
17. З оскаржуваної ухвали суду апеляційної інстанції висновується, що апеляційна скарга МВС України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 червня 2022 року повернута з підстав частини третьої статті 293 КАС України.
18. До таких висновків суд апеляційної інстанції дійшов з огляду на те, що ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 червня 2022 року не є в розумінні статті 249 КАС України окремою ухвалою, а відтак така ухвала підлягає поверненню, оскільки не оскаржується окремо від рішення суду.
19. Водночас варто зауважити, що приписами пункту 1 частини першої статті 299 КАС України суд апеляційної інстанції відмовляє у відкритті апеляційного провадження у справі, якщо апеляційну скаргу подано на судове рішення, що не підлягає апеляційному оскарженню.
20. Таким чином першочергово слід з`ясувати чи відповідає ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 червня 2022 року критеріям окремої ухвали.
21. Питання постановлення окремих ухвал в адміністративному судочинстві регулюються статтею 249 КАС України.
Відповідно до частин першої - четвертої зазначеної норми суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.
У разі необхідності суд може постановити окрему ухвалу про наявність підстав для розгляду питання щодо притягнення до відповідальності осіб, рішення, дії чи бездіяльність яких визнаються протиправними.
Суд може постановити окрему ухвалу у випадку зловживання процесуальними правами, порушення процесуальних обов`язків, неналежного виконання професійних обов`язків (в тому числі якщо підписана адвокатом чи прокурором позовна заява містить суттєві недоліки) або іншого порушення законодавства адвокатом або прокурором. Окрема ухвала щодо прокурора або адвоката надсилається органу, до повноважень якого належить притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора або адвоката відповідно.
В окремій ухвалі суд має зазначити закон чи інший нормативно-правовий акт (у тому числі його статтю, пункт тощо), вимоги яких порушено, і в чому саме полягає порушення.
22. В силу частини шостої статті 249 КАС України окрему ухвалу може бути винесено судом першої інстанції, судами апеляційної чи касаційної інстанцій.
23. Отже, окрема ухвала є способом реагування суду на випадки виявлення порушення законності та правопорядку, які не можуть бути усунені ним самостійно при вирішенні адміністративного спору з використанням передбачених адміністративним процесуальним законом засобів.
24. Тобто окрема ухвала виноситься судом у зв`язку з виявленням під час судового розгляду порушення законності з боку, зокрема, суб`єкта владних повноважень, які не охоплюються предметом спору та не можуть бути усунені шляхом вирішення справи по суті.
25. Варто зазначити, що окрема ухвала суду є одним із інструментів механізму стримувань і противаг, превенції вчинення порушень закону, які адміністративний суд не може самостійно усунути шляхом вжиття належних заходів.
26. Так, адміністративний суд наділений диспозитивним правом постановити окрему ухвалу про наявність підстав для розгляду питання щодо притягнення до відповідальності осіб, рішення, чи діяння яких визнаються протиправними.
27. Однією із основних засад адміністративного судочинства відповідно до пункту 9 частини третьої статті 2 КАС України є неприпустимість зловживання процесуальними правами.
28. В ухвалі Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 червня 2022 року вказано про неналежне виконання представником МВС України Тетяною Отрода процесуальних обов`язків та зловживання процесуальними правами.
При цьому суд в мотивувальній частині своєї ухвали зазначив частину другу статті 44 КАС України, за приписами якої учасники справи зобов`язані добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки.
29. У доводах касаційної скарги автор посилається на частину першу статті 249 КАС України, згідно з якою суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.
30. Своєю чергою окрема ухвала з приводу зловживання процесуальними правами визначена лише у частині третій статті 249 КАС України, за приписами якої суд може постановити окрему ухвалу у випадку зловживання процесуальними правами, порушення процесуальних обов`язків, неналежного виконання професійних обов`язків (в тому числі якщо підписана адвокатом чи прокурором позовна заява містить суттєві недоліки) або іншого порушення законодавства адвокатом або прокурором. Окрема ухвала щодо прокурора або адвоката надсилається органу, до повноважень якого належить притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора або адвоката відповідно.
31. Наведене свідчить, що у випадку постановлення окремої ухвали суду відносно суб`єкта владних повноважень та його представника суд мотивує її виявленням під час судового розгляду порушення законності з боку суб`єкта владних повноважень, які не охоплюються предметом спору та не можуть бути усунені шляхом вирішення справи по суті.
32. Натомість частина третя статті 249 КАС України застосовується судами у випадку зловживання процесуальними правами, порушення процесуальних обов`язків, неналежного виконання професійних обов`язків лише адвокатом або прокурором.
33. При цьому така окрема ухвала направляється у відповідні кваліфікаційно-дисциплінарні комісії, які можуть притягти до дисциплінарної відповідальності за порушення правил адвокатської, або прокурорської етики відповідно.
34. Отже законодавцем не передбачено постановлення окремої ухвали суду з приводу зловживання процесуальними правами відносно суб`єктів владних повноважень.
35. Таким чином доводи МВС України стосовно ототожнення ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 червня 2022 року з окремою ухвалою є помилковими, оскільки вищевказана ухвала не містить вказівок для вжиття суб`єктом владних повноважень заходів щодо усунення причин та умов, які сприяли порушенню закону, тобто відсутня обов`язкова умова окремої ухвали для суб`єктів владних повноважень, яка зазначена у частині першій статті 249 КАС України, а також в ухвалі не визначено строк для надання відповіді залежно від змісту вказівок та терміну, необхідного для їх виконання, що прямо перебачено у частині п`ятій статті 249 КАС України.
36. Своєю чергою у резолютивній частині ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 червня 2022 року суд звертає увагу МВС України та його представника Тетяни Отрода на необхідності належного виконання процесуальних обов`язків та недопущення зловживання процесуальними правами, оскільки в іншому випадку можуть бути застосовані заходи процесуального примусу.
37. З огляду на наведене Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції щодо невіднесення ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 червня 2022 року до окремих ухвал чи ухвал про застосування заходів процесуального примусу, які можуть бути оскаржені окремо від рішення суду у відповідності до пунктів 23, 24 частини першої статті 294 КАС України.
38. Дослідивши питання правової природи ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 червня 2022 року, необхідно визначити яку процесуальну норму суд апеляційної інстанції повинен був застосувати.
39. Так, відповідно до пункту 1 частини першої статті 299 КАС України суд апеляційної інстанції відмовляє у відкритті апеляційного провадження у справі, якщо апеляційну скаргу подано на судове рішення, що не підлягає апеляційному оскарженню.
40. Водночас з оскаржуваної ухвали Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2022 року висновується, що суд застосував частину третю статті 293 КАС України.
41. За загальним правилом визначені у частині третій статті 293 КАС України процесуальні наслідки передбачені для апеляційної скарги, у разі її подання на ухвалу суду першої інстанції, яка не підлягають оскарженню окремо від рішення суду по суті.
42. Тобто незгода із такою ухвалою суду першої інстанції може бути висловлена заявником в обґрунтуванні вимог апеляційної скарги особи на судове рішення суду першої інстанції, ухвалене по суті позовних вимог.
43. Так, статтею 294 КАС України, якою регламентовано перелік ухвал суду першої інстанції, які можуть бути оскаржені в апеляційному порядку окремо від рішення суду, не передбачено оскарження, наприклад, ухвал про відкриття провадження в адміністративній справі, ухвал про відмову у відводі судді, або ухвал про поновлення чи продовження процесуальних строків, винесення яких не перешкоджає правам інших осіб на судовий захист.
44. Таким чином, отримавши апеляційну скаргу на ухвалу, що не підлягає оскарженню окремо від рішення суду, суд апеляційної інстанції відповідно до частини третьої статті 293 КАС України повертає її заявнику, про що постановляє ухвалу, яка не підлягає оскарженню.
45. Отже, основними критеріями ухвал, до яких суд апеляційної інстанції застосовує частину третю статті 293 КАС України, є те, що ці ухвали не підлягають оскарженню окремо від рішення, водночас заперечення на такі ухвали можуть бути викладені як доводи апеляційної скарги на рішення по суті.
46. Натомість, пунктом 1 частини першої статті 299 КАС України суд апеляційної інстанції відмовляє у відкритті апеляційного провадження у справі, якщо апеляційну скаргу подано на судове рішення, що не підлягає апеляційному оскарженню.
47. Відповідно до частини першої статті 241 КАС України судовими рішеннями є: 1) ухвали; 2) рішення; 3) постанови.
48. Наведене свідчить, що у випадку частини третьої статті 293 КАС України законодавцем вживано поняття "ухвала, що не підлягає оскарженню окремо від рішення суду".
49. При цьому перелік ухвал першої інстанції, які можуть бути оскаржені в апеляційному порядку окремо від рішення передбачений частиною першою статті 294 КАС України.
50. Натомість пункт 1 частини першої статті 299 КАС України містить таке поняття як "подання апеляційної скарги на судове рішення, що не підлягає апеляційному оскарженню".
При цьому одним із судових рішень в розумінні статті 241 КАС України є ухвала суду.
51. Аналіз приписів частини третьої статті 293 та пункту 1 частини першої статті 299 КАС України свідчить, що законодавцем розмежовано застосування судом апеляційної інстанції правових норм під час розгляду апеляційної скарги на ухвали суду першої інстанції, які не підлягають оскарженню.
52. При цьому варто зауважити, що правильність застосування судом апеляційної інстанції вказаних процесуальних норм є важливою також й у зв`язку з тим, що частиною третьою статті 293 КАС чітко визначено, що ухвала суду апеляційної інстанції про повернення апеляційної скарги, поданої на ухвалу, що не підлягає оскарженню окремо від рішення суду, не підлягає оскарженню.
Водночас за змістом частини третьої статті 328 КАС України прямо передбачено оскарження у касаційному порядку ухвали суду апеляційної інстанції, зокрема, про повернення апеляційної скарги.
53. Отже застосування судом апеляційної інстанції частини третьої статті 293 КАС України обмежує права особи на оскарження такої ухвали в касаційному порядку.
54. Таким чином варто визначити які критерії слід застосовувати суду апеляційної інстанції, отримавши апеляційну скаргу на ухвалу суду першої інстанції, яка не підлягає окремому оскарженню.
55. На переконання колегії суддів Верховного Суду, розмежовуючи приписи частини третьої статті 293 та пункту 1 частини першої статті 299 КАС, відмінністю між їх застосуванням мають бути такі критерії як: чи порушено процесуальні права учасника справи; чи впливає ухвала суду на рішення по суті.
56. У справі, що розглядається, суд апеляційної інстанції, повернувши апеляційну скаргу МВС України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 червня 2022 року згідно з приписами частини третьої статті 293 КАС України, не звернув увагу, що вказаною ухвалою суду першої інстанції ніяким чином не порушено процесуальне право МВС України, оскільки у вказаній ухвалі лише звертається увага МВС України та його представника Тетяни Отрода на необхідність належного виконання процесуальних обов`язків, недопущення зловживання процесуальними правами та витребовується у МВС України реєстраційний номер облікової картки платника податків представника МВС України Тетяни Отрода для цілей визначення у процесуальних документах, які можуть бути виконавчими документами.
57. Разом з цим ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 червня 2022 року не впливає на рішення по суті, оскільки не зачіпає процесуальні права сторін, дотримання яких обумовлює законність та обґрунтованість судового рішення.
58. Отже вказана ухвала є судовим рішенням, яке не підлягає апеляційному оскарженню в більш широкому розумінні (у порядку статей 293 та 294 КАС України), оскільки в разі оскарження рішення в апеляційному порядку заперечення з приводу цієї ухвали, як зазначалося не вплинуть на правильність рішення суду по суті.
VІ. Висновки за результатом розгляду касаційної скарги
59. За наведеного правового регулювання та обставин справи Верховний Суд констатує, що суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали.
60. Таким чином, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржуване судове рішення - скасуванню із направленням справи до суду апеляційної інстанції на стадії вирішення питання щодо відкриття апеляційного провадження.
VІІ. Судові витрати
61. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з розглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 3 341 345 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України задовольнити частково.
2. Ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2022 року у справі № 640/6560/22 скасувати, а справу направити до цього ж суду для продовження розгляду на стадії вирішення питання щодо відкриття апеляційного провадження.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Головуючий М. І. Смокович
Судді О. Р. Радишевська
С. А. Уханенко