ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 806/1579/16
адміністративне провадження № К/9901/21078/18
№ К/9901/21080/18
№К/9901/21083/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Дашутіна І.В.,
суддів: Шишова О.О., Яковенка М.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційні скарги Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області, Державної міграційної служби України та Прокуратури Житомирської області на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2017 року у складі колегії суддів: Капустинського М.М. (головуючий), Моніча Б.С., Охрімчук І.Г. у справі №806/1579/16 за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області, треті особи: Державна міграційна служба України, Прокуратура Житомирської області, про визнання дій протиправними, скасування рішень,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області, треті особи: Державна міграційна служба України, Прокуратура Житомирської області, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області про визнання недійсним (анулювання) паспорта громадянина України серії та номер НОМЕР_6 , виданого Попільнянським РВ УМВС України в Житомирській області 10.01.2002 на ім`я ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати рішення Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області про визнання недійсним (анулювання) паспорта України для виїзду за кордон серії та номер НОМЕР_2 , виданого 25.12.2012 на ім`я ОСОБА_1 ;
- поновити та видати ОСОБА_1 паспорт громадянина України та паспорт громадянина України для виїзду за кордон.
2. Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 19 червня 2017 року в задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2017 року скасовано постанову суду першої інстанції та прийнято нову, якою позов задоволено частково.
3.1. Визнано протиправним та скасовано пункт 2 висновку Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області №166/2016 від 26.07.2016 про результати службового розслідування, у якому викладено рішення щодо паспорта громадянина України серії та номер НОМЕР_6 , виданого Попільнянським РВ УМВС України в Житомирській області 10.01.2002 на ОСОБА_1 .
3.2. В решті позову відмовлено.
4. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
4.1. ОСОБА_1 (до 02.01.2002 ОСОБА_2 ) народився ІНФОРМАЦІЯ_1 в місті Каушани, Молдова.
4.2. 09 січня 2002 року позивач змінив своє прізвище « ОСОБА_3 » на прізвище « ОСОБА_4 » - прізвище своєї дружини ОСОБА_5 , з якою одружився ІНФОРМАЦІЯ_2 .
4.3. 10 січня 2002 року Попільнянським РВ УМВС України позивачу було видано паспорт громадянина України серія та номер НОМЕР_3 на ім`я ОСОБА_1 .
4.4. Управлінням Державної міграційної служби України в Житомирській області було призначено та проведено службове розслідування за фактом оформлення паспорта громадянина України серії НОМЕР_3 на ім`я ОСОБА_1 , за результатами якого був складений висновок №166/2016 затверджений 28.07.2016 уповноваженою особою Державної міграційної служби України. Підставою для проведення такого службового розслідування слугувала доповідна записка завідувача Попільнянського РС УДМС України в Житомирській області від 19.07.2016.
4.5. Згідно висновку вказаного службового розслідування, паспорт громадянина України серії НОМЕР_3 на ім`я ОСОБА_1 був оформлений з порушенням вимог чинного законодавства України, а тому є недійсним та підлягає знищенню.
4.6. Таке рішення зумовлено відсутністю в картотечних обліках Попільнянського РС УДМС України в Житомирській області заяви позивача за формою №1 про видачу вказаного паспорта. Відсутня також реєстрація місця проживання позивача на території Житомирської області.
5. Вважаючи дії та рішення відповідача протиправними позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
6. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що відповідач, приймаючи рішення за результатами службового розслідування щодо оформлення паспорта громадянина України (пункт 2 висновку Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області №166/2016 від 26.07.2016), діяв на підставі, у спосіб та в межах визначених законом, оскільки рішення про оформлення паспорта позивачу прийнято з порушенням вимог законодавства.
6.1. Крім цього, судом першої інстанції зазначено, що про правомірність дій відповідача свідчать обставини встановлені у рішені суду, що набрало законної сили та повідомлена Генеральною прокуратурою Республіки Молдова інформація, про те, що позивач є громадянином цієї країни з 04.07.1991 відповідно до національного законодавства. Підтверджено видачу позивачу 25.05.1990 ОВД Кэушень паспорта громадянина бувшого СРСР зразку 1974, серії НОМЕР_4 та його реєстрацію в АДРЕСА_1 . Зазначено також про одночасне використання позивачем підробного паспорта громадянина бувшого СРСР зразку 1974 серії НОМЕР_5 від 16.04.1988 на ім`я ОСОБА_6 .
7. Скасовуючи постанову суду першої інстанцій та приймаючи нове рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що згідно норм Закону України «Про громадянство України» та факту внесення 29 жовтня 1992 року до паспорту громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року ОСОБА_2 напису «громадянин України», громадянин ОСОБА_7 набув громадянства України з 29.10.1992, а тому підстав для прийняття оскаржуваного рішення про знищення виданого йому паспорту не було.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
8. Управлінням Державної міграційної служби України в Житомирській області, Державною міграційної службою України та Прокуратурою Житомирської області подано касаційні скарги, в яких скаржники просять скасувати постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2017 року і залишити в силі постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 19 червня 2017 року.
8.1. Аргументи скаржників полягають у тому, що суд апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення неправильно застосував норми матеріального права і порушив норми процесуального права. Скаржники наголошують, що судом апеляційної інстанції дана невірна оцінка обставинам справи, залишено поза увагою факт відсутності відомостей про встановлення належності до громадянства України позивача, обов`язковість яких передбачена нормами Закону України «Про громадянство» та відсутність заяви форми № 1 про видачу паспорта громадянина України всупереч Інструкції щодо правил та порядку оформлення і вдачі паспорта громадянина України, затвердженої наказом МВС України від 17.08.1994 №316 у картотечних обліках Попільнянського РС УДМС України у Житомирській області.
8.2. Крім того, скаржниками зауважено, що судом апеляційної інстанції в порушення норм статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України, не було взято до уваги обставини встановлені ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 03 квітня 2017 року та постановою Апеляційного суду Київської області від 08 вересня 2016 року у справі №370/1770/16-ц за заявою адвоката Лич Вячеслава Олексійовича в інтересах ОСОБА_1 , третя особа Відділ ДМСУ у Макарівському районі Київської області про встановлення факту, що ОСОБА_1 є громадянином України з 29.10.1992 за належністю до громадянства України.
8.3. Також скаржниками було вказано про порушення судом апеляційної інстанції процесуальних норм та вихід за межі позовних вимог, оскільки при прийнятті рішення були порушені дискреційні повноваження Державної міграційної служби та фактично встановлено факт належності позивача до громадянства України.
9. Позивачем подано відзив на касаційні скарги, в якому він просить відмовити у задоволенні касаційних скарг у повному обсязі.
9.1. На обґрунтування відзиву вказує, що рішення суду апеляційної інстанції постановлено на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
10. Відповідно до норм статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Відповідно до частини першої статті 78 КАС України, обставини, які визнаються учасниками справи, не підлягають доказуванню, якщо суд не має обґрунтованого сумніву щодо достовірності цих обставин або добровільності їх визнання. Обставини, які визнаються учасниками справи, зазначаються в заявах по суті справи, поясненнях учасників справи, їх представників.
12. Частиною четвертою статті 78 КАС України в чинній редакції, яка повністю кореспондується зі статтею 72 КАС України в його редакції чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій, обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
13. Спірні правовідносини у даній справі щодо підстав та порядку визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України регулюються правовими нормами Закону України «Про громадянство України» та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 302 (далі - Порядок №302), що була чинна на день виникнення спірних відносин.
14. Станом на 1991-1992 роки належність особи до громадянства України була врегульована нормами Законом України «Про громадянство України» від 08.10.1991 №1636-ХІІ.
15. Відповідно до статті 2 Закону України «Про громадянство України» №1636-ХІІ в редакції від 08.10.1991, яка діяла до 28.01.1993, громадянами України є: особи, які на момент набрання чинності цим Законом проживали в Україні, незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової та національної належності, статі, освіти, мови, політичних поглядів, релігійних переконань, роду і характеру занять, які не є громадянами інших держав і які не заперечують проти набуття громадянства України.
16. Згідно з нормами статті 3 Закону України «Про громадянство України» від 18.01.2001 №2235-ІІІ громадянами України є:
1) усі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголошення незалежності України (24 серпня 1991 року) постійно проживали на території України;
2) особи, незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних чи інших ознак, які на момент набрання чинності Законом України «Про громадянство України» (13 листопада 1991 року) проживали в Україні і не були громадянами інших держав;
3) особи, які прибули в Україну на постійне проживання після 13 листопада 1991 року і яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року органами внутрішніх справ України внесено напис «громадянин України», та діти таких осіб, які прибули разом із батьками в Україну і на момент прибуття в Україну не досягли повноліття, якщо зазначені особи подали заяви про оформлення належності до громадянства України;
4) особи, які набули громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України.
17. Особи, зазначені у пункті 1 частини першої цієї статті, є громадянами України з 24 серпня 1991 року, зазначені у пункті 2, - з 13 листопада 1991 року, а у пункті 3, - з моменту внесення відмітки про громадянство України.
18. Приписами пункту 46 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України визначено, що у разі коли рішення про оформлення паспорта прийнято працівником з порушенням вимог законодавства, керівник відповідного територіального органу або територіального підрозділу ДМС проводить службову перевірку.
19. За результатами перевірки складається висновок у двох примірниках, який підписується працівником, що провів перевірку, та його безпосереднім керівником і погоджується керівником територіального органу ДМС. Висновки разом з матеріалами перевірки надсилаються до ДМС для затвердження. За результатами розгляду та в разі наявності підстав для визнання паспорта таким, що оформлений з порушенням вимог законодавства, висновки затверджуються керівником структурного підрозділу ДМС.
20. Аналогічна правова норма міститься в пункті 10.4 Порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженому Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 13.04.2012 №320 (надалі - Порядок №320), яке передбачає проведення відповідного службового розслідування.
21. Судами встановлено, що у оскаржуваному висновку службового розслідування зазначено, що паспорт громадянина України серії НОМЕР_3 на ім`я ОСОБА_1 був оформлений з порушенням вимог чинного законодавства України, а тому є недійсним та підлягає знищенню.
22. Таке рішення зумовлено відсутністю в картотечних обліках Попільнянського РС УДМС України в Житомирській області заяви Позивача за формою №1 про видачу вказаного паспорта. Відсутня також реєстрація місця проживання позивача на території Житомирської області.
23. Відповідно до вимог пункту 8 Інструкції щодо правил та порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.08.1994№N 316, чинної на день виникнення спірних відносин, громадянами для одержання й обміну паспортів, крім документів, передбачених пунктами 6 та 7 цієї Інструкції, подаються також заява форми № 1 (додаток № 1) і дві фотокартки розміром 35 х 45 мм.
24. Такі заяви заповнюються, як правило, особисто громадянами, розбірливим почерком, синім, фіолетовим чи чорним чорнилом (пастою) з повними відповідями на всі запитання. Підписи громадян у заявах засвідчуються службовими особами, відповідальними за додержання паспортних правил, чи особами, уповноваженими на ведення паспортної роботи. Якщо громадяни проживають у містах, районних центрах і селищах міського типу, у квартирах та будинках, що належать їм на правах особистої власності, підписи в заявах засвідчуються працівниками паспортної служби.
25. За приписами пункту 20 цієї ж Інструкції заяви форми № 1 на видані паспорти постійно зберігаються як виправдні документи в паспортній службі органів внутрішніх справ у спеціальних картотеках в алфавітному порядку за прізвищами, іменами та по батькові.
26. Тимчасове вилучення з картотек заяв для виконання запитів, знімання копій та в інших необхідних випадках дозволяється тільки працівникам паспортної служби, передавати їх працівникам інших служб і органів або пересилати за запитами не дозволяється.
27. З аналізу вищезазначених норм вбачається, що відсутність заяви позивача форми №1 на видачу йому паспорта громадянина України серії НОМЕР_3 свідчить про оформлення такої видачі паспорту з порушенням вимог чинного законодавства України.
28. Відповідно до вимог пункту 45 Порядку №302 та пункту 10.4 Порядку №320 оформлення паспорта з порушенням вимог законодавства є самостійною підставою для визнання його недійсним, вилучення, анулювання та знищення.
29. Як встановлено судом першої інстанції, в заяві-анкеті про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, від 01.08.2016 позивач власноручно зазначає, що є громадянином Республіки Молдова, а Україну зазначає як країну його постійного проживання. Постійне проживання в Україні не ототожнюється із громадянством. Позивач особисто зазначає, що був депутатом парламенту Республіки Молдова двох скликань.
30. Крім того, за повідомленням Генеральної прокуратури Республіки Молдова позивач є громадянином цієї країни, яке набув ще 04.07.1991 у відповідності до національного законодавства. Підтверджується видача позивачу 25.05.1990 ОВД Кэушень паспорта громадянина бувшого СРСР зразку 1974 року, серії НОМЕР_4 та його реєстрацію в АДРЕСА_1 . Зазначається також про одночасне використання позивачем підробного паспорта громадянина бувшого СРСР зразку 1974 року серії НОМЕР_5 від 16.04.1988 на ім`я ОСОБА_6 .
31. Аналогічна інформація міститься в повідомленні Державного підприємства «Центр державних інформаційних ресурсів «Registru» Міністерства інформаційних технологій і зв`язку Республіки Молдова.
32. Крім того, рішенням Апеляційного суду Київської області від 08 вересня 2016 року, залишеним без змін ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 03 квітня 2017 року, у справі № 370/1770/16-ц, відмовлено в задоволенні заяви про встановлення факту, що має юридичне значення, а саме про встановлення факту того, що ОСОБА_1 є громадянином України з 29.10.1992 за належністю до громадянства України.
33. Зазначеними рішеннями судів встановлено, що подані позивачем копії документів не підтверджують факт постійного його проживання на території України станом на 24 серпня 1991 року.
34 Відповідно до довідки від 22.08.2016 № 135, виданої Великолісівецькою сільською радою Попільнянського району Житомирської області громадянин ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_4 з серпня 1990 року по серпень 2001 року на території Великолісівецької сільської ради не проживав.
35. Також, довідкою Великолісівської сільської ради Попільнянського району Житомирської області від 28.07.2016 №115/02-16 підтверджується, що ОСОБА_7 був зареєстрований на території Великолісівецької сільської ради 19.11.2001 та вибув до м. Києва 20.03.2002.
36. Як зазначено в установчих документах ОСОБА_7 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , уроженця Молдови, йому 29 жовтня 1992 року до паспорта громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року, виданого в Молдові в 1990 році, органами внутрішніх справ України внесено напис «громадянин України», однак вказане суперечило вимогам існуючого на той час законодавства, оскільки перші відомості зазначені у паспорті СРСР заявника про реєстрацію (прописку) ОСОБА_7 на території України значаться лише з 2001 року, тобто на момент внесення відмітки «громадянин України» вказана особа прописаною на території України не значилась.
37. Також рішенням суду встановлено, що до 2001 року існував адміністративно-дозвільний інститут прописки, який рішенням Конституційного Суду України лише 14.11.2001 було скасовано. Таким чином, особам, які прибули в Україну після 1991 року, штамп «громадянин України» вносився виключно за обов`язкової умови наявності прописки на території України.
38. Крім цього, 1 березня 2001 року набрала чинності нова редакція Закону України «Про громадянство України», яким визначено обов`язковість проходження процедури встановлення належності до громадянства України відповідно до пункту 3 статті 3 цього Закону для осіб, які прибули в Україну на постійне проживання після 1991 року та яким у паспорти громадянина колишнього СРСР внесено запис «громадянин України».
39. Одночасно, судами було зазначено, що внесення запису «громадянин України» стосувалося виключно громадян України або осіб без громадянства, а на момент внесення такого штампу до паспорта громадянина колишнього СРСР ОСОБА_7 він мав правову можливість та набув громадянство Республіки Молдова, оскільки Закон Республіки Молдова «Про громадянство» набрав чинності 09.07.1991, тобто раніше, ніж Закон України «Про громадянство України», що вбачається з наступного.
40. Так, Генеральна прокуратура України своїм листом від 07.09.2016 № 2-12/16-4579 повідомила, що ОСОБА_2 ІНФОРМАЦІЯ_3 (далі мовою оригінала) признан гражданином Республики Молдова в соответствии с п.1 ст.12 Закона о гражданстве Республики Молдова №1024 от 02.06.2000 года, как лицо, преобретавщего 04.08.1991 года гражданство Республики Молдова согласно ранее действующему законодательству.
41. Незважаючи на законодавчо встановлену необхідність проходження процедури встановлення належності до громадянства України на загальних засадах, Попільнянським РВ УМВС України в Житомирській області 10.01.2002 ОСОБА_1 оформлено паспорт громадянина України серії НОМЕР_3 . При цьому, законність здійснення обміну паспорта документально не підтверджена, оскільки відсутня заява про видачу паспорта громадянина України ОСОБА_1 .
42. Під час проведення службового розслідування, зокрема, встановлено, що заява про видачу вказаного паспорта громадянина України ОСОБА_1 у картотечних обліках Попільнянського районного сектору Управління державної міграційної служби України в Житомирській області; відомості про набуття громадянства України ОСОБА_1 за обліками Управління державної міграційної служби України в Житомирській області; реєстрації місця проживання на території Житомирської області станом на 25 липня 2016 року, відсутні.
43. Крім того, у вищезазначеному висновку, зазначено, що начальника територіального паспортного підрозділу, який здійснив документування ОСОБА_1 паспортом громадянина України, вироком Попільнянського районного суду Житомирської області від 19 січня 2011 року визнано винним у вчиненні злочинів, передбачених ч. ч. 1, 3 статтею 366 Кримінального кодексу України та призначено покарання у вигляді 3-х років позбавлення волі, оскільки протягом 1996-2009 років, використовуючи своє службове становище, діючи умисно в інтересах третіх осіб, незаконно документував паспортами громадянина України іноземних громадян.
44. Тобто, процедуру прийняття громадянства ОСОБА_1 не пройшов, до належних компетентних органів Управління Державної міграційної служби України не звертався.
45. З огляду на системний аналіз вказаних норм та встановлені судом першої інстанції та рішеннями судів, що набрали законної сили, обставини, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, з огляду на правомірність дій відповідача та законність оскаржуваного рішення Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області про визнання недійсним (анулювання) паспорта громадянина України серії та номер НОМЕР_6 , виданого Попільнянським РВ УМВС України в Житомирській області 10.01.2002 на ім`я ОСОБА_1 .
46. Верховний Суд наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
47. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується з доводами касаційних скарг та висновками суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог з огляду на правомірність дій відповідача та прийняття оскаржуваного рішення судом першої інстанції у відповідності до норм закону.
48. Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
49. Положення статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України застосовуються Верховним Судом з урахуванням положень пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15.01.2020 № 460-IX.
50. Враховуючи вищенаведене Суд касаційної інстанції вважає за необхідне касаційні скарги задовольнити, постанову апеляційної інстанції скасувати, а постанову суду першої інстанції залишити в силі.
51. Керуючись статтями 341 345 349 352 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
ПОСТАНОВИВ:
52. Касаційні скарги Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області, Державної міграційної служби України та Прокуратури Житомирської області - задовольнити.
53. Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2017 року скасувати.
54. Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 19 червня 2017 року у справі №806/1579/16 за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області, треті особи: Державна міграційна служба України, Прокуратура Житомирської області, про визнання дій протиправними, скасування рішень - залишити в силі.
55. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Cуддя-доповідач І.В. Дашутін
Судді О.О. Шишов
М.М. Яковенко