ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 810/3009/17
адміністративне провадження № К/9901/4896/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Шарапи В.М., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 810/3009/17
за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області
до Товариства з обмеженою відповідальністю «СПУТНИК-ТЕРЕМКИ»
про зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року (колегія у складі: головуючого судді Кобаля М. І., суддів Епель О. В., Карпушової О. В.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2017 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області (далі - ГУ ДСНС України у Київській області) звернулось до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «СПУТНИК-ТЕРЕМКИ» (далі - ТОВ «СПУТНИК-ТЕРЕМКИ»), в якому просило зобов`язати ТОВ «СПУТНИК-ТЕРЕМКИ» забезпечити допуск посадових осіб позивача до здійснення позапланової перевірки об`єктів, що знаходиться за адресою: Київська область, с. Гатне, вул. Інститутська, вул. Кармелюка, провулок Інститутський, з метою перевірки фактів порушень законодавства, викладених у скарзі ОСОБА_1 .
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначає, що ГУ ДСНС України у Київській області не було допущено до об`єкта перевірки відповідачем, про що складено акт про недопущення до проведення планової перевірки. У зв`язку із наведеним, позивач вважає, що таке грубе ухилення від виконання положень закону з боку суб`єкта господарювання дає вагомі підстави вважати про наявність серйозних порушень у сфері пожежної безпеки на підконтрольному об`єкті.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Київського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року позов задоволено.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки позивачем були виконані вимоги закону, які надають право приступити до контролюючого заходу, тому відповідач не мав правових підстав для недопущення посадових осіб ГУ ДСНС України у Київській області до проведення планової перевірки.
5. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року постанову Київського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року скасовано, прийнято нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовлено.
6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Головне управління ДСНС України у Київській області, як орган державного нагляду (контролю), мав право та законні підстави для здійснення державного нагляду (контроль) суб`єкта господарювання - ТОВ «СПУТНИК-ТЕРЕМКИ». Поряд з цим, у Головного управління ДСНС України у Київській області на момент звернення з даним позовом (31 серпня 2017 року) не було законних підстав на звернення до суду з позовною вимогою - зобов`язати забезпечити допуск посадових осіб позивача до здійснення позапланової перевірки об`єктів, що знаходиться за адресою: Київська область, с. Гатне, вул. Інститутська, вул. Кармелюка, провулок Інститутський, з метою перевірки фактів порушень законодавства, викладених у скарзі ОСОБА_1 . Отже, оскільки наразі чинним законодавством України не передбачено право ДСНС України або її територіальних органів, як органів державного нагляду (контролю), права звернення до суду з вимогою зобов`язання суб`єкта господарювання забезпечити допуск до здійснення перевірки в цілому або частини приміщень об`єкта перевірки, тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з таким рішенням суду апеляційної інстанції, 16 січня 2018 року ГУ ДСНС України у Київській області звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року, в якій просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити повністю.
8. В обґрунтування своїх вимог зазначає, що судом апеляційної інстанції ухвалено судове рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, без врахування всіх фактичних обставин справи. Так, судом не враховано, що у позивача немає можливості встановити наявність або відсутність порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що можуть створювати реальну загрозу життю та здоров`ю людей, які працюють, перебувають, а також особам, які будуть здійснювати гасіння у разі виникнення пожежі. А тому, наявні підстави для задоволення позовних вимог.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16 січня 2018 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гриців М. І., судді: Берназюк Я. О., Коваленко Н. П., справу передано головуючому судді.
10. Ухвалою Верховного Суду від 12 лютого 2018 року відкрито провадження за касаційною скаргою ГУ ДСНС України у Київській області.
11. 12 березня 2018 року на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу ТОВ «СПУТНИК-ТЕРЕМКИ», в якому останнє просить залишити касаційну скаргу позивача без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін. Відзив мотивований тим, що повноваження на звернення до суду із позовом про зобов`язання забезпечити допуск посадових осіб ДСНС до перевірки передбачені на момент виникнення спірних правовідносин Порядком проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, затвердженим наказом Міністерства внутрішніх справ України від 02 листопада 2015 року № 1337.
12. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М. І., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 15 липня 2019 року № 981/0/78-19, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 липня 2019 року визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі: головуючий суддя Стеценко С. Г., судді: Шарапа В. М., Тацій Л. В.
13. Ухвалою Верховного Суду від 25 вересня 2020 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 28 вересня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, розглянувши звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій від 21 липня 2017 року № 26-10596/261, Державна регуляторна служба України відповідно до ст. 3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» погодила проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення її законних прав суб`єктом господарювання ТОВ «СПУТНИК-ТЕРЕМКИ».
15. Відповідно до положень ст. 47 65 66 67 Кодексу цивільного захисту України, звернення громадянина ОСОБА_1 , а також погодження Державної регуляторної служби України від 11 серпня 2017 року на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення її законних прав суб`єктами господарювання, Головним управлінням ДСНС України у Київській області виданий наказ від 14 вересня 2017 року № 481.
16. На виконання наказу Головного управління ДСНС України у Київській області від 14 серпня 2017 року № 481 «Про проведення перевірки», а також посвідчення від 14 серпня 2017 року № 5458 на проведення позапланової перевірки ТОВ «СПУТНИК-ТЕРЕМКИ», розташованого за адресою: Київська область, Києво-Святошинський район, с. Гатне, вул. Інститутська, вул. Кармелюка, провулок Інститутський, Києво-Святошинським РВ ГУ ДСНС України у Київській області в період з 16 по 17 серпня 2017 року було здійснено два виїзди за адресою розташування вищевказаного суб`єкта господарювання з метою проведення позапланової перевірки.
17. Проте, ТОВ «СПУТНИК-ТЕРЕМКИ» не було допущено інспекторів Києво-Святошинського РВ ГУ ДСНС України у Київській області до перевірки, про що складено акт про недопущення до проведення позапланової перевірки від 17 серпня 2017 року.
18. Зі змісту вказаного акту вбачається, що відмова відповідача допустити посадових осіб позивача до запланованої перевірки полягає у відсутності керівника або призначеної уповноваженої особи.
19. Вважаючи, що відповідач не мав правових підстав для не допуску посадових осіб Києво-Святошинського РВ ГУ ДСНС України у Київській області до перевірки, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-3 ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) у редакції до 08 лютого 2020 року у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
21. Під час розгляду цієї справи суди попередніх інстанцій аналізували право позивача на проведення перевірки та обов`язок відповідача допустити його до такої перевірки. Між тим, поза увагою судів залишилось дослідження питання про наявність у позивача повноважень на звернення до суду з позовом про зобов`язання відповідача допустити ГУ ДСНС у м. Києві до проведення перевірки.
22. Відповідно до ч. 1, 2 ст. 2 КАС України (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
23. Згідно ч. 3 ст. 6 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України. А за частиною 4 статті 50 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об`єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об`єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.
24. Статтями 66 67 68 Кодексу цивільного захисту України визначено повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснення державного нагляду (контролю) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону. Визначено право на звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. Також визначені підстави для звернення до суду.
25. Інших випадків, коли повноваження органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки здійснюються шляхом звернення до суду Кодекс цивільного захисту України не передбачає.
26. Щодо посилання судів попередніх інстанцій та покликання позивача на Порядок проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, затверджений наказом Міністерства внутрішніх справ України від 02 листопада 2015 року № 1337, в якому передбачено право посадових осіб ДСНС України або її територіальних органів звертатися у встановленому законом порядку до суду у випадку недопущення посадових осіб ДСНС України або її територіальних органів до проведення перевірки в цілому чи до окремих приміщень об`єкта перевірки, яка здійснюється в установленому законодавством порядку, з вимогою щодо зобов`язання суб`єкта господарювання забезпечити допуск до здійснення перевірки в цілому або частини приміщень об`єкта перевірки, суд касаційної інстанції зазначає, що цей нормативно-правовий акт є наказом МВС України і не є «законом» у розумінні статті 6, частини 4 статті 50 КАС України, який є підставою для звернення до суду.
27. Також суд касаційної інстанції зауважує, що норми Закону України № 877-V визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), передбачають право, умови та підстави суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю). Проте вони не встановлюють і не наділяють контролюючі органи повноваженнями звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов`язати суб`єкт господарювання допустити посадових осіб до здійснення функції державного контролю.
28. Враховуючи наведене, колегія суддів звертає увагу, що звернення суб`єкта владних повноважень до адміністративного суду з позовом є способом здійснення таким суб`єктом визначених законами повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача) у господарські відносини, а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.
29. Тому суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень і вирішувати її по суті у разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах України.
30. Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
31. Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду.
32. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 26 березня 2020 року у справі № 804/4863/16 та від 01 вересня 2020 року у справі № 826/6838/17. Суд не знаходить підстав для відступлення від цього правового висновку.
33. З огляду на вказане, колегія суддів вважає, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області не має правових підстав для звернення до суду з позовом про зобов`язання суб`єкта господарювання допустити його посадових осіб до здійснення перевірки.
34. Суд апеляційної інстанції не врахував вимоги КАС України у їх взаємозв`язку з Кодексом цивільного захисту України та Законом України 877-V та дійшов помилкового висновку про відмову в задоволенні позовних вимог без закриття провадження у справі.
35. Відповідно до ст. 354 КАС України касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
36. Враховуючи наведене, касаційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області задовольнити частково, рішення суду апеляційної інстанції скасувати та закрити провадження в адміністративній справі.
37. Відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати розподілу не підлягають. Водночас, відповідно до ч. 10 ст. 139 КАС України у разі закриття провадження у справі або залишення позову без розгляду внаслідок необґрунтованих дій позивача відповідач має право заявити вимоги про компенсацію здійснених ним витрат, пов`язаних з розглядом справи.
38. Керуючись статтями 341 344 349 354 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,-
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області задовольнити частково.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року по справі № 810/3009/17 - скасувати.
Провадження у справі № 810/3009/17 за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «СПУТНИК-ТЕРЕМКИ» про зобов`язання вчинити певні дії - закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
СуддіС.Г. Стеценко В.М. Шарапа Л.В. Тацій