ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 750/10714/21
адміністративне провадження № К/990/11824/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції справу №750/10714/21
за позовом ОСОБА_1 до адміністративної комісії при виконавчому комітеті Чернігівської міської ради про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення
за касаційною скаргою Виконавчого комітету Чернігівської міської ради
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2022 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Аліменка В.О., суддів Бєлової Л.В., Кучми А.Ю.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. 23 вересня 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до Деснянського районного суду м. Чернігова з адміністративним позовом до адміністративної комісії при виконавчому комітеті Чернігівської міської ради (далі - відповідач, Комісія), де просила:
1.2. скасувати постанову Комісії про притягнення до адміністративної відповідальності від 12 серпня 2021 року, якою на позивачку накладено стягнення у вигляді штрафу 6800 грн за продаж алкогольного напою неповнолітньому;
1.3. закрити справу про адміністративне правопорушення.
2. В обґрунтування позову позивачка посилається на відсутність доказів вчинення нею адміністративного правопорушення, передбаченого частиною другою статті 156 КУпАП, та на відсутність події правопорушення.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Ухвалою Деснянського районного суду м. Чернігова від 25 жовтня 2021 року адміністративний позов у справі № 750/10714/21 залишено без розгляду на підставі пункту 8 частини першої статті 240 КАС України у зв`язку із пропуском строку звернення до суду.
4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задоволено, ухвалу Деснянського районного суду м. Чернігова від 25 жовтня 2021 року - скасовано та направлено справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
5. Ухвалою Деснянського районного суду м. Чернігова від 11 січня 2022 року у зв`язку із тим, що позивачка заяву про поновлення строку звернення до суду разом із доказами поважності причин його пропуску під час пред`явлення позову не подавала, позовну заяву у справі № 750/10714/21 залишено без руху та встановлено позивачці п`ятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для подання заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду та доказів поважності його пропуску.
6. 19 січня 2022 року від позивачки на виконання вищевказаної ухвали надійшла заява про поновлення пропущеного строку, де указує, що строк звернення до суду нею не пропущений, оскільки постанову адміністративної комісії було оскаржено спочатку до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради протягом 10 днів. Скаргу позивачки розглянуто на засідання Виконавчого комітету 16 вересня 2021 року, а відтак, на думку останньої, звернення до суду із позовом 23 вересня 2021 року відбулося в межах встановленого статтею 289 КУпАП строку.
7. Ухвалою Деснянського районного суду м. Чернігова від 20 січня 2022 року адміністративний позов у справі № 750/10714/21 залишено без розгляду.
7.1. Залишаючи позов без розгляду суд першої інстанції, урахувавши позицію Верховного Суду у справі № 127/7446/19, зазначив, що використання особою, яку притягнуто до адміністративної відповідальності, альтернативного способу захисту своїх прав шляхом оскарження постанови про адміністративне правопорушення до вищестоящого органу, не є поважною причиною пропуску строку звернення до адміністративного суду з позовом про її оскарження. Реалізація такого права особи не є досудовим врегулюванням спору.
7.2. Таким чином, оскільки позивачка не виконала вимоги ухвали суду від 11 січня 2022 в частині зазначення причин пропуску строку зверненння до суду, а також не надала доказів поважності причин пропуску такого строку і відповідно не усунула недоліки позовної заяви, то відповідно до частини шостої статті 161 КАС України суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення позову без розгляду.
8. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2022 року ухвалу Деснянського районного суду м. Чернігова від 20 січня 2022 року скасовано та направлено справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
8.1. Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що постанова про накладення адміністративного стягнення від 11 серпня 2021 року була оскаржена позивачкою 16 серпня 2021 року, а саме - подано скаргу до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради. Вказана скарга розглянута 16 вересня 2021 року, після чого постанова оскаржена до суду - 23 вересня 2021 року, тобто, в межах десятиденного строку. Також зазначено, що подання скарги до органу, посадової особи вищого рівня не перешкоджає оскарженню цих рішень, дій чи бездіяльності до суду.
8.2. Апеляційний суд зазначив, що судом першої інстанції не з`ясовано наведені обставини та залишаючи позов без розгляду, допущено порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
9. 16 травня 2022 року до Верховного Суду (далі - Суд) надійшла касаційна скарга Виконавчого комітету Чернігівської міської ради на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2022 року, в якій скаржник просить скасувати останню та залишити в силі ухвалу Деснянського районного суду м. Чернігова від 20 січня 2022 року.
10. В обґрунтування підстав касаційного оскарження скаржник посилається на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права.
11. Зокрема, скаржник указує, що судом апеляційної інстанції зроблено висновок щодо початку перебігу строку оскарження постанови про притягнення особи до адміністративної відповідальності, який суперечить статті 289 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), а саме в частині 10-денного строку оскарження постанови з дня ухвалення рішення Виконавчим комітетом за результатами розгляду скарги на таку постанову, який є альтернативним органом для оскарження, замість оскарження постанови з дня її винесення.
12. На думку скаржника, судом не вказано в чому полягає невідповідність висновку суду першої інстанції відносно встановлення відсутності поважних причин пропуску позивачкою строку звернення до суду.
13. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 червня 2022 року відкрито касаційне провадження № К/990/11824/22 за вищевказаною касаційною скаргою.
14. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 22 вересня 2022 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Позиція інших учасників справи
15. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 червня 2022 року про відкриття касаційного провадження за цією касаційною скаргою отримано ОСОБА_1 08 серпня 2022 року, що підтверджується наявним у матеріалах справи рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення ПАТ «Укрпошта», ідентифікатор внутрішнього поштового відправлення 0102936887659. Водночас правом подати відзив на касаційну скаргу позивачка не скористалася, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду апеляційної інстанції в касаційному порядку.
Позиція Верховного Суду
Джерела права та акти їхнього застосування, оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
16. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, виходить із такого.
17. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
18. Частиною першою статті 122 КАС України передбачено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
19. Згідно з частиною третьою статті 122 КАС України, для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
20. Зокрема, статтею 289 КУпАП встановлено 10-денний строк оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення, який рахується з дня її винесення.
21. Відповідно до частини тринадцятої статті 171 КАС України суддя, встановивши після відкриття провадження у справі, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 160, 161 цього Кодексу, постановляє ухвалу не пізніше наступного дня, в якій зазначаються підстави залишення заяви без руху, про що повідомляє позивача і надає йому строк для усунення недоліків, який не може перевищувати п`яти днів з дня вручення позивачу ухвали.
22. Так, за частиною шостою статті 161 Кодексу в разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов`язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.
23. Якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд відповідно до частини п`ятнадцятої статті 171 КАС України залишає позовну заяву без розгляду.
24. Таким чином, наведеними вище правовими нормами передбачено, що адміністративний суд зобов`язаний в кожному випадку з`ясувати чи дотримано особою (позивачем) строк звернення до адміністративного суду із відповідним позовом, чи є поважними підстави пропуску цього строку. Якщо ж вказані позивачем підстави пропуску строку звернення до адміністративного суду є не поважними, то суд зобов`язаний залишити позовну заяву без розгляду.
25. Поважними причинами пропуску процесуального строку можуть бути визнані лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи та пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій, які повинні бути підтверджені належними доказами.
26. Отже, строк повинен бути пропущений виключно з поважних причин.
27. Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.
28. Початок перебігу строків звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
29. Отже, вирішальним у визначенні строків звернення до адміністративного суду є встановлення фактів, коли та за яких обставин позивач дізнався про порушення своїх прав та мав можливість вчинити дії, направлені на їх відновлення.
30. Звернення до суду з позовом є способом реалізації права на захист порушених прав і свобод особи, які така особа вважає порушеними у зв`язку з виникненням певних обставин, що впливають на її права. Отже, початок перебігу строку звернення до суду пов`язується саме з виникненням оспорюваних правовідносин, тобто предметом позовних вимог та часом коли особа дізналася або повинна була дізнатися про такі обставини, адже наслідки для особи настають незалежно від підстав, за яких прийнято оскаржуваний акт індивідуальної дії, а з моменту прийняття такого рішення.
31. Пунктом 1 частини першої статті 288 КУпАП установлено, що постанову по справі про адміністративне правопорушення адміністративної комісії може бути оскаржено до виконавчого комітету відповідної ради або до районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду, у порядку, визначеним Кодексом адміністративного судочинства України, з особливостями, встановленими цим Кодексом.
32. Верховним Судом неодноразово надавалася оцінка поважності причин пропуску строку звернення позивачами до суду, встановленого статтею 288 КУпАП, в обґрунтування поновлення якого останні посилалася на досудове врегулювання спору шляхом звернення зі скаргою на постанову про адміністративне правопорушення до відповідного органу.
33. Зокрема така позиція Верховного Суду щодо вказаного питання, викладена у постановах від 11 грудня 2018 року у справі № 463/1221/17, від 05 березня 2020 року у справі № 127/7446/19 та від 07 грудня 2020 року у справі № 522/14986/19.
34. Так, у вищенаведених постановах Судом зазначено, що вказаною нормою передбачено право вибору особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, порядку оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення.
35. При цьому, звернення особи до відповідного органу зі скаргою на постанову по справі про адміністративне правопорушення не є досудовим вирішенням спору, а є альтернативним способом захисту своїх прав.
36. Ураховуючи наведену позицію Верховного Суду звернення зі скаргою до відповідного органу не є поважною причиною пропуску строку на звернення до суду із позовом про визнання протиправною постанови по справі про адміністративне правопорушення.
37. Звертаючись із цим позовом, позивачка просить скасувати винесену відповідачем постанову від 11 серпня 2021 року, якою на останню накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 6800 грн за частиною другою статті 156 КУпАП.
38. Позивачка оскаржила вказану постанову до виконавчого комітету Чернігівської міської ради і після відхилення її скарги рішенням від 16 вересня 2021 року звернулася із оскарженням постанови до суду 23 вересня 2021 року. При цьому, на переконання останньої строк звернення до суду нею не пропущений з огляду на досудове врегулювання цього спору та звернення до суду протягом 10 днів з дня ухвалення рішення за наслідками розгляду її скарги.
39. Вирішуючи питання про поновлення строку у цій справі судом першої інстанції було правильно застосовано висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 05 березня 2020 року у справі № 127/7446/19 щодо надання оцінки поважності причин пропуску позивачкою строку звернення до суду в порядку статті 288 КУпАП.
40. Так, суд першої інстанції правильно виходив з того, що встановлений КУпАП 10-денний строк звернення позивачки до адміністративного суду сплив 25 серпня 2021 року, при цьому застосування нею альтернативного способу оскарження постанови відповідача від 11 серпня 2021 року шляхом звернення зі скаргою до виконавчого комітету Чернігівської міської ради не є безумовною і достатньою підставою для висновку про поважність причини пропуску нею строку оскарження цієї постанови до суду.
41. Натомість суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про поважність причин пропуску такого строку з огляду на звернення позивачки зі скаргою на постанову про адміністративне правопорушення до відповідного органу, та помилкового обраховував початок перебігу такого строку з дня ухвалення Виконавчим комітетом рішення за результатами розгляду скарги позивачки на постанову адміністративної комісії.
42. Ураховуючи викладене вище, практику Верховного Суду щодо застосування статті 288 КУпАП у цій категорії спорів, та те, що позивачкою пропущений встановлений законом строк звернення до суду із цими позовними вимогами, а будь-яких обґрунтувань, обставин і доказів на підтвердження поважності причин пропуску строку звернення до суду з цим позовом останньою не наведено, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про відсутність поважних причин для поновлення строку звернення до суду з цим позовом та про наявність підстав для залишення позову без розгляду.
43. Колегія суддів уважає за необхідне зазначити, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин у випадку, якщо вони стали спірними.
44. Інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом, апеляційною чи касаційною скаргами обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
45. Аналогічні правові висновки були висловлені Верховним Судом у постановах від 28 березня 2018 року у справі № 809/1087/17 та від 22 листопада 2018 року у справі № 815/91/18.
46. Також, колегія суддів звертає увагу, що відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року № 17-рп/2011 обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.
47. Пропуск позивачкою строку на оскарження постанови адміністративної комісії про притягнення її до адміністративної відповідальності, жодним чином не позбавляло останню права оскаржити рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, прийнятого за наслідками розгляду її скарги на вищевказану постанову комісії, у строки та порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України.
48. Таким чином, доводи касаційної скарги знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду оскаржуваного рішення та дають підстави уважати, що при прийнятті оскаржуваної постанови, судом апеляційної інстанції було порушено норми процесуального права.
49. За правилами статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
50. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 345 352 356 359 КАС України, Верховний Суд,
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Виконавчого комітету Чернігівської міської ради задовольнити.
2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2022 року скасувати, а ухвалу Деснянського районного суду м. Чернігова від 20 січня 2022 року у справі № 750/10714/21 залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
СуддіЛ.О. Єресько А.Г. Загороднюк В.М. Соколов