ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 807/178/17
адміністративне провадження № К/9901/7231/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Дашутіна І. В.,
суддів Шишова О. О., Яковенка М. М.
розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 29.11.2018 у складі колегії суддів: Рейті С. І., Луцович М. М., Шешеня О. М. та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.02.2019 у складі колегії суддів: Багрія В. М., Курильця А. Р., Старунського Д. М. у справі № 807/178/17 за позовом ОСОБА_1 до Державної казначейської служби України, Головного управління Державної казначейської служби України в Закарпатській області про зміну підстави звільнення, визнання незаконними наказів про звільнення з посади, зобов`язання вчинити дії, стягнення вихідної допомоги, середнього заробітку за час затримки виплати вихідної допомоги, відшкодування моральної шкоди, стягнення матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань за 2016 рік, стягнення суми компенсації за невикористану відпустку, -
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулась до суду з адміністративним позовом до Державної казначейської служби України, Головного управління Державної казначейської служби України в Закарпатській області, в якому просила:
- змінити формулювання звільнення з посади з «відповідно до частини 1 статті 86 Закону України «Про державну службу», як неправильно зазначено в наказах про звільнення та трудовій книжці на «відповідно до частини 3 статті 38 Кодексу законів про працю України» і вказати таке формулювання у відповідності до поданої нею заяви та вимог чинного законодавства;
- визнати незаконними накази про звільнення від 04.01.2017 № 6-о та від 05.01.2017 № 03-о у частині формулювання причини звільнення а саме: про звільнення ОСОБА_1 відповідно до частини першої статті 86 Закону України «Про державну службу»;
- зобов`язати Головне управління Державної казначейської служби України в Закарпатській області внести виправлення у трудову книжку ОСОБА_1 у частині формулювання причини звільнення та змінити формулювання звільнення з «відповідно до частини першої статті 86 Закону України «Про державну службу» на «відповідно до частини 3 статті 38 Кодексу законів про працю України»;
- стягнути з Головного управління Державної казначейської служби України в Закарпатській області на її користь вихідну допомогу при звільненні у розмірі тримісячного середнього заробітку у сумі 27 624,24 грн, середній заробіток за весь час затримки виплати вихідної допомоги, суму відшкодування моральної шкоди у розмірі 15 000 грн, матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань за 2016 рік у розмірі середньомісячної заробітної плати та суму компенсації за невикористану відпустку у розмірі 1 637,83 грн.
2. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 29.11.2018 у задоволенні позовних вимог відмовлено.
2.1. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.02.2019 апеляційну скаргу позивача задоволено частково, рішення суду першої інстанції змінено в мотивувальній частині.
3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
3.1. Із грудня 1995 року ОСОБА_1 проходила державну службу в органах державного казначейства України та на час звільнення працювала на посаді заступника начальника Головного управління Державної казначейської служби України в Закарпатській області, що підтверджено копією трудової книжки.
3.2. ОСОБА_1 подано на ім`я голови Державної казначейської служби України Слюз Т. Я. заяву від 22.12.2016, у якій просила звільнити її з 05.01.2017 із займаної посади відповідно до частини третьої статті 38 Кодексу законів про працю України (у зв`язку з порушенням законодавства про працю). Обставинами, що спонукають до звільнення були зазначені: ненадання відпустки; відкликання з відпустки всупереч частині восьмій статті 79 Кодексу законів про працю України, частині третій статті 12 Закону України «Про відпустки»; порушення строків виплати заробітної плати; незабезпечення належних умов праці (суб`єктивні ознаки - відкриття дисциплінарних проваджень); злісність мотивів, особисті неприязні стосунки - обмеження посадових обов`язків, ненадання матеріальної допомоги та інше. У заяві також просила здійснити остаточний розрахунок в строки, передбачені статтею 116 Кодексу законів про працю України, в тому числі здійснити виплату вихідної допомоги в розмірі тримісячного середнього заробітку згідно із статтею 44 Кодексу законів про працю України.
3.3. У подальшому, 26.12.2016 начальником Головного управління Державної казначейської служби України в Закарпатській області Конджарія Н. В. направлено на адресу Державної казначейської служби України матеріали щодо звільнення із займаної посади ОСОБА_1 , заступника начальника Головного управління Державної казначейської служби України в Закарпатській області, за власним бажанням, відповідно до частини першої статті 86 Закону України «Про державну службу».
3.4. За результатами розгляду подання Державної казначейської служби України від 28.12.2016 № 4-05/134-21643, 30.12.2016 Міністерством фінансів України погоджено звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника Головного управління Державної казначейської служби України в Закарпатській області за власним бажанням за умови дотримання вимог законодавства про працю та державну службу.
3.5. Наказом Державної казначейської служби України від 04.01.2017 № 6-о «Про звільнення ОСОБА_1 », позивачку звільнено з посади заступника начальника Головного управління Державної казначейської служби України в Закарпатській області за власним бажанням відповідно до частини першої статті 86 Закону України «Про державну службу».
3.6. Згідно з наказом Головного управління Державної казначейської служби України в Закарпатській області від 05.01.2017 № 03-о «Про звільнення ОСОБА_1 », який було прийнято на виконання наказу Державної казначейської служби України від 04.01.2017 № 6-о, ОСОБА_1 було звільнено з посади заступника начальника Головного управління Державної казначейської служби України в Закарпатській області з 05.01.2017.
3.7. Указаним наказом також було вирішено виплатити ОСОБА_1 грошову компенсацію відповідно до статті 24 Закону України «Про відпустки» за 10 календарних днів невикористаної додаткової відпустки за стаж державної служби за 2015 рік та вирахувати із заробітної плати кошти за 1 календарний день основної щорічної відпустки за невідпрацьований період з 06 по 23 січня 2017 року відповідно до статті 127 Кодексу законів про працю України та з врахуванням частини першої статті 117 Кодексу законів про працю України.
3.8. Із указаним наказом позивачка ознайомилась під розписку 25.01.2017 та зазначила про те, що підстава звільнення не відповідає зазначеній нею у заяві підставі.
3.9. У подальшому, вважаючи дії щодо формулювання підстав звільнення протиправними позивачка звернулась до суду із вказаним позовом.
4. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог судом першої інстанції досліджено обставини, про які позивачка зазначила у своїй заяві про звільнення, зокрема стосовно надання їй відпустки, порушення процедури відкликання з відпустки, порушення порядку розгляду поданого ОСОБА_1 листка тимчасової непрацездатності. Суд першої інстанції не погодився із твердженням позивача щодо систематичного порушення роботодавцем вимог трудового законодавства відносно неї та вказав на відсутність підстав для задоволення позовних вимог. Зазначене слугувало також для висновку про відсутність підстав для задоволення вимог позивачки про стягнення на її користь сум вихідної допомоги, середнього заробітку за час затримки виплати вихідної допомоги, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань, компенсації за невикористану відпустку, а також судом вказано на відсутність доказів завдання позивачці моральної шкоди.
4.1. Змінюючи мотивувальну частину рішення суду першої інстанції, судом апеляційної інстанції було наголошено на тому, що підстави припинення державної служби за ініціативою державного службовця врегульовані Законом України «Про державну службу», тому за наявності волевиявлення працівника припинити державну службу за ініціативою (за власним бажанням) державного службовця застосуванню підлягають положення частини першої статті 86 Закону України «Про державну службу», а не положення частини третьої статті 38 Кодексу законів про працю України. Разом з тим, судом апеляційної інстанції вказано на те, що положення Кодексу законів про працю України застосуванню не підлягають, оскільки дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців тільки у частині відносин, не врегульованих Законом України «Про державну службу» у той час, як у спірних правовідносинах підстави припинення державної служби чітко і вичерпно врегульовані зазначеним законом.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Позивачкою подано касаційну скаргу, в якій вона просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
5.1. Доводи касаційної скарги, грунтуються на тому, що судами попередніх інстанцій було неправильно встановлено відсутність підстав для зміни формулювання підтав звільнення, оскільки підставою для звернення ОСОБА_1 до роботодавця із заявою про звільнення було саме недотримання гарантій, визначених Кодексом законів про працю України. На переконання позивачки, судом апеляційної інстанції необгрунтовано зазначено про пріорітетність застосування положень статті 86 Закону України «Про державну службу», оскільки частиною третьою статті 38 Кодексу законів про працю України визначено спеціальні умови для звільнення працівника за власним бажанням.
6. Відповідачами було подано відзиви на касаційну скаргу зі змісту яких вбачається незгода з доводами позивача щодо необгрунтованості висновків суду апеляційної інстанції. На переконання відповідачів наявні підстави для залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
7. Відповідно до частини другої статті 19 Конституція України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
8. Зі змісту оскаржуваних правовідносин Верховним Судом встановлено, що передумовою для звернення позивачкою до суду слугувала незгода із підставами звільнення, визначеними відповідачем у спірних наказах.
9. Колегія суддів зазначає, що оскільки позивачка обіймала посаду державної служби, то застосуванню у даному випадку підлягають положення Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII, чинного на момент виникнення спірних правовідносин), який визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях .
10. Згідно з частиною першою статті 3 Закону № 889-VIII цей Закон регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця.
11. Відповідно до частин першої-третьої статті 5 Закону № 889-VIII, правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.
Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
12. Разом з тим, частиною першою статті 83 Закону № 889-VIII визначено перелік підстав припинення державної служби:
1) у разі втрати права на державну службу або його обмеження (стаття 84 цього Закону);
2) у разі закінчення строку призначення на посаду державної служби (стаття 85 цього Закону);
3) за ініціативою державного службовця або за угодою сторін (стаття 86 цього Закону);
4) за ініціативою суб`єкта призначення (стаття 87 цього Закону);
5) у разі настання обставин, що склалися незалежно від волі сторін (стаття 88 цього Закону);
6) у разі незгоди державного службовця на проходження державної служби у зв`язку із зміною її істотних умов (стаття 43 цього Закону);
7) у разі досягнення державним службовцем 65-річного віку, якщо інше не передбачено законом;
8) у разі застосування заборони, передбаченої Законом України «Про очищення влади».
13. Тобто, порядок та підстави припинення державної служби за ініціативою державного службовця визначено положеннями Закону № 889-VIII.
14. Так, відповідно до частини першої статті 86 Закону № 889-VIII, державний службовець має право звільнитися зі служби за власним бажанням, попередивши про це суб`єкта призначення у письмовій формі не пізніш як за 14 календарних днів до дня звільнення.
15. Як встановлено судами попередніх інстанцій, у заяві про звільнення за власним бажанням ОСОБА_1 просила її звільнити з підстав, передбачених частиною третьою статті 38 Кодексу законів про працю України. Обставинами, які спонукали до звільнення нею зазначено: ненадання їй відпустки; відкликання з відпустки всупереч частині восьмій статті 79 Кодексу законів про працю України, частині третій статті 12 Закону України «Про відпустки»; порушення строків виплати заробітної плати; незабезпечення належних умов праці (суб`єктивні ознаки - відкриття дисциплінарних проваджень); злісність мотивів, особисті неприязні стосунки - обмеження посадових обов`язків, ненадання матеріальної допомоги та інше.
16. Крім того, судами також встановлено, що позивачка наявність волевиявлення на звільнення за власним бажанням не заперечувала та вимоги про поновлення її на посаді перед судом не заявила.
17. Доцільно зазначити, що відповідно до статті 38 Кодексу законів про працю України працівник має право розірвати трудовий договір, укладений на невизначений строк, попередивши про це власника або уповноважений ним орган письмово за два тижні. У разі, коли заява працівника про звільнення з роботи за власним бажанням зумовлена неможливістю продовжувати роботу (переїзд на нове місце проживання; переведення чоловіка або дружини на роботу в іншу місцевість; вступ до навчального закладу; неможливість проживання у даній місцевості, підтверджена медичним висновком; вагітність; догляд за дитиною до досягнення нею чотирнадцятирічного віку або дитиною-інвалідом; догляд за хворим членом сім`ї відповідно до медичного висновку або інвалідом I групи; вихід на пенсію; прийняття на роботу за конкурсом, а також з інших поважних причин), власник або уповноважений ним орган повинен розірвати трудовий договір у строк, про який просить працівник.
18. Разом з тим, положеннями частини третьої зазначеної статті визначено, що працівник має право у визначений ним строк розірвати трудовий договір за власним бажанням, якщо власник або уповноважений ним орган не виконує законодавство про працю, умови колективного чи трудового договору.
19. Надаючи оцінку доводам позивачки стосовно конкуренції норм частини третьої статті 38 Кодексу законів про працю України та частини першої статті 86 Закону № 889-VIII колегія суддів зазначає наступне.
20. За своєю правовою природою розірвання трудового договору з підстав частини третьої статті 38 Кодексу законів про працю України є звільненням працівника за власним бажанням, про що прямо зазначено в диспозиції статті 38 Кодексу законів про працю України.
21. Крім того, положеннями Кодексу законів про працю України визначено порядок врегулювання трудових правовідносин, який, по відношенню до державних службовців є загальним.
22. У той же час, спеціальним законом, який врегульовує порядок проходження державної служби та підстави її припинення є саме Закон № 889-VIII.
23. Верховний Суд наголошує, що станом на момент виникнення спірних правовідносин, положеннями чинного законодавства було визначено, що дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців тільки у частині відносин, не врегульованих Законом № 889-VIII.
24. Як правильно встановлено судом апеляційної інстанції, Законом № 889-VIII чітко визначено підстави припинення державної служби, а тому саме норми статті 86 вказаного закону і мають бути застосовані під час вирішення спірних правовідносин.
25. Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що за наявності волевиявлення працівника припинити державну службу за ініціативою (за власним бажанням) державного службовця застосуванню підлягають положення частини першої статті 86 Закону № 889-VIII, а не положення частини третьої статті 38 Кодексу законів про працю України.
26. Правильним, на переконання Верховного Суду є висновок про відсутність у діях відповідачів порушень положень порядку вивільнення державних службовців, визначеного Законом № 889-VIII.
27. Указане у сукупності підтверджує також висновок судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для зміни підстав звільнення, зобов`язання вчинити дії та скасування наказів.
28. Відтак, ураховуючи, що трудовий договір з позивачкою припинено відповідно до частини першої статті 86 Закону № 889-VIII, а не частини третьої статті 38 Кодексу законів про працю України, на переконання колегії суддів, не підлягають задоволенню позовні вимоги про виплату вихідної допомоги при звільненні у розмірі тримісячного заробітку, стягнення середнього заробітку за весь час затримки такої виплати, а також вимоги про стягнення матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та суму компенсації за невикористану відпустку.
29. Разом з тим, Верховний Суд також зазначає про відсутність підстав і для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 в частині відшкодування моральної шкоди з огляду на наступне.
30. Положеннями статей 55 56 Конституції України закріплено право кожного на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
31. За правилами частини п`ятої статті 21 Кодексу адміністративного судочинства України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
32. Отже, адміністративні суди можуть розглядати вимоги про відшкодування шкоди лише за наявності таких умов: вимоги мають стосуватися шкоди, завданої лише суб`єктом владних повноважень; такі вимоги мають бути поєднані з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень. В іншому випадку спірні відносини з приводу відшкодування шкоди мають приватноправовий характер та, як наслідок, не можуть бути предметом справи, віднесеної до адміністративної юрисдикції.
33. Крім того, під моральною шкодою слід розуміти втрати немайнового характеру внаслідок моральних чи фізичних страждань, або інших негативних явищ, заподіяних фізичній чи юридичній особі незаконними діями або бездіяльністю інших осіб.
34. Загальні підходи до відшкодування моральної шкоди, завданої органом державної влади, були сформульовані Верховним Судом у постанові від 10.04.2019 у справі № 464/3789/17. Зокрема, Суд дійшов висновку, що адекватне відшкодування шкоди, зокрема й моральної, за порушення прав людини є одним із ефективних засобів юридичного захисту. Моральна шкода полягає у стражданні або приниженні, яких людина зазнала внаслідок протиправних дій. Страждання і приниження - емоції людини, змістом яких є біль, мука, тривога, страх, занепокоєння, стрес, розчарування, відчуття несправедливості, тривала невизначеність, інші негативні переживання. Порушення прав людини чи погане поводження із нею з боку суб`єктів владних повноважень завжди викликають негативні емоції. Проте, не всі негативні емоції досягають рівня страждання або приниження, які заподіюють моральну шкоду. Оцінка цього рівня залежить від усіх обставин справи, які свідчать про мотиви протиправних дій, їх інтенсивність, тривалість, повторюваність, фізичні або психологічні наслідки та, у деяких випадках, стать, вік та стан здоров`я потерпілого.
35. Судами попередніх інстанцій було встановлено відсутність належних доказів завдання позивачці моральної шкоди, що з урахуванням попередньо викладених висновків Верховного Суду свідчить про відсутність підстав для задоволення вимог про стягнення на користь ОСОБА_1 моральної шкоди.
36. Ураховуючи вищевикладене, суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні рішення суду апеляційної інстанції і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі. Усі доводи та їх обґрунтування викладені в касаційній скарзі не спростовують висновків судів попередніх інстанцій.
37. Відповідно до положень статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
38. Частиною першою статті 350 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
39. З огляду на наведене, Верховний Суд приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги ОСОБА_1 , а тому рішення суду першої інстанції, змінене постановою суду апеляційної інстанцій та постанову суду апеляційної інстанції необхідно залишити без змін.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
40. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
41. Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 29.11.2018, змінене постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.02.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.02.2019 у справі № 807/178/17 за позовом ОСОБА_1 до Державної казначейської служби України, Головного управління Державної казначейської служби України в Закарпатській області про зміну підстави звільнення, визнання незаконними наказів про звільнення з посади, зобов`язання вчинити дії, стягнення вихідної допомоги, середнього заробітку за час затримки виплати вихідної допомоги, відшкодування моральної шкоди, стягнення матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань за 2016 рік, стягнення суми компенсації за невикористану відпустку - залишити без змін.
42. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Суддя-доповідач І.В. Дашутін
Судді О.О.Шишов
М. М. Яковенко