ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 липня 2021 року
м. Київ
справа № 802/1563/17-а
адміністративне провадження № К/9901/825/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Агрофірма Ободівська» на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 27 вересня 2017 року (суддя Воробйова І.А.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2017 року (колегія суддів: Боровицький О.А., Сапальова Т.В., Матохнюк Д.Б) у справі № 802/1563/17-а за позовом Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю «Агрофірма Ободівська» про анулювання спеціального дозволу на користування надрами,
УСТАНОВИВ
У вересні 2017 року Державна служба геології та надр України звернулась до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Ободівська" про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №4491 від 08.11.2007.
Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 27.09.2017, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 06.12.2017, адміністративний позов задоволено.
Не погоджуючись з судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що судами не враховано, що відповідач не мав можливості надати запитувані документи, оскільки останні викрадені, що є форс - мажорними обставинами. Також вказав, що відсутні підстави для проведення перевірки без дозволу на те Кабінету Міністрів України, оскільки введений мораторій на їх проведення.
Ухвалою Верховного Суду від 09.02.2018 відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить відмовити в задоволенні касаційної скарги, а судові рішення залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами встановлено, ТОВ "Агрофірма "Ободівська" надано спеціальний дозвіл на користування надрами №4491 від 08.11.2007 для видобування суглинків, придатних в якості сировини для виробництва цегли керамічної марки "125" на термін дванадцять років.
На підставі наказу Державної служби геології та надр України № 194 від 23.06.2016, направлення Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України №1125-14/06 від 16.09.2016 посадовими особами департаменту здійснено виїзд за місцезнаходженням надрокористувача ТОВ "Агрофірма "Ободівська" з метою проведення перевірки надрокористувача.
За результатами перевірки складено акт перевірки № 06-03/26/2016-53/п (190) від 21.09.2016 (далі - акт перевірки) про недопущення до перевірки у зв`язку із викраденням документів для проведення перевірки, що є порушенням ст. ст. 10, 11 ЗУ №877, ст. 24 КМ №132/94, ПКМУ №615.
На підставі акта перевірки позивачем складено припис № 1175-14/06 від 26.09.2016 про усунення у строк до 28.10.2016 порушень вимог законодавства у сфері надрокористування.
16.12.2016 Департаментом державного геологічного контролю сформовано подання № 1629-14/06 на зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4491 від 08.11.2007 та 19.12.2016 наказом Державної служби геології та надр України №489 зупинено дію вказаного дозволу через порушення п.25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою КМУ від 22.12.1994 №865 та не усуненням такого (порушення).
07.03.2017 наказом Державної служби геології та надр України №110 змінено підстави зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, зокрема, вказано наступні порушення ТОВ "Агрофірма "Ободівська": ст. 24 Кодексу України про надра, ст.11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, п.25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою КМУ від 22.12.1994 №865.
Листом від 22.03.2017 №6458/13/14-17 Держгеонадра України повідомлено відповідача та запропоновано надати інформацію щодо усунення порушень, та у разі ненадання такої (інформації) вказано про розгляд питання щодо подальшої дії спеціального дозволу.
В подальшому, товариству направлено лист від 28.04.2017 №9764/13/14-17 із проханням протягом 15 днів надати власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами, який отриманий адресатом, про що свідчить рекомендоване повідомлення, однак відповіді не дане звернення відповідачем не надано.
За таких обставин, позивач звернувся до суду з вимогою про припинення права користування нардами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами згідно частини 2 статті 26 Кодексу України про надра.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд виходив з того, що, припис стосовно усунення порушень, незважаючи на надання достатнього для цього часу, виконаний не був, а тому відповідно до частини сьомої статті 4-1 Закону України від 06.09.2005 №2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №2806-IV) у даному випадку наявні підстави для анулювання дозволу. Суди зазначили й про те, що планова перевірка Товариства не порушує мораторію, встановленого на 2015 - 2016 роки щодо здійснення таких перевірок контролюючими органами. Держгеонадра не є органом, повноваження якого поширюється на сферу справляння податків і зборів, а тому норми Закону від 28.12.2014 №71-VIII правомірно не застосовано ним при призначенні та проведенні планової перевірки відносно відповідача у вересні 2015 року.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Частина 1 ст. 19 Кодексу України про надра встановлює, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.
Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, встановлення порядку діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та державних адміністраторів визначає Закон України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
Згідно з ч. 1 ст. 4-1 вказаного Закону порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Таким центральним органом виконавчої влади відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 є Держгеонадра, як згідно з покладеними на них завданнями, зокрема, видають в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами) (пп. 9 п. 4 Положення).
Пунктом 9 вказаного Положення також визначено, що Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).
Зі змісту частини другої статті 24 Кодексу України про надра вбачається, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
Згідно з положеннями частини першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Відповідно до підпункту 12 пункту 4 Положення №1174 Державна служба геології та надр України, згідно із покладеними на неї завданнями, здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр та раціональним і ефективним використанням надр України.
Пунктом 22 Порядку №615 встановлено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів державної фіскальної служби, зокрема, у разі порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.
Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.
При цьому, зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків. Також, зупинення дії дозволу не є підставою і для переривання строку його дії.
Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.
Зі змісту наведених правових норм вбачається, що однією з підстав зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами, невиконання обов`язків, визначених статтею 24 Кодексу України про надра.
Відповідно до пункту 23 Порядку №615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
Відповідно до частин першої та другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку. Законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.
Згідно з положеннями частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії дозволу.
Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі №812/1735/17, від 06.11.2018 у справі №812/828/15 та у справі №805/4098/17-а, від 02.10.2019 у справі №804/215/18.
Наказ про зупинення дії спецдозволу та припис відповідачем не оскаржувався, а тому колегія суддів не входить в обговорення законності такого акту.
Водночас Товариство не вжило жодних заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк позивачем строк, що відповідно до підпункту 9 пункту 23 Порядку №615 є підставою для припинення права користування надрами.
Колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги про те, що відповідач не мав можливості надати документи, оскільки останні викрадені, так як жодних доказів на підтвердження вказаних обставин не надано.
Щодо доводів про мораторій на проведення перевірки як суб`єкта господарювання у вказаний період, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що така заборона не поширюється на позивача, як на контролюючий орган в розумінні положень пункт 41.1 статті 41 Податкового кодексу України.
Норми Закону № 76-VІІІ стосуються всіх контролюючих органів, крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України, тоді як норми Закону № 71-VІІІ стосуються контролюючих органів, що забезпечують формування єдиної державної податкової, державної митної політики щодо адміністрування податків, тобто Державної фіскальної служби України та її територіальних органів, адже критеріями визначення переліку суб`єктів господарювання, на яких такі обмеження не поширюються, є, зокрема, обсяг доходу за попередній календарний рік, а також певний вид діяльності чи імпорт певного виду товарів.
Такі положення вказаних нормативних актів роблять послідовною позицію законодавчого органу, яким в один день прийняті різні за змістом норми щодо одних і тих самих правовідносин, зокрема, щодо обмеження повноважень контролюючих органів у проведенні перевірок суб`єктів господарювання.
Таким чином, правовідносини, пов`язані з встановленням обмеження на проведення перевірок Державною службою геології та надр України, регулювались саме пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII від 28.12.2014, а не Законом № 71-VIII, та в часовому вираженні тривали протягом січня-червня 2015 року і закінчилися 01 липня 2015 року.
Ураховуючи викладене, колегія суддів вважає слушним і обґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення даного адміністративного позову.
Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Агрофірма Ободівська» залишити без задоволення.
Постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 27 вересня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2017 року залишити без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий А.Ю. Бучик
Судді Л.Л. Мороз
А.І. Рибачук