Постанова

Іменем України

22 грудня 2021 року

м. Київ

справа № 658/28/21

провадження № 61-15142св21

Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Фаловської І. М.,

суддів: Ігнатенка В. М. (суддя-доповідач), Карпенко С. О., Сердюка В. В., Стрільчука В. А.,

учасники справи:

позивач - керівник Каховської місцевої прокуратури Херсонської області, який діє в інтересах держави в особі Каховської районної державної адміністрації Херсонської області, управління інфраструктури, житлово-комунального господарства, захисту довкілля, оборонної роботи та цивільного захисту Каховської районної державної адміністрації Херсонської області,

відповідач - ОСОБА_1 ,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Херсонської обласної прокуратури на постанову Херсонського апеляційного суду від 17 серпня 2021 року в складі колегії суддів: Чорної Т. Г., Пузанової Л. В., Склярської І. В.,

ВСТАНОВИВ:

Описова частина

Короткий зміст позовних вимог

У січні 2021 року керівник Каховської місцевої прокуратури Херсонської області в інтересах держави в особі Каховської районної державної адміністрації Херсонської області, управління інфраструктури, житлово комунального господарства, захисту довкілля, оборонної роботи та цивільного захисту Каховської районної державної адміністрації Херсонської області звернувся до суду з позовом до ОСОБА_1 про відшкодування шкоди, завданої незаконним звільненням працівника.

Позовна заява мотивована тим, що на підставі наказів начальника управління економічного розвитку та соціального захисту Каховської районної державної адміністрації Херсонської області Сбітнєва О. В. від 27 вересня 2018 року № 40 ос та від 01 жовтня 2018 року № 42 ос ОСОБА_2 було звільнено з посади головного спеціаліста відділу економічного розвитку та агропромислового розвитку управління економічного розвитку та цивільного захисту Каховської районної державної адміністрації Херсонської області.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 12 березня 2020 року в справі № 540/2653/19 визнано протиправними та скасовано накази начальника управління економічного розвитку та соціального захисту Каховської районної державної адміністрації Херсонської області від 27 вересня 2018 року № 40 ос «Про звільнення ОСОБА_2 » та від 01 жовтня 2018 року № 42 ос «Про внесення змін до наказу начальника управління економічного розвитку та цивільного захисту Каховської районної державної адміністрації від 27 вересня 2018 року № 40-ос «Про звільнення ОСОБА_2 »; поновлено ОСОБА_2 на рівнозначній посаді в управлінні інфраструктури, житлово-комунального господарства, захисту довкілля, оборонної роботи та цивільного захисту Каховської районної державної адміністрації з 01 жовтня 2018 року; стягнено на користь ОСОБА_2 середній заробіток за час вимушеного прогулу 98 428,20 грн.

Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2020 року рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 12 березня 2020 року скасовано в частині стягнення з управління інфраструктури, житлово-комунального господарства, захисту довкілля, оборонної роботи та цивільного захисту Каховської районної державної адміністрації на користь ОСОБА_2 середнього заробітку за час вимушеного прогулу та постановлено в цій частині нове рішення про стягнення з управління інфраструктури, житлово-комунального господарства, захисту довкілля, оборонної роботи та цивільного захисту Каховської районної державної адміністрації на користь ОСОБА_2 середній заробіток за час вимушеного прогулу 91 361,56 грн.

На виконання судових рішень, ОСОБА_2 поновлено на роботі на посаді головного спеціаліста відділу оборонної роботи та цивільного захисту з 09 липня 2020 року та протягом червня-листопада 2020 року фактично виплачено йому середній заробіток за час вимушеного прогулу у сумі 91 361,56 грн.

Порушення, яке зумовило поновлення ОСОБА_2 на роботі та виплату в зв`язку із цим 91 361,56 грн допущені з вини начальника управління економічного розвитку та соціального захисту Каховської районної державної адміністрації Херсонської області ОСОБА_1 , що доведено у судовому порядку. Обов`язок відшкодування шкоди, завданої установі у зв`язку з виплатою звільненому працівнику грошового забезпечення за час вимушеного прогулу покладається на службову особу, за наказом якої працівника незаконно звільнено з роботи.

У зв`язку із наведеними обставинами згідно статей 1166 1191 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), статей 134 237 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) позивач просив суд стягнути із ОСОБА_1 на користь управління інфраструктури, житлово-комунального господарства, захисту довкілля, оборонної роботи та цивільного захисту Каховської районної держаної адміністрації шкоду, заподіяну внаслідок виплати грошового забезпечення незаконно звільненому працівнику за час його вимушеного прогулу у сумі 91 361,56 грн; вирішити питання про розподіл судових витрат.

Короткий зміст судових рішень

Рішенням Каховського міськрайонного суду Херсонської області від 20 квітня 2021 року позов задоволено.

Стягнено із ОСОБА_1 на користь держави в особі управління інфраструктури, житлово-комунального господарства, захисту довкілля, оборонної роботи та цивільного захисту Каховської районної держаної адміністрації шкоду, завдану внаслідок незаконного звільнення працівника, в розмірі 91 361,56 грн.

Вирішено питання про розподіл судових витрат.

Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що у статті 237 КЗпП України передбачено, що суд покладає на службову особу, винну в незаконному звільненні або переведенні працівника на іншу роботу, обов`язок покрити шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації у зв`язку з оплатою працівникові часу вимушеного прогулу або часу виконання нижчеоплачуваної роботи. Суб`єктами повної матеріальної відповідальності є службові особи, за наказом чи розпорядженням яких працівника незаконно звільнено чи переведено на іншу роботу. Право регресної вимоги до такого працівника виникає з часу виплати підприємством, організацією, установою сум третій особі і з цього ж часу обчислюється строк на пред`явлення регресного позову.

Відповідно до встановлених судом обставин звільнення ОСОБА_2 відбулося із порушенням вимог законодавства України на підставі протиправного наказу начальника управління економічного розвитку та соціального захисту Каховської районної державної адміністрації ОСОБА_1 . Тому саме він як службова особа, яка видала наказ про звільнення, має нести повну матеріальну відповідальність за шкоду, заподіяну підприємству у зв`язку з оплатою незаконно звільненому працівникові часу вимушеного прогулу.

Постановою Херсонського апеляційного суду від 17 серпня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково.

Рішення Каховського міськрайонного суду Херсонської області від 20 квітня 2021 року скасовано.

Закрито провадження у справі за позовом керівника Каховської місцевої прокуратури Херсонської області, який діє в інтересах держави в особі Каховської районної державної адміністрації Херсонської області, управління інфраструктури, житлово-комунального господарства, захисту довкілля, оборонної роботи та цивільного захисту Каховської районної державної адміністрації Херсонської області до ОСОБА_1 про відшкодування шкоди, заподіяної незаконним звільненням працівника.

Роз`яснено позивачу, що розгляд такої справи віднесено до юрисдикції адміністративних судів.

Постанова апеляційного суду мотивована тим, що на спори з приводу проходження публічної служби поширюється юрисдикція адміністративних судів і вони мають розглядатись в адміністративному судочинстві. Предметом спору у цій справі, є стягнення матеріальної шкоди, заподіяної відповідачем за час його перебування на публічній службі. Звертаючись до суду із зазначеним позовом, прокурор послався на те, що неправомірними діями відповідача державі завдані збитки, які він не відшкодував. Шкода заподіяна державі відповідачем внаслідок незаконного звільнення ОСОБА_2 . Встановлення правомірності дій, рішень чи бездіяльності службовця під час прийняття на публічну службу, її проходження та звільнення. передбачене в порядку адміністративного судочинства згідно зі статтею 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Спір у даній справі підлягає вирішенню у порядку адміністративного судочинства як такий, що пов`язаний з питаннями реалізації правового статусу особи, яка перебуває на посаді публічної служби, від моменту її прийняття на посаду і до звільнення з публічної служби, зокрема, й питаннями відповідальності за рішення, дії чи бездіяльність на відповідній посаді, що призвели до завдання шкоди/збитків, навіть якщо притягнення її до відповідальності шляхом подання відповідного позову про стягнення такої шкоди/збитків відбувається після її звільнення з державної служби. Аналогічні висновки викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду: від 05 грудня 2018 року у справі № 818/1688/16 (касаційне провадження № 11-892апп18), від 12 грудня 2018 року у справі № 734/3102/16-ц (касаційне провадження № 14-481цс18), від 13 лютого 2019 року у справі № 636/93/14-ц (касаційне провадження № 14-524цс18), від 05 лютого 2020 року у справі № 761/19799/17 (касаційне провадження № 61-40378св18).

Аргументи учасників справи

Короткий зміст вимог касаційної скарги та узагальнення її доводів

09 вересня 2021 року перший заступник керівника Херсонської обласної прокуратури Даниляк О. С. звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Херсонського апеляційного суду від 17 серпня 2021 року.

У касаційній скарзі заявник просить суд касаційної інстанції скасувати постанову Херсонського апеляційного суду від 17 серпня 2021 року та залишити в силі рішення Каховського міськрайонного суду Херсонської області від 20 квітня 2021 року.

Касаційна скарга мотивована тим, що суд апеляційної інстанції не врахував висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 вересня 2018 року у справі № 200/22363/16-а (касаційне провадження № 11-720апп18) зроблено правовий висновок про те, що відшкодування шкоди у порядку регресу відбувається в порядку, передбаченому цивільним законодавством України, тобто за правилами цивільного судочинства, що унеможливлює звернення з таким позовом до адміністративного суду. Вимога вирішити публічно-правовий спір у позові відсутня, оскільки вказаній обставині вже надана оцінка належним судом. Той факт, що майнової шкоди завдано позивачеві - суб`єкту владних повноважень під час проходження відповідачем служби, не змінює правової природи спірних відносин і не перетворює цей спір на публічно-правовий. Вказана позиція викладена у постанові Верховного Суду від 18 листопада 2020 у справі № 760/15085/18 (касаційне провадження № 61-22192св19). Аналогічні висновки викладені у постановах Великої палати Верховного Суду: від 27 березня 2019 року в справі № 727/5743/15-ц (касаційне провадження № 14-78цс19), від 26 червня 2019 року в справі № 263/5125/18 (касаційне провадження № 11-286апп19), від 13 листопада 2019 року в справі № 638/14694/18 (касаційне провадження № 14-434цс19), від 14 квітня 2020 року в справі № 925/1196/20 (касаційне провадження № 12-153гс19).

Апеляційний суд помилково посилався на правовий висновок, викладений у наведених ним постановах Верховного Суду, оскільки правовідносини у цих справах та справі, яка переглядається, не є тотожними, а саме, у наведених справах предметом правового дослідження було встановлення як обсягу завданої шкоди/збитків, так і необхідність оцінки правомірності відповідних дій відповідача.

Підставою касаційного оскарження зазначено пункт 1 частини другої статті 389 ЦПК України.

28 жовтня 2021 року Херсонська обласна прокуратора надіслала відповідь на відзив на касаційну скаргу, просивши суд задовольнити касаційну скаргу, скасувати постанову апеляційного суду та залишити у силі рішення суду першої інстанції.

Позиції інших учасників

12 жовтня 2021 року ОСОБА_1 надіслав відзив на касаційну скаргу, в якому підтримав мотиви постанови апеляційного суду, вказував на безпідставність доводів касаційної скарги. Відповідач просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову Херсонського апеляційного суду від 17 серпня 2021 року - без змін.

Рух справи в суді касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 16 вересня 2021 року відкрито касаційне провадження у вказаній справі та витребувано її матеріали з суду першої інстанції.

Указана справа надійшла до Верховного Суду.

Ухвалою Верховного Суду від 15 грудня 2021 року справу призначено до судового розгляду.

Фактичні обставини справи, встановлені судами

Наказом начальника управління економічного розвитку та соціального захисту Каховської районної державної адміністрації Херсонської області Сбітнєва О. В. від 27 вересня 2018 року № 40 ос звільнено ОСОБА_2 01 жовтня 2018 року з посади головного спеціаліста відділу економіки та агропромислового розвитку управління економічного розвитку та цивільного захисту районної державної адміністрації.

Наказом начальника управління економічного розвитку та соціального захисту Каховської районної державної адміністрації Херсонської області Сбітнєва О. В. від 01 жовтня 2018 року № 42 ос внесено зміни до наказу від 27 вересня 2018 року №40 ос «Про звільнення ОСОБА_2 », а саме: викладено пункт 1 наказу в наступній редакції: «1. Звільнити у зв`язку зі скороченням штату, ОСОБА_2 01.10.2018 з посади головного спеціаліста відділу економіки та агропромислового розвитку управління економічного розвитку та цивільного захисту районної державної адміністрації».

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 12 березня 2020 року у справі № 540/2653/19 за позовом ОСОБА_2 до управління інфраструктури, житлово-комунального господарства, захисту довкілля, оборонної роботи та цивільного захисту Каховської районної державної адміністрації про скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, позовні вимоги задоволено частково:

Визнано протиправними та скасовано накази начальника управління економічного розвитку та соціального захисту Каховської районної державної адміністрації Херсонської області Сбітнєва О. В. від 27 вересня 2018 року № 40 ос «Про звільнення ОСОБА_2 » та від 01 жовтня 2018 року № 42 ос «Про внесення змін до наказу начальника управління економічного розвитку та цивільного захисту Каховської районної державної адміністрації від 27.09.2018 № 40 ос «Про звільнення ОСОБА_2 ».

Зобов`язано управління інфраструктури, житлово-комунального господарства, захисту довкілля, оборонної роботи та цивільного захисту Каховської районної державної адміністрації поновити ОСОБА_2 на рівнозначній посаді в управлінні інфраструктури, житлово-комунального господарства, захисту довкілля, оборонної роботи та цивільного захисту Каховської районної державної адміністрації з 01 жовтня 2018 року.

Стягнено з управління інфраструктури, житлово-комунального господарства, захисту довкілля, оборонної роботи та цивільного захисту Каховської районної державної адміністрації на користь ОСОБА_2 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 01 жовтня 2018 року по 12 березня 2020 року в розмірі 98 428,20 грн без сплати податків та інших обов`язкових платежів, які стягуються під час виплати даної суми працівнику.

Допущено негайне виконання рішення суду в частині стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу за один місяць, а саме - 5 384,00 грн без сплати податків та інших обов`язкових платежів, які стягуються під час виплати даної суми працівнику.

Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2020 року рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 12 березня 2020 року скасовано в частині стягнення з управління інфраструктури, житлово-комунального господарства, захисту довкілля, оборонної роботи та цивільного захисту Каховської районної державної адміністрації на користь ОСОБА_2 середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Ухвалено в цій частині нову постанову про стягнення з управління інфраструктури, житлово-комунального господарства, захисту довкілля, оборонної роботи та цивільного захисту Каховської районної державної адміністрації на користь ОСОБА_2 середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 02 жовтня 2018 року по 12 березня 2020 року у розмірі 91 361,56 грн; у решті рішення суду першої інстанції залишено без змін.

Наказом від 06 липня 2020 року № 29 ос з урахуванням змін, внесених наказом від 08 липня 2020 року № 33 ос поновлено ОСОБА_2 на посаді головного спеціаліста відділу оборонної роботи та цивільного захисту з 09 липня 2020 року.

На виконання постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2020 року у справі № 540/2653/19, управлінням інфраструктури, житлово-комунального господарства, захисту довкілля, оборонної роботи та цивільного захисту Каховської районної державної адміністрації протягом червня-листопада 2020 року виплачено середній заробіток за час вимушеного прогулу - 91 361,56 грн, що підтверджується наявними у справі копіями меморіальних ордерів (а. с. 21-23)

Мотивувальна частина

Позиція Верховного Суду

Відповідно до частини третьої статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

У статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року та протоколи до неї (далі - Конвенція), а також практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерело права.

Критерії оцінки правомірності оскаржуваного судового рішення визначені в статті 263 ЦПК України, відповідно до яких судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню цивільного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Відповідно до частини другої статті 416 ЦПК України та частини першої статті 417 ЦПК України висновок Великої Палати Верховного Суду про те, як саме повинна застосовуватися норма матеріального права, є обов`язковим для застосування судами.

Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.

Відповідно до касаційної скарги, рішення суду апеляційної інстанції, визначене у пункті 1 частини першої статті 389 ЦПК України оскаржується на підставі пункту 1 частини другої статті 389 ЦПК України.

У статті 400 ЦПК України зазначено, що переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 411, частиною другою статті 414 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Частиною першою статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.

Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги у межах, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково.

Мотиви, з яких виходив Верховний Суд, та застосовані норми права

Право на доступ до правосуддя є одним з основоположних прав людини. Воно передбачене у статті 6 Конвенції.

Поняття «суд, встановлений законом» стосується не лише правової основи існування суду, але й дотримання ним норм, які регулюють його діяльність (пункт 24 рішення ЄСПЛ від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України», заяви № 29458/04 та № 29465/04).

Доступом до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.

У своїх рішеннях ЄСПЛ указав, що для того щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітку фактичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (рішення від 04 грудня 1995 року у справі «Белле проти Франції» (Bellet v. France)).

У розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції право на судовий розгляд справи означає право кожної особи на звернення до суду та право на те, що її справа буде розглянута і вирішена судом.

Наведене дає підстави для висновку, що «суд, встановлений законом» охоплює поняття юрисдикції суду, визначеної процесуальним законом.

Правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.

У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

У статті 125 Конституції України передбачено, що судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.

Відповідно до частини першої статті 18 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.

З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є предмет спору, характер спірних матеріальних правовідносин і їх суб`єктний склад. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції судів, які розглядають справи за правилами цивільного, кримінального, господарського й адміністративного судочинства. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до його відання, тобто діяти в межах установленої законом компетенції.

Частиною першою статті 19 ЦПК України установлено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім випадків, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Разом із тим, відповідно до частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

Публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування (пункт 17 частини першої статті 4 КАС України.

За змістом частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади.

У статті 46 КАС України передбачено, що позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.

Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом. Громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об`єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об`єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.

Тобто, суб`єкт владних повноважень може звертатися до суду з адміністративним позовом до громадян України, іноземців чи осіб без громадянства, їх об`єднань, юридичних осіб, які не є суб`єктами владних повноважень, виключно для превентивного судового контролю своєї ж діяльності та у випадках, визначених законом.

Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило, майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.

Таким чином, не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства справа з огляду лише на її суб`єктний склад.

При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Як видно із матеріалів справи, керівник Каховської місцевої прокуратури Херсонської області, який діє в інтересах держави в особі Каховської районної державної адміністрації Херсонської області, управління інфраструктури, житлово-комунального господарства, захисту довкілля, оборонної роботи та цивільного захисту Каховської районної державної адміністрації Херсонської області звернувся до суду із позовом до ОСОБА_1 про відшкодування збитків, завданих державі, сплачених управлінням інфраструктури, житлово-комунального господарства, захисту довкілля, оборонної роботи та цивільного захисту Каховської районної державної адміністрації Херсонської області протягом червня-листопада 2020 року ОСОБА_2 у сумі 91 361,56 грн.

Вказаний позов заявлений у зв`язку з тим, що на підставі постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2020 в справі № 540/2653/19 ОСОБА_2 відшкодовано середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 91 361,56 грн, у зв`язку із його незаконним звільненням.

Право на стягнення шкоди, завданої незаконним звільненням ОСОБА_2 із займаної посади закріплено у статті 134 та статті 237 КЗпП України.

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 134 КЗпП України службові особи, винні в незаконному звільненні або переведенні працівника на іншу роботу несуть матеріальну відповідальність у повному розмірі шкоди, заподіяної з їх вини підприємству, установі, організації.

Згідно зі статтею 237 КЗпП України суд покладає на службову особу, винну в незаконному звільненні або переведенні працівника на іншу роботу, обов`язок покрити шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації у зв`язку з оплатою працівникові часу вимушеного прогулу або часу виконання нижчеоплачуваної роботи. Такий обов`язок покладається, якщо звільнення чи переведення здійснено з порушенням закону або якщо власник чи уповноважений ним орган затримав виконання рішення суду про поновлення на роботі.

Застосовуючи матеріальну відповідальність у повному розмірі шкоди на підставі пункту 8 статті 134 КЗпП України, суди повинні мати на увазі, що за цим законом покладається обов`язок з відшкодування шкоди, заподіяної підприємству, установі, організації у зв`язку з оплатою незаконно звільненому чи незаконно переведеному працівникові часу вимушеного прогулу або часу виконання нижче оплачуваної роботи, на винних службових осіб, за наказом або розпорядженням яких звільнення чи переведення здійснено з порушенням закону або яким затримано виконання рішення суду про поновлення на роботі.

Відповідальність у цих випадках настає незалежно від форми вини.

Отже, чинне законодавство не містить додаткових підстав для відшкодування майнової шкоди з винних службових осіб, за наказом або розпорядженням яких звільнення працівника здійснено з порушенням вимог закону або затримано виконання рішення суду про поновлення на роботі.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 вересня 2018 року у справі № 200/22363/16-а (касаційне провадження № 11-720апп18) викладений правовий висновок про те, що відшкодування шкоди у порядку регресу відбувається в порядку, передбаченому цивільним законодавством України, тобто за правилами цивільного судочинства, що унеможливлює звернення з таким позовом до адміністративного суду.

При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

Таким чином, правовідносини між сторонами у справі, що переглядається, не стосуються безпосередньо прийняття, проходження чи звільнення з публічної служби, не спрямовані на захист прав свобод та інтересів особи від порушень із боку суб`єкта владних повноважень й не стосуються оскарження дій останнього.

У цій справі не підлягає доведенню оцінка правомірності дій ОСОБА_1 , тобто не підлягає вирішенню питання щодо правомірності його дій щодо звільнення ОСОБА_2 із публічної служби. Незаконність звільнення ОСОБА_2 встановлена рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 12 березня 2020 року у справі № 540/2653/19, у зв`язку з чим, предметом розгляду у цій справі є лише відшкодування шкоди у порядку регресу, тобто вирішення приватно-правових відносин.

З огляду на зазначене, за своїм суб`єктним складом, предметом спору, обраним позивачем способом захисту порушених прав та характером спірних правовідносин спір є приватно-правовим і підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства.

У цьому випадку той факт, що майнової шкоди завдано позивачеві - суб`єкту владних повноважень під час проходження відповідачем служби, не змінює правової природи спірних відносин і не перетворює цей спір на публічно-правовий.

Аналогічні висновки містяться у постановах Верховного Суду: від 16 червня 2021 року у справі № 328/29/20 (касаційне провадження № 61-2521св21), від 22 вересня 2021 року в справі № 676/2149/20 (касаційне провадження № 11318св21), а також в ухвалі Верховного Суду від 17 вересня 2021 року в справі № 699/1111/20 (касаційне провадження № 61-14616св21).

Ураховуючи викладене, апеляційний суд дійшов безпідставного висновку про закриття провадження у справі, оскільки за своїм суб`єктним складом, предметом спору, обраним позивачем способом захисту порушених прав та характером спірних правовідносин спір є приватно-правовим і підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства.

Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції на зазначене не звернув належної уваги та зробив помилковий висновок, що справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду касаційної інстанції визначається обставинами кожної конкретної справи.

У кожному випадку порівняння правовідносин і їхнього оцінювання на предмет подібності слід насамперед визначити, які правовідносини є спірними. А тоді порівнювати права й обов`язки сторін саме цих відносин згідно з відповідним правовим регулюванням (змістовий критерій) і у разі необхідності, зумовленої цим регулюванням, - суб`єктний склад спірних правовідносин (види суб`єктів, які є сторонами спору) й об`єкти спорів (постанова Великої Палати Верховного Суду від 12 жовтня 2021 року в справі № 233/2021/19 (касаційне провадження № 14-166цс20)).

Апеляційний суд помилково вважав, що цей спір підлягає вирішенню у порядку адміністративного судочинства як такий, що пов`язаний з питаннями реалізації правового статусу особи, яка перебуває на посаді публічної служби, від моменту її прийняття на посаду і до звільнення з публічної служби, зокрема, її відповідальності за рішення, дії чи бездіяльність на відповідній посаді, що призвели до завдання шкоди/збитків, з посиланням на відповідні рішення Верховного Суду, оскільки у наведених судових рішеннях та справі, яка переглядається не подібні спірні правовідносини.

Зокрема, у даній справі, предметом позову є відшкодування шкоди в порядку регресу без необхідності надання оцінки та встановлення неправомірності дій посадової особи (відповідача), відповідними діями якої така шкода завдана, оскільки неправомірність дій відповідача встановлена рішеннями судів про незаконність звільнення ОСОБА_2 із публічної служби та додаткового правового аналізу не потребує.

Зазначене свідчить про нерелевантне застосування апеляційним судом правових висновків Верховного Суду.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції, дійшов помилкового висновку про те, що даний спір підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства, не врахувавши при цьому висновок про застосування норм процесуального права у спірних подібних правовідносинах, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 вересня 2018 року у справі № 200/22363/16-а (касаційне провадження № 11-720апп18)

Таким чином, доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, частково підтвердилися.

З урахуванням зазначеного, оскаржувана постанова Херсонського апеляційного суду від 17 серпня 2021 року підлягає скасуванню, а справа - передачі до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Згідно із пунктом 2 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема, за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

Відповідно до частин четвертої та шостої статті 411 ЦПК України справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом. У всіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції. Підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.

Оскільки вищенаведені порушення норм процесуального права було допущено апеляційним судом, шляхом ухвалення постанови, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, постанову Херсонського апеляційного суду від 17 серпня 2021 року слід скасувати і направити справу до апеляційного суду для продовження розгляду.

Щодо розподілу судових витрат

Відповідно до підпункту «в» пункту 4 частини першої статті 416 ЦПК України суд касаційної інстанції повинен вирішити питання про розподіл судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції.

Частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України передбачено, що якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд направляє справу для продовження розгляду та не ухвалює нове рішення, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 400 409 411 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі постійної колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Херсонської обласної прокуратури задовольнити частково.

Постанову Херсонського апеляційного суду від 17 серпня 2021 року скасувати, справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий І. М. Фаловська

Судді: В. М. Ігнатенко

С. О. Карпенко

В. В. Сердюк

В. А. Стрільчук