ПОСТАНОВА
Іменем України
23 січня 2020 року
Київ
справа № 810/1307/17
провадження №№ К/9901/29432/18, К/9901/29434/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.,
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України, Київської митниці ДФС про скасування наказів, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами Державної фіскальної служби України та Київської митниці ДФС на постанову Київського окружного адміністративного суду від 23 червня 2017 року, прийняту у складі головуючого судді Лапія С. М., та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року, постановлену у складі колегії суддів: Ганечко О. М. (головуючий), Коротких А. Ю., Літвіної Н. М.
І. Суть спору
1. У квітні 2017 року ОСОБА_1 (надалі також ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Державної фіскальної служби України (надалі також ДФС України), Київської митниці ДФС (надалі разом - відповідачі), в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просив:
1.1. визнати протиправними та скасувати накази ДФС України від 23 березня 2017 року № 37-ДС «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» та Київської митниці ДФС від 29 березня 2017 року № 226-о «Про проведення розрахунку»;
1.2. поновити ОСОБА_1 на посаді начальника митного поста «Святошин» Київської митниці ДФС (начальника митного поста, який буде функціонувати в зоні діяльності митного поста «Святошин» - його правонаступника);
1.3. стягнути з Київської митниці ДФС на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з моменту звільнення по день поновлення на посаді.
2. Свої вимоги позивач обґрунтовував протиправністю спірних наказів, стверджуючи, що такі винесені з порушенням порядку, передбаченого трудовим законодавством України, без наявності законних підстав та не відповідають вимогам Конституції України Кодексу законів про працю України, Закону України «Про державну службу», Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та іншим нормам міжнародного права.
3. Відповідачі позов не визнали. Заперечуючи проти задоволення заявлених позовних вимог, ДФС України та Київська митниця ДФС наполягали на правомірності притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності та звільнення з посади.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
4. Наказом ДФС України від 18 травня 2015 року № 2579-о позивача призначено на посаду начальника митного поста «Святошин» Київської митниці ДФС.
5. 29 листопада 2016 року ДФС України видала наказ № 976 «Про відсторонення та проведення службового розслідування», яким, серед іншого, дисциплінарній комісії з розгляду дисциплінарних справ ДФС доручено з 5 грудня 2016 року по 3 січня 2017 року провести службове розслідування стосовно начальника митного поста «Святошин» Київської митниці ДФС. Також ОСОБА_1 відсторонено від виконання службових обов`язків начальника митного поста «Святошин» Київської митниці ДФС.
6. На підставі пункту 1 частини другої статті 65, статей 66 та 77, пункту 4 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» наказом ДФС України від 23 березня 2017 року № 37-дс позивача звільнено з посади начальника митного поста «Святошин» Київської митниці ДФС.
7. За змістом указаного наказу позивача звільнено за порушення присяги державного службовця, несумлінне виконання функцій, визначених наказом, у частині забезпечення ефективної роботи митного поста та контролю за дотриманням працівниками виконавської дисципліни та вимог про Положення про митний пост «Святошин» Київської митниці ДФС, що призвело, зокрема, до незабезпечення повноти якості виконання згенерованих АСАУР додаткових форм митного контролю, неналежного виконання обов`язків посадовими особами митного поста під час митного оформлення товарів та недотримання положень статті 338 Митного кодексу України.
8. Підставою для притягнення до відповідальності зазначено висновок про результати службового розслідування від 30 грудня 2016 року № 2457/99-99-06-ДК та подання Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ДФС від 22 березня 2017 року № 373/99-99-06/ДК.
9. В описовій частині наказу від 23 березня 2017 року № 37-дс зазначено, що службовим розслідуванням встановлено несумлінне виконання позивачем функцій, визначених наказами Київської митниці ДФС від 30 грудня 2015 року № 421, від 30 вересня 2016 року № 258 та від 17 листопада 2016 року № 336, якими затверджено Положення про митний пост «Святошин» Київської митниці ДФС, а саме: не здійснення заходів контролю за здійсненням митних формальностей, митного оформлення товарів, що переміщуються через митний кордон України, а також справляння податків і зборів, митних та інших платежів.
10. З-поміж іншого, йдеться про те, що модулем АСАУР згенеровано обов`язкові до виконання форми митного контролю. Водночас, посадовими особами митного поста «Святошин» відповідно до акту про проведення огляду товарів, митний огляд проводився вибірково з частковим розкриттям пакувальних місць та вибірковим обстеженням транспортного засобу. Загальна кількість місць, кількість товару та його вагові характеристики під час митного оформлення посадовими особами не перевірялись, як це передбачалось відповідно до форми митного контролю (при незмінній кількості товару вага нетто менше ніж у попередній декларації). Незважаючи на недоліки в АСАУР, посадовими особами митного поста митні формальності здійснено, невідповідностей/порушень не виявлено.
11. Зазначено також про інші випадки неналежного виконання посадових обов`язків з боку посадових осіб митного посту «Святошин», які зневажливо ставились до згенерованих модулем АСАУР форм митного контролю та допускали митне оформлення вантажів суб`єктів зовнішньо-економічної діяльності (ЗЕД): ТОВ «Лафія фінанс», ТОВ «Форпост-Елітбуд», ТОВ «Батт» і ТОВ «Ларвуд» без здійснення форм митного контролю, які генерувались модулем АСАУР.
12. На підставі викладеного ДФС України дійшла висновку про порушення з боку позивача Присяги державного службовця, що виявилось у незадовільній організації роботи та контролю за роботою підлеглих, несумлінному виконанні службових обов`язків.
13. На підставі наказу ДФС України від 23 березня 2017 року № 37-дс Київською митницею ДФС видано наказ від 29 березня 2017 року № 226-о «Про проведення розрахунку».
14. Вважаючи вказані накази протиправними, позивач звернувся до суду.
15. В аспекті предмету доказування суди також установили, що наказ ДФС України про звільнення позивача прийнятий 23 березня 2017 року під час його перебування у стані тимчасової непрацездатності.
16. Суди зауважили, що інформації стосовно конкретних посадових осіб, яким було допущено порушення при митному контролі та оформленні вантажів зазначених вище суб`єктів ЗЕД, матеріали дисциплінарного провадження не містять, а представник відповідачів у судовому засіданні в суді першої інстанції пояснив, що крім ОСОБА_1 ніхто з посадових осіб митного поста «Святошин» за вказані порушення до дисциплінарної відповідальності не притягувався.
17. Крім того, суди встановили, що прийняттю оскаржуваного наказу не передувало отримання пояснень від працівників (посадових осіб) митного поста «Святошин» Київської митниці ДФС, незадовільна організація та контроль за роботою яких при здійсненні митного оформлення вантажів покладено в основу висновку про вчинення ОСОБА_1 дисциплінарного проступку.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
18. Київський окружний адміністративний суд постановою від 23 червня 2017 року, яку залишено без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року, позов задовольнив:
18.1. визнав протиправним та скасував наказ ДФС України від 23 березня 2017 року № 37-ДС «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності»;
18.2. визнав протиправним та скасував наказ Київської митниці ДФС від 29 березня 2017 року № 226-о «Про проведення розрахунку»;
18.3. поновив ОСОБА_1 на посаді начальника митного поста «Святошин» Київської митниці ДФС з 23 червня 2017 року;
18.4. стягнув з ДФС України на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу у сумі 23084,43 гривень.
19. Ухвалюючи такі рішення, суди дійшли висновку про необґрунтованість спірного наказу ДФС України. Суди зазначили, що вказаний відповідач прийняв наказ про звільнення позивача без наявних для того правових підстав, за умов відсутності у діянні останнього складу дисциплінарного проступку, із порушенням принципу персональної відповідальності та під час перебування позивача у стані тимчасової непрацездатності.
20. Щодо позовних вимог в частині оскарження наказу Київської митниці ДФС від 29 березня 2017 року № 226-о «Про проведення розрахунку» суди зазначили, що він прийнятий на підставі наказу ДФС України від 23 березня 2017 року № 37-ДС та є похідним від останнього, а тому також підлягає скасуванню.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
21. Відповідачі подали касаційні скарги, в яких посилаються на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права.
22. Як і під час судового розгляду в судах першої й апеляційної інстанцій, у касаційній скарзі відповідачі наполягають на правомірності оскаржуваного наказу про звільнення позивача з огляду на допущення ним неналежного виконання службових обов`язків.
23. У касаційній скарзі ДФС України та Київська митниця ДФС просить скасувати оскаржувані судові рішення й ухвалити рішення про відмову в позові.
V. Нормативне регулювання
24. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Частиною першою статті 64 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (надалі - Закон № 889-VIII) визначено, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
26. Своєю чергою, частина перша статті 8 Закону № 889-VIII визначає, що державний службовець зобов`язаний:
1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
2) дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки;
3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина;
4) з повагою ставитися до державних символів України;
5) обов`язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов`язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації;
6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів;
7) сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки;
8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України;
9) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції;
10) запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби;
11) постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності;
12) зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв`язку з виконанням посадових обов`язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню;
13) надавати публічну інформацію в межах, визначених законом.
27. У силу вимог частини першої статті 65 Закону № 889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
28. Згідно з частиною другою цієї ж статті дисциплінарними проступками є:
1) порушення Присяги державного службовця;
2) порушення правил етичної поведінки державних службовців;
3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу;
4) дії, що шкодять авторитету державної служби;
5) невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень;
6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку;
7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення;
8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця;
9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб;
10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби;
11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення;
12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин;
13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп`яніння;
14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення.
29. За встановленим частиною третьою статті 65 Закону № 889-VIII правилом державний службовець не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності, якщо минуло шість місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку, не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці, або якщо минув один рік після його вчинення.
30. Відповідно до частини першої статті 66 Закону № 889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення:
1) зауваження;
2) догана;
3) попередження про неповну службову відповідність;
4) звільнення з посади державної служби.
31. Звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону (частина п`ята статті 66 Закону № 889-VIII).
32. Частиною першою статті 67 Закону № 889-VIII обумовлено, що дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків.
33. За змістом частин першої, десятої, одинадцятої статті 69 Закону № 889-VIII для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія). Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення. Суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов`язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.
34. Згідно з частинами першою-четвертою статті 74 Закону № 889-VIII дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби.
Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Вчинення державним службовцем діянь у стані крайньої потреби або необхідної оборони виключають можливість застосування дисциплінарного стягнення.
За кожне порушення службової дисципліни накладається лише одне дисциплінарне стягнення.
Дисциплінарне стягнення не може бути застосовано під час відсутності державного службовця на службі у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю, під час перебування його у відпустці або у відрядженні.
35. Рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб`єкта призначення. У рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення (частини перша, друга статті 77 Закону № 889-VIII).
36. Юридична відповідальність особи має індивідуальний характер (частина друга статті 61 Конституції України).
VІ. Оцінка Верховного Суду
37. З установлених судами обставин справи вбачається, що покладені в основу спірного наказу висновки ґрунтуються на безвідносних до позивача обставинах щодо неналежного митного оформлення тощо. При цьому жоден із підлеглих ОСОБА_1 працівників митниці під час службового розслідування опитаний не був, до юридичної відповідальності не притягувався.
38. Судами не встановлено, а відповідачами не наведено фактичних обставин щодо наявності у конкретних винних діях (бездіяльності) позивача неналежного виконання посадових обов`язків.
39. Наведене свідчить про відсутність події, а відтак і складу дисциплінарного проступку з боку позивача.
40. Верховний Суд також наголошує на тому, що відповідачі не обґрунтували необхідності кваліфікації відповідних діянь як порушення Присяги державного службовця, тоді як відповідно до усталеної судової практики звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.
41. Навіть за умови наявності факту неналежного виконання з боку позивача посадових обов`язків, що ставиться йому в провину, такі діяння підлягають кваліфікації за пунктом 5 частини першої статті 65 Закону № 889-VIII.
42. До того ж, притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності відбулося під час його перебування у стані тимчасової непрацездатності, що є прямим порушенням частини четвертої статті 74 Закону № 889-VIII. Доводи ДФС України в цій частині на увагу не заслуговують.
43. Отже, правильними є висновки судів про необґрунтованість і безпідставність спірного наказу ДФС України та, відповідно, виданого на його підставі наказу Київської митниці ДФС, а відтак і їх протиправність та наявність підстав для їх скасування із поновленням позивача на роботі.
44. Період вимушеного прогулу позивача та сума, присуджена судом першої інстанції у якості середнього заробітку за час такого прогулу, не є предметом касаційного оскарження.
VІІ. Висновки по суті вимог касаційної скарги
45. За наведених обставин Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.
46. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VІІІ. Судові витрати
47. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3 341 343 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційні скарги Державної фіскальної служби України та Київської митниці ДФС залишити без задоволення.
2. Постанову Київського окружного адміністративного суду від 23 червня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року у справі № 810/1307/17 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Головуючий М. І. Смокович
Судді В. М. Бевзенко
Н. А. Данилевич