ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 703/2483/17
адміністративне провадження № К/9901/58211/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмово провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 703/2483/17
за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Смілянської міської ради Черкаської області (далі - виконком Смілянської міськради, Смілянська міськрада, відповідно), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Смілянська міськрада, про визнання незаконним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Смілянського міськрайонного суду Черкаської області від 12.04.2018, ухвалене у складі головуючого судді Прилуцького В.О. та
постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25.06.2018, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Шурка О.І., суддів Василенка Я.М., Степанюка А.Г., -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 04.08.2017 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:
визнати протиправним та нечинним рішення виконкому Смілянської міськради від 21.01.2016 № 21 «Про утворення комісії з визначення розміру збитків по платі за землю»;
визнати незаконним та скасувати пункту 3 рішення виконкому Смілянської міськради від 23.03.2017 № 128 про затвердження акта з визначення розміру збитків через несплату орендної плати фізичною особою-підприємцем (далі - ФОП) ОСОБА_1 за користування земельною ділянкою площею 1,1652 га на АДРЕСА_1 під розміщення підприємства з переробки сільськогосподарської продукції станом на 01.03.2017.
Позов ОСОБА_1 обґрунтував тим, що до складу комісії, яка була утворена оспорюваним рішенням виконкому Смілянської міськради від 21.01.2016 № 21, не було включено представника власника земельної ділянки, у зв`язку із чим, на думку позивача, з часу створення вона діяла в незаконному складі. Відтак, ухвалені такою комісією рішення є незаконними. При цьому позивач вказав на те, що під час визначення розміру збитків комісія не перевірила наявність документа, що підтверджує право власності Смілянської міськради на земельну ділянку та не перевірила, чи перейшло право власності на земельну ділянку на підставі договору купівлі-продажу до нього.
2. Смілянський міськрайонний суд Черкаської області рішенням від 12.04.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 25.06.2018, відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. 02.08.2018 ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Смілянського міськрайонного суду Черкаської області від 12.04.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25.06.2018, ухвалити нове рішення - про задвоволення позовних вимог.
4. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 26.09.2018 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
5. 15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
6. Пунктом 4 частини першої розділу VII Перехідних положень КАС України передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
7. Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частина третя статті 3 КАС України).
8. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.06.2019 №731/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М.І. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №13), що унеможливлює його участь у розгляді даної справи.
9. Протоколом розподілу справи від 13.06.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.
10. Ухвалою судді Верховного Суду від 18.06.2019 прийнято зазначену касаційну скаргу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. Суди встановили, що рішенням Смілянської міськради від 21.01.2016 № 21 утворено комісію з визначення розмірів збитків по платі за землю та затверджено її склад. Зокрема, до складу комісії увійшли: перший заступник міського голови, голова комісії; в.о. начальника управління, архітектури, регулювання забудови та земельних відносин міста, заступник голови комісії; в.о. начальника юридичного відділу; головний державний податковий ревізор-інспектор оподаткування юридичних осіб (за згодою); начальник відділу по плануванню доходів та фінансуванню установ виробничої сфери фінансового управління; спеціаліст відділу моніторингу землеустрою та охорони земель управління Держземагенства у Смілянському районі (за згодою); начальник відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Смілянського міськрайонного управління юстиції (за згодою); фізична особа, керівник, уповноважений представник юридичної особи, яка заподіяла збитки.
Цю комісію було зобов`язано забезпечити розрахунок розмірів збитків, неодержаних доходів міського бюджету по платі за землю суб`єктів господарювання, що не здійснюють плату за використання земельних ділянок чи/або ухиляються від її справляння у повному обсязі у відповідності з вимогами чинного законодавства, рішень міської ради, результати роботи оформити відповідними актами та подати їх на затвердження виконкому Смілянської міськради.
Згідно з інформаційною довідкою з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 07.06.2017 ОСОБА_1 є власником комплексу нежитлових будівель по АДРЕСА_1 . Представник позивача не заперечував, що за цією адресою ОСОБА_1 здійснює свою діяльність як ФОП.
У відповідності із рішенням Смілянської міськради від 30.08.2011 № 12-100/VІ ФОП ОСОБА_1 під розміщення підприємства з переробки сільськогосподарської продукції передано в оренду строком на 10 років земельну ділянку площею 1,1652 по АДРЕСА_1 , га до 01.09.2021. Зобов`язано ФОП ОСОБА_1 у двохмісячний строк після прийняття рішення про надання земельної ділянки зареєструвати договір оренди землі в міськрайонному управлінні Держкомзему у м. Сміла та Смілянському районі Черкаської області.
01.03.2017 комісією складено акт про визначення розміру збитків, заподіяних міській раді ФОП ОСОБА_1 за користування земельною ділянкою площею 1,1652 га по АДРЕСА_1 без правовстановлюючих документів протягом 3 років в розмірі 195 349, 00 грн.
Зазначений акт було затверджено рішенням виконкому Смілянської міської ради від 23.03.2017 № 128.
Вважаючи свої права порушеними, ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що збитки за користування земельною ділянкою були нараховані саме ФОП ОСОБА_1 . В той час, як до суду звернувся за захистом свого права ОСОБА_1 як фізична особа, а не суб`єкт господарської діяльності. При цьому, ОСОБА_1 не довів порушення своїх прав, свобод і законних інтересів оскаржуваними рішеннями відповідача.
13. Касаційну скаргу ОСОБА_1 мотивував, зокрема тим, що відповідачем було порушено право позивача, який є учасником відносин, що регулюється оспорюваним рішенням від 21.01.2016 № 21 на участь у процесі прийняття такого рішення, оскільки його думку не було враховано. Також позивач вказує на те, що Смілянська міськрада мала бути залучена в якості співвідповідача, а не третьою особою, оскільки вона є суб`єктом права комунальної власності.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Верховний Суд заслухав у попередньому судовому засіданні доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржуваних рішення та постанови судів першої та апеляційної інстанцій, відповідно - без змін, з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
15. Конституція України у частині другій статті 19 закріплює правило, згідно з яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що органи державної влади здійснюють свою діяльність у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, який побудований на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
17. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності.
18. Звертаючись до суду з позовом в частині оспорення рішення виконкому Смілянської міськради від 21.01.2016 № 21 «Про утворення комісії з визначення розміру збитків по платі за землю» позивач обґрунтовував його тим, що воно є незаконним, оскільки відповідачем до складу вказаної комісії не було включено представника власника земельної ділянки - Смілянську міськраду.
19. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог у наведеній вище частині, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що ОСОБА_1 як фізична особа не довів порушення своїх прав, свобод і законних інтересів оскаржуваним рішенням відповідача. При цьому, суди попередніх інстанцій вказали на те, що збитки за користування земельною ділянкою були нараховані саме ФОП ОСОБА_1 .
20. З цього приводу колегія суддів вважає необхідним зазначити про таке.
21. Відповідно до частини першої статті 24 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) людина як учасник цивільних відносин вважається фізичною особою.
22. У статті 25 ЦК України передбачено, що здатність мати цивільні права та обов`язки (цивільну правоздатність) мають усі фізичні особи.
23. За правилами частин другої та четвертої статті 25 ЦК України цивільна правоздатність фізичної особи виникає в момент її народження та припиняється в момент її смерті.
24. У статті 26 ЦК України вказано, що всі фізичні особи є рівними у здатності мати цивільні права та обов`язки. Фізична особа здатна мати усі майнові права, що встановлені цим Кодексом, іншим законом. Фізична особа здатна мати інші цивільні права, що не встановлені Конституцією України, цим Кодексом, іншим законом, якщо вони не суперечать закону та моральним засадам суспільства. Фізична особа здатна мати обов`язки як учасник цивільних відносин.
25. Частиною першою та другою статті 50 ЦК України передбачено, що право на здійснення підприємницької діяльності, яку не заборонено законом, має фізична особа з повною цивільною дієздатністю.
Обмеження права фізичної особи на здійснення підприємницької діяльності встановлюються Конституцією України та законом. Фізична особа здійснює своє право на підприємницьку діяльність за умови її державної реєстрації в порядку, встановленому законом. Інформація про державну реєстрацію фізичних осіб - підприємців є відкритою.
26. Тобто, право на здійснення підприємницької діяльності, є одним із прав та видів діяльності фізичних осіб.
27. З аналізу вказаних вимог цивільного законодавства вбачається, що кожна фізична особа має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом (стаття 42 Конституції України). Це право закріплено й у статті 50 ЦК України, якою передбачено, що право на здійснення підприємницької діяльності, яку не заборонено законом, має фізична особа з повною цивільною дієздатністю.
28. Тобто фізична особа, яка бажає реалізувати своє конституційне право на підприємницьку діяльність, після проходження відповідних реєстраційних та інших передбачених законодавством процедур за жодних умов не втрачає і не змінює свого статусу фізичної особи, якого вона набула з моменту народження, а лише набуває до нього нової ознаки - підприємця. При цьому правовий статус «фізична особа - підприємець» сам по собі не впливає на будь-які правомочності фізичної особи, зумовлені її цивільною право - і дієздатністю, та не обмежує їх.
29. Враховуючи вищевикладене, виходячи з аналізу даних норм права, колегія суддів зазначає, що фізична особа, зареєстрована як суб`єкт підприємницької діяльності, вправі звертатись до суду за захистом порушених прав в будь-якому статусі - як фізичної особи так і фізичної особи - підприємця.
30. Таким чином, висновок судів попередніх інстанцій про те, що ОСОБА_1 необхідно було довести порушення його прав, свобод і законних інтересів оскаржуваним рішенням саме як фізичній особі, оскільки збитки за користування земельною ділянкою були нараховані ФОП ОСОБА_1 є помилковим.
31. Так, частиною третьою статті 157 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) встановлено, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.
32. Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам визначений постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 № 284 (далі - Порядок №284).
33. Пунктом 1 Порядку №284 встановлено, що власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні вилученням (викупом) та тимчасовим зайняттям земельних ділянок, встановленням обмежень щодо їх використання, погіршенням якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей земельних ділянок або приведенням їх у непридатний для використання стан та неодержанням доходів у зв`язку з тимчасовим невикористанням земельних ділянок.
34. Розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад.
До складу комісій включаються представники Київської, Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих комітетів міських (міст обласного значення) рад (голови комісій), власники землі або землекористувачі (орендарі), яким заподіяні збитки, представники підприємств, установ, організацій та громадяни, які будуть їх відшкодовувати, представники державних органів земельних ресурсів і фінансових органів, органів у справах містобудування і архітектури та виконавчих комітетів сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад, на території яких знаходяться земельні ділянки.
У разі, коли збитки заподіяні погіршенням якості земель або приведенням їх у непридатність для використання за цільовим призначенням, до складу комісій включаються також представники територіальних органів Держсільгоспінспекції, санітарно-епідеміологічних і природоохоронних органів.
Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії (пункт 2 Порядку № 284).
35. Аналіз положень пункту 2 Порядку №284 дає підстави для висновку, що даний абзац встановлює вимоги стосовно включення до складу комісії органів влади, власників землі або землекористувачів (орендарів), яким заподіяні збитки, підприємств, установ, організацій, представники яких в обов`язковому порядку мають бути включені до складу комісії, а також окремих громадян.
36. При цьому, як видно з оспорюваного рішення воно ухвалено на виконання власних повноважень виконкому Смілянської міськради щодо справляння плати за землю [підпункт 3 пункту «а» частини першої статті 33 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» (далі - Закон № 280/97-ВР)] та делегованих повноважень щодо здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів (підпункт 1 пункту «б» частини першої статті 33 Закону № 280/97-ВР).
37. Як було зазначено вище, рішенням виконкому Смілянської міськради від 21.01.2016 № 21 було утворено комісію з визначення розмірів збитків по платі за землю та затверджено її склад згідно із додатком до вказаного рішення. Згідно із вказаним додатком до складу комісії увійшли: перший заступник міського голови, голова комісії; в.о. начальника управління, архітектури, регулювання забудови та земельних відносин міста, заступник голови комісії; в.о. начальника юридичного відділу; головний державний податковий ревізор інспектор-оподаткування юридичних осіб (за згодою); начальник відділу по плануванню доходів та фінансуванню установ виробничої сфери фінансового управління; спеціаліст відділу моніторингу землеустрою та охорони земель управління Держземагенства у Смілянському районі (за згодою); начальник відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Смілянського міськрайонного управління юстиції (за згодою); фізична особа, керівник, уповноважений представник юридичної особи, яка заподіяла збитки.
38. Пунктом 2 цього рішення визначено, що комісію було зобов`язано забезпечити розрахунок розмірів збитків, неодержаних доходів міського бюджету по платі за землю суб`єктів господарювання, що не здійснюють плату за використання земельних ділянок чи/або ухиляються від її справляння у повному обсязі у відповідності з вимогами чинного законодавства, рішень міської ради, результати роботи оформити відповідними актами та подати їх на затвердження виконкому Смілянської міськради.
39. Таким чином, рішення виконкому Смілянської міськради від 21.01.2016 №21 «Про утворення комісії з визначення розмірів збитків по платі за землю» прийнято відповідно до повноважень виконавчого комітету, спрямоване на створення єдиних організаційно-правових та економічних засад визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам на території м. Сміла, вказане рішення розраховане на широке коло осіб, застосовується неодноразово.
40. При цьому колегія суддів зазначає, що статус власника землі або землекористувача (орендаря), яким заподіяні збитки, не завжди належить, зокрема органу місцевого самоврядування, так само як і визначення осіб (представника підприємств, установ, організацій та громадяни), які будуть їх відшкодовувати не завжди є сталим в залежності від переходу правомочностей власника землі або землекористувача (орендаря).
41. Таким чином, в залежності від кола суб`єктів із відповідним статусом (яким заподіяні збитки та навпаки, хто має їх відшкодувати) до складу відповідної комісії включаються конкретні особи.
42. При цьому відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист
43. Конституційний Суд України в рішенні від 01.12.2004 № 18-рп/2004 вказав, що поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
44. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
45. З огляду на вимоги статей 2 5 КАС України об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.
46. Для визначення інтересу як об`єкта судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити й спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.
47. Верховний Суд у своїй практиці неодноразово застосовував критерії, які дозволяють виявити наявність або відсутність охоронюваного законом інтересу в особи, яка звертається за судовим захистом. Судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який:
має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання, але виходить за межі суб`єктивного права;
пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;
є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві або скарзі особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;
є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу або скаржнику;
порушений суб`єктом владних повноважень.
48. На переконання колегії суддів конкретне визначення переліку осіб, що мають заборгованість по платі за землю, та як наслідок, які мають бути включені до персонального складу комісій з визначення розмірів збитків власникам землі та землекористувачам, формується безпосередньо перед оформленням результатів розрахунків розмірів збитків у конкретно визначених правовідносинах за участю конкретно визначених неплатників.
49. Таким чином, оскільки в ході розгляду справи судами попередніх інстанцій не було встановлено, яким чином рішення відповідача від 21.01.2016 № 21, спрямоване на забезпечення визначення розміру збитків, заподіяних територіальній громаді в особі органу місцевого самоврядування, розраховане на широке коло суб`єктів господарювання, які не здійснюють сплату за землю, порушує законні права, свободи та інтереси позивача, то колегія суддів погоджується з його висновками щодо відсутності правових підстав для задоволення позовних вимог в цій частині, проте з мотивів наведених у цій постанові.
50. Щодо позовної вимоги про визнання незаконним та скасування пункту 3 рішення виконкому Смілянської міськради від 23.03.2017 № 128 про затвердження акта з визначення розміру збитків через несплату орендної плати ФОП ОСОБА_1 за користування земельною ділянкою площею 1,1652 га на АДРЕСА_1 під розміщення підприємства з переробки сільськогосподарською продукції станом на 01.03.2017, то колегія суддів виходить із такого.
51. Вирішуючи спір по суті, в частині зазначених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що справа, яка розглядається у цій частині позовних вимог, є справою адміністративної юрисдикції.
52. Проте такий висновок не можна визнати обґрунтованим виходячи з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
53. Колегія суддів зазначає, що з огляду на положення статті 157 Земельного кодексу України та Порядку 284 відповідач, вважаючи, що позивачем завдано територіальній громаді збитків у вигляді неодержаних доходів, мав право та повноваження скласти акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також затвердити його відповідним рішенням.
54. Водночас частиною першою статті 2 КАС України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
55. За змістом частини першої статті 6 КАС України (у зазначеній редакції) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
56. Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов`язки позивача.
57. Таким чином, повноваження відповідача у спірних правовідносинах обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Що стосується відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення відповідача. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Таким чином, оскаржуване рішення міської ради безпосередньо не створює жодних правових наслідків для позивача, тому не може порушувати його права чи інтереси.
58. Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення виконкому Смілянської міськради від 23.03.2017 № 128 про затвердження акта з визначення розміру збитків через несплату орендної плати ФОП ОСОБА_1 за користування земельною ділянкою площею 1,1652 га на АДРЕСА_1 під розміщення підприємства з переробки сільськогосподарською продукції станом на 01.03.2017, в частині оспорювання позивачем його пункту 3 не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, напряму не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача, а тому не може бути предметом спору.
59. Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
60. При цьому, такі вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.
61. Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом оспорення рішення відповідача про затвердження акта визначення збитків по платі за землю, сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права. У разі незгоди позивача з таким рішенням та невиконання його в добровільному порядку виконком має право звернутися до господарського суду з позовом до ФОП ОСОБА_1 про відшкодування збитків. Саме в такому випадку при вирішенні позову органу місцевого самоврядування буде перевірена в судовому порядку правомірність визначення цим органом збитків власнику землі.
62. Аналогічна правова позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду при ухваленні постанов від 12.12.2018 (справа №802/2474/17-а), від 11.09.2019 (справа №826/1773/18), від 23.01.2019 (справа №822/3345/17), від 03.07.2019 (справа №823/2491/18) та Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду у постановах від 31.01.2019 (справа №524/4970/17), від 21.02.2019 (справа №208/8698/15-а (2-а/208/28/16)), від 24.04.2019 (справа №521/19088/14-а), від 24.09.2019 (справа №522/13132/15-а), від 20.11.2019 (справа №703/1224/17), від 28.11.2019 (справа №2/5648/14 (208/5648/14, 2а/208/164/14)), від 23.12.2019 (справа №712/3842/17).
63. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України ( в нині діючій редакції) суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
64. Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
65. Зважаючи на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про необхідність скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнати незаконним та скасування пункту 3 рішення виконкому Смілянської міськради від 23.03.2017 № 128 про затвердження акта з визначення розміру збитків через несплату орендної плати ФОП ОСОБА_1 за користування земельною ділянкою площею 1,1652 га на АДРЕСА_1 під розміщення підприємства з переробки сільськогосподарською продукції станом на 01.03.2017 із закриттям провадження у справі у цій частині.
66. Враховуючи встановлені під час здійснення касаційного розгляду цієї справи порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд вважає за необхідне вийти за межі доводів і вимог касаційної скарги, та задовольнити її частково, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати в частині визнання незаконним та скасування пункту 3 рішення відповідача про затвердження акта визначення збитків по платі за землю та закрити провадження у справі в цій частині. В іншій частині рішення Смілянського міськрайонного суду Черкаської області від 12.04.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25.06.2018 слід залишити без змін, проте з мотивів наведених у цій постанові.
Керуючись статтями 238 239 345 349 350 354 359 Кодексу адміністративного судочинства України,-
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Скасувати рішення Смілянського міськрайонного суду Черкаської області від 12.04.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25.06.2018 у справі №703/2483/17 в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання незаконним та скасування пункту 3 рішення виконкому Смілянської міськради від 23.03.2017 № 128 про затвердження акта з визначення розміру збитків через несплату орендної плати фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 за користування земельною ділянкою площею 1,1652 га на АДРЕСА_1 під розміщення підприємства з переробки сільськогосподарською продукції станом на 01.03.2017 та закрити провадження у справі в цій частині.
В іншій частині рішення Смілянського міськрайонного суду Черкаської області від 12.04.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25.06.2018 у справі №703/2483/17 - залишити без змін з мотивів наведених у цій постанові.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
СуддіА.І. Рибачук А.Ю. Бучик Л.В. Тацій