ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 756/6946/16-а
адміністративне провадження № К/9901/33532/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 756/6946/16-а
за позовом ОСОБА_1 до Головного державного інспектора Головного управління Держпраці у Львівській області Кокотко Оксани Мирославівни (далі - інспектор ГУ Держпраці; ГУ Держпраці, відповідно), ГУ Держпраці про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на
постанову Оболонського районного суду міста Києва від 26.09.2016, ухвалену у складі головуючого судді Кричиної А.В. та
ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26.01.2017, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Губської О.А., суддів Грибан І.О., Беспалова О.О. -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 19.05.2016 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
скасувати постанову інспектора ГУ Держпраці від 10.05.2016 № 13/08/115/0207-0045 про накладення адміністративного стягнення за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 188-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП).
Позов ОСОБА_1 обґрунтував тим, що він не погоджується зі змістом зазначеної постанови і вважає її протиправною та такою, що не відповідає положенням чинного законодавства України, оскільки перевірка відбувалась за заявами двох колишніх працівників, документи по яким були надані в повному об`ємі та жодних перешкод для діяльності ГУ Держпраці під час контролюючого заходу ним не чинилось.
2. Оболонський районний суд м. Києва постановою від 26.09.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного від 26.01.2017, відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. 14.02.2017 ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Оболонського районного суду міста Києва від 26.09.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26.01.2017, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.
4. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 17.02.2017 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
5. 15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
6. Пунктом 4 частини першої розділу VII Перехідних положень КАС України передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
7. Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частина третя статті 3 КАС України).
8. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 05.11.2019 №1830/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями на підставі ухвали Верховного Суду від 31.10.2019 про самовідвід судді-доповідача Смоковича М.І., суддів Білак М.В., Губської О.А.
9. Протоколом розподілу справи від 05.11.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.
10. Ухвалою судді Верховного Суду від 07.11.2019 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. Суди встановили, що згідно із направленням на перевірку додержання Приватним акціонерним товариством (далі - ПрАТ) «Трускавецькурорт» законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування від 12.04.2016 № 417 підставами для її проведення зазначено: рішення колегії Державної служби України з питань праці, затверджене Наказом Державної служби України з питань праці від 04.12.2015 №157, доручення Державної служби України з питань праці від 16.02.2016 №1470/4/4.1-ДП-16, звернення працівників товариства ОСОБА_2 від 14.12.2015 №В-173, ОСОБА_3 від 25.03.2016 № Н-204/1, згода Державної служби України з питань праці від 29.12.2015 №6280/4.2-06/6/ДП-15, згода Державної служби України з питань праці від 11.04.2016 № 4195/4/4.2-ДП-16.
На підставі вказаного направлення ГУ Держпраці від 12.04.2016 №417 у період з 14.04.2016 по 20.04.2016 було проведено позапланову перевірку додержання ПрАТ «Трускавецькурорт» законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування, за результатами якої складено акт перевірки, у якому зафіксовано порушення вимог частини першої статті 115 Кодексу законів про працю України [Строки виплати заробітної плати; далі - КЗпП України)] та статті 259 КЗпП України (Нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю).
Листом ГУ Держпраці від 21.04.2016 № 2385/4/-09 позивача було повідомлено про виклик на 27.04.2016 для складання протоколу про адміністративне правопорушення.
27.04.2016 інспектором ГУ Держпраці було складено протокол про адміністративне правопорушення № 13/08/115/0207, згідно із яким під час проведення позапланової перевірки 20.04.2016 суб`єкт господарювання створив перешкоди для діяльності ГУ Держпраці, а саме в частині ненадання документів, необхідних для здійснення перевірки додержання законодавства про працю на виконання рішення колегії Державної служби України з питань праці від 04.12.2015 № 157, доручення Державної служби України з питань праці від 16.02.2016 № 1470/4/4.1-ДП-16, відповідальність за що передбачена статтею 188-6 КУпАП, а саме порушення вимог статті 259 КЗпП України.
У зв`язку із цим, 27.04.2016 позивачу було надіслано лист із вказаним протоколом про адміністративне правопорушення та викликом на слухання справи на 10.05.2016 на 11-00 год., який отриманий ним 06.05.2016.
10.05.2016 за результатами розгляду матеріалів інспектором ГУ Держпраці було винесено постанову № 13/08/115/0207-0045 про визнання ОСОБА_1 винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 186-6 КУпАП та накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу у розмірі 1 343,00 грн.
Із оспорюваної постанови видно, що позивачем як генеральним директором ПрАТ «Трускавецькурорт» у порушення вимог статті 259 КЗпП України було створено перешкоду в частині ненадання документів, необхідних для здійснення перевірки додержання законодавства про працю, а саме: генеральний директор ОСОБА_1 відмовився надати документи для перевірки виплати на підприємстві заробітної плати усім працівникам (табелі обліку робочого часу, відомості нарахування заробітної плати та її виплати за листопад 2015 року - березень 2016 року), що унеможливило вивчення питання дотримання вимог законодавства по виплаті заробітної плати, чим останній створив перешкоди для діяльності ГУ Держпраці.
13.05.2016 на адресу позивача було направлено лист, яким скеровано постанову про накладення на ОСОБА_1 штрафу у розмірі 1343, 00 грн, за правопорушення, передбачене статтею 186-6 КУпАП
Вважаючи, що зазначену постанову винесено незаконно, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходили із того, що дії інспектора ГУ Держпраці при проведені позапланової перевірки були правомірними, а відмова генерального директора ПрАТ «Трускавецькурорт» ОСОБА_1 надати документи для перевірки виплати на підприємстві заробітної плати усім працівникам, унеможливила вивчення питання дотримання вимог законодавства по виплаті заробітної плати, чим останній створив перешкоди для діяльності ГУ Держпраці, що має наслідком притягнення його до адміністративної відповідальності згідно із статтею 188-6 КУпАП.
13. Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема тим, що положенням статті 259 КЗпП України передбачено лише загальну норму щодо здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, що не передбачає жодних вимог до юридичної особи або її посадових осіб у зв`язку з його проведенням. При цьому, позивач вказує на те, що проведення ГУ Держпраці позапланової перевірки за фактом звернення колишніх працівників ПрАТ «Трускавецькурорт» про порушення їх прав передбачає необхідність проведення перевірки саме фактів, викладених у цих зверненнях та не обумовлює право ГУ Держпраці проводити перевірку дотриманням законодавства про працю відносно усіх працівників ПрАТ «Трускавецькурорт».
14. У запереченнях на касаційну скаргу позивача ГУ Держпраці вказує на те, що посадова особа ГУ Держпраці ухвалюючи оспорювану постанову діяла в межах наданої законом компетенції, а всі доводи позивача зводяться до недоліків законодавства.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги позивача, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України [в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі»; (далі - Закон № 460-IX)], колегія суддів виходить із такого.
16. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Відповідно до статті 1 Конвенції Міжнародної організації праці N 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованої Законом України від 08.09.2004 № 1985-IV «Про ратифікацію Конвенції Міжнародної організації праці N 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі» (далі - Конвенція Міжнародної організації праці) система інспекції праці на промислових підприємствах застосовується до всіх підприємств, щодо яких інспектори зобов`язані забезпечити застосування правових норм щодо умов праці та охорони працівників під час їхньої роботи.
18. Пунктом а статті 3 вказаної Конвенції визначено, що завданнями системи інспекції праці є забезпечення застосування правових норм у галузі умов праці та охорони працівників під час їхньої роботи, як наприклад, норм щодо тривалості робочого дня, заробітної плати, безпеки праці, охорони здоров`я і добробуту, використання праці дітей і підлітків та з інших подібних питань, у тій мірі, в якій інспектори праці повинні забезпечувати застосування таких норм.
19. Будь-які інші обов`язки, які можуть бути покладені на інспекторів праці, не повинні заважати їм ефективно виконувати їхні основні обов`язки або якимось чином завдавати шкоди авторитетові та неупередженості, які потрібні інспекторам у їхніх відносинах з роботодавцями та працівниками (частина друга статті 3 Конвенції Міжнародної організації праці).
20. Статтею 12 Конвенції Міжнародної організації праці передбачено, що інспектори праці, забезпечені відповідними документами, що засвідчують їхні повноваження, мають право: а) безперешкодно, без попереднього повідомлення і в будь-яку годину доби проходити на будь-яке підприємство, яке підлягає інспекції; b) проходити у денний час до будь-яких приміщень, які вони мають достатні підстави вважати такими, що підлягають інспекції; та с) здійснювати будь-який огляд, перевірку чи розслідування, які вони можуть вважати необхідними для того, щоб переконатися у тому, що правові норми суворо дотримуються, і зокрема: і) наодинці або в присутності свідків допитувати роботодавця або персонал підприємства з будь-яких питань, які стосуються застосування правових норм; іі) вимагати надання будь-яких книг, реєстрів або інших документів, ведення яких приписано національним законодавством з питань умов праці, з метою перевірки їхньої відповідності правовим нормам, і знімати копії з таких документів або робити з них витяги; ііі) зобов`язувати вивішувати об`яви, які вимагаються згідно з правовими нормами; іv) вилучати або брати з собою для аналізу зразки матеріалів і речовин, які використовуються або оброблюються, за умови повідомлення роботодавцю або його представнику про те, що матеріали або речовини були вилучені або взяті з цією метою.
21. Тобто, Конвенція визначає безумовне дискреційне повноваження інспектора самостійно приймати рішення щодо необхідності проведення інспектування того чи іншого роботодавця для того, щоб переконатися у тому, що правові норми суворо дотримуються.
22. Так, відповідно до частини першої та другої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Центральні органи виконавчої влади здійснюють контроль за додержанням законодавства про працю на підприємствах, в установах і організаціях, що перебувають у їх функціональному підпорядкуванні, крім органів доходів і зборів, які мають право з метою перевірки дотримання податкового законодавства здійснювати такий контроль на всіх підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності та підпорядкування.
23. За змістом абзацу другого частини першої статті 39 Закону України від 14.10.1992 № 2694-XII «Про охорону праці» посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, мають право безперешкодно відвідувати підконтрольні підприємства (об`єкти), виробництва фізичних осіб, які відповідно до законодавства використовують найману працю, та здійснювати в присутності роботодавця або його представника перевірку додержання законодавства з питань, віднесених до їх компетенції.
24. Процедуру проведення Державною інспекцією України з питань праці (далі - Держпраці України) та її територіальними органами перевірок додержання законодавства з питань праці у межах наданих їй повноважень встановлює Порядок проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затверджений наказом Міністерства соціальної політики України від 02.07.2012 № 390 (чинний на час виникнення спірних відносин; далі - Порядок № 390).
25. Згідно з пунктами 2-7 Порядку № 390 право проведення перевірок мають посадові особи Держпраці України та її територіальних органів, які відповідно до своїх посадових обов`язків мають повноваження державного інспектора з питань праці (далі - Інспектор).
Інспектор може проводити планові та позапланові перевірки, які можуть здійснюватися за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Позапланові перевірки проводяться за зверненнями фізичних та юридичних осіб про порушення суб`єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування та здійснюються за наявності згоди Держпраці України на їх проведення.
Інспектор має право на проведення перевірки за наявності у нього службового посвідчення та направлення на перевірку.
Інспектору на час проведення перевірки надається робоче місце, обладнане належним чином, право користування телефонним зв`язком, розмножувальною технікою, іншими послугами технічного характеру, необхідними для реалізації повноважень під час перевірки, оформлення матеріалів перевірки, спілкування з працівниками (у разі необхідності одержання пояснень).
Перевірка складається з таких етапів: робота з документами, наданими суб`єктами господарювання на вимогу Інспектора; оформлення документів за результатами перевірки; ознайомлення суб`єктів господарювання з документами, оформленими за результатами перевірки.
За результатами перевірки складається акт перевірки. У разі виявлення порушень законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування вносяться приписи про усунення виявлених порушень, вживаються заходи щодо притягнення до відповідальності винних осіб згідно із вимогами чинного законодавства.
26. Водночас, колегія суддів зазначає, що відповідно до частини другої статті 2 Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, його дія не поширюється на відносини, зокрема, що виникають під час здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення, тому посилання позивача на вказаний Закон є безпідставним.
27. У справі, яка розглядається суди встановили, що підставами для проведення перевірки стали не лише звернення працівників суб`єкта господарювання, що перевірявся, а й рішення колегії Державної служби України з питань праці, затверджене Наказом Державної служби України з питань праці від 04.12.2015 №157, доручення Державної служби України з питань праці від 16.02.2016 №1470/4/4.1-ДП-16, згода Державної служби України з питань праці від 29.12.2015 №6280/4.2-06/6/ДП-15, згода Державної служби України з питань праці від 11.04.2016 № 4195/4/4.2-ДП-16.
28. При цьому, для територіального органу Держпраці доручення та накази вищестоящого органу є обов`язковими для виконання.
29. З наведеного слідує, що в даному випадку підлягали з`ясуванню не лише питання, необхідність перевірки яких виникла у зв`язку із зверненням зазначених вище працівників товариства, але й інші питання щодо додержання товариством вимог законодавства про працю, оскільки відповідач як уповноважений орган держави на здійснення заходу контролю має право на самостійне визначення питань, що підлягають з`ясуванню під час проведення перевірки, а відповідно й переліку та обсягу документів, необхідних йому для реалізації наявних повноважень, тому інспектори з праці територіальних органів Держпраці України наділені повноваженнями та мають право під час перевірок за додержанням суб`єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування пред`являти вимоги про надання документів, необхідних для проведення такої перевірки.
30. Порядок та підстави притягнення до адміністративної відповідальності регулюються КУпАП.
31. Відповідно до статті 188-6 КУпАП невиконання законних вимог посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, щодо усунення порушень законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування або створення перешкод для діяльності цього органу - тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від п`ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
32. Об`єктивна сторона цього правопорушення полягає у невиконанні законних вимог посадових осіб органів спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з державного нагляду за додержанням законодавства про працю щодо усунення порушень законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування або створенні перешкод для діяльності цих органів.
33. Згідно зі статтею 245 КУпАП завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне і об`єктивне з`ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.
34. Статтею 251 КУпАП передбачено, що доказами в справі про адміністративне правопорушення, є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, чи засобів фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, які використовуються при нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, протоколом про вилучення речей і документів, а також іншими документами.
35. У статті 280 КУпАП визначено, що орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов`язаний з`ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом`якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з`ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
36. У справі, яка розглядається суди встановили, що генеральним директором ПрАТ «Трускавецькурорт» ОСОБА_1 було створено перешкоду в частині ненадання документів, необхідних для здійснення відповідачем перевірки додержання законодавства про працю.
37. За таких обставин, приймаючи оспорювану постанову від 10.05.2016 № 13/08/115/0207-0045 відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а отже, на думку колегії суддів, висновки судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та дотриманні норм процесуального права.
38. Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 341 343 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд-
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Оболонського районного суду міста Києва від 26.09.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26.01.2017 у справі №756/6946/16-а - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
СуддіА.І. Рибачук Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик