ПОСТАНОВА
Іменем України
05 серпня 2020 року
м.Київ
справа №811/1228/18
адміністративне провадження №К/9901/9855/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Уханенка С.А.,
суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу за позовом депутата Гайворонської міської ради ОСОБА_1 до Гайворонської міської ради, за участю третьої особи міського голови Гайворонської міської ради Волуйка Романа Тарасовича про визнання сесії міської ради неповноважною, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Гайворонської міської ради на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року, ухвалене у складі головуючого судді Хилько Л.І. і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року, ухвалену у складі головуючого судді Семененка Я.В., суддів Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю. у справі №811/1228/18
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У квітні 2018 року депутат Гайворонської міської ради ОСОБА_1 звернулася до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Гайворонської міської ради в якому просила:
- визнати неповноважною двадцять сьому сесію Гайворонської міської ради сьомого скликання від 15.02.2018.
2. На обґрунтування позову зазначає про не повідомлення депутатів про проведення сесії та відсутність необхідної кількості депутатів для визнання сесії ради повноважною.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
3. ОСОБА_1 є депутатом Гайворонської міської ради Кіровоградської області, що підтверджується посвідченням депутата міської ради №1.
4. ОСОБА_2 обіймає посаду Гайворонського міського голови.
5. Розпорядженням голови Гайворонської міської ради від 03.01.2018 року №3-р була скликана 27 сесія Гайворонської міської ради сьомого скликання на 15.02.2018 року о 14-00 год.
6. Пунктом 3 вказаного розпорядження передбачено запросити депутатів міської ради, членів виконкому, апарат міської ради, начальника комунального підприємства міста.
7. Відповідне оголошення про скликання сесії, видання розпорядження та проект порядку денного було опубліковане у міській газеті «Гайворонський кур`єр» та шляхом розміщення на офіційному веб-сайті Гайворонської міської ради в мережі інтернет.
8. Згідно з протоколом засідання від 15 лютого 2018 року 27 сесії Гайворонської міської ради 7 скликання, на 27 сесію сьомого скликання з 26 депутатів прибуло 13, відсутніх 13 та міський голова присутній відповідно.
9. На пленарному засіданні 27 сесії Гайворонської міської ради сьомого скликання 15.02.2018 було прийнято 38 рішень.
10. Вказуючи на процедурні порушення проведення спірної сесії ради позивачка звернулася з цим позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
11. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
12. Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову суд першої інстанції відхиливши доводи відповідача, що позивачка не є належним позивачем у справі і не мала права звертатись до суду з цим позовом, не прийняв доводи позивачки, що особа міського голови не повинна враховуватись до кількості осіб необхідних для відповідного кворуму складу депутатського корпусу, з огляду на законодавчі приписи частини 2 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та спростувавши наданими відповідачем доказами доводи позивачки щодо неповідомлення про скликання сесії, дійшов висновку про повноважність сесії та відсутність протиправних дій чи бездіяльності з боку відповідача.
При цьому суд першої інстанції також дійшов висновку, що позивачкою не доведено в чому саме полягає порушення її прав, як депутата міської ради.
13. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року скасоване та прийнято нову постанову про задоволення позову.
Двадцять сьому сесію Гайворонської міської ради сьомого скликання, яку проведено 15 лютого 2018 року - визнано неповноважною.
14. Задовольняючи позов апеляційний суд дійшов висновку про неповноважність сесії, з огляду на відсутність на пленарному засіданні необхідної кількості депутатів, встановленої приписами частини 12 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», та зазначив про безпідставність застосування судом першої інстанції положень частини 2 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги і аргументи сторін
15. Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на не повне з`ясування апеляційним судом всіх обставин справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову апеляційного суду, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
16. На обґрунтування касаційної скарги відповідач, посилаючись на правильність висновків суду першої інстанції щодо повноважності сесії ради та відсутності протиправних дій чи бездіяльності з боку відповідача, зазначає про відсутність в постанові апеляційного суду висновків та відповідних обґрунтувань щодо того, в чому саме полягає порушення прав позивачки, як депутата міської ради.
17. Поданий ОСОБА_1 відзив на касаційну скаргу не прийнятий Судом, оскільки не містить підпису останньої.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
18. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), Cуд зазначає наступне.
19. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
20. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
21. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».
22. За змістом частини 4 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова, серед іншого, забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; підписує рішення ради та її виконавчого комітету; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради.
23. Відповідно до ч. 3 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» першу сесію новообраної районної у місті, районної, обласної ради скликає відповідна територіальна виборча комісія не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради у кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону. Перше пленарне засідання першої сесії відкриває голова зазначеної територіальної виборчої комісії, який інформує раду про підсумки виборів депутатів. З моменту визнання повноважень депутатів ради нового скликання рада обирає тимчасову президію з числа депутатів ради в кількості не більше п`яти осіб - представників партій (блоків), які набрали найбільшу кількість голосів на виборах. Члени тимчасової президії почергово головують на пленарних засіданнях ради до обрання голови ради. З часу обрання голови ради він веде пленарні засідання ради відповідно до вимог цього Закону та регламенту ради.
24. Частиною четвертою статті 46 Закону встановлено, що наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.
25. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць (ч.5 ст.46 цього Закону).
26. Відповідно до положень частини 12 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.
27. Згідно з частиною четвертою статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, в тому числі на громадських засадах, займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю.
28. Приписами частини 4 статті 49 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено обов`язок депутата брати участь у роботі сесій ради, засідань постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано.
29. Частиною другою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
30. Відповідно до Регламенту Гайворонської міської ради, Гайворонська міська рада є органом місцевого самоврядування, що представляє інтереси територіальної громади міста.
31. Вказаним регламентом передбачено, що загальний склад ради (26 депутатів) визначається законом «Про місцеві вибори» (пп.1 п.1 Регламенту).
32. Відповідно до пункту 3.1 Регламенту рада проводить свою роботу сесійно. Сесія є основною організаційною формою роботи ради, на якій вирішуються питання, віднесені до її повноважень.
Сесії можуть бути як чергові, так і позачергові. Чергові сесії скликаються відповідно до плану роботи, в окремих випадках скликається позачергова сесія.
Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.
33. Відповідно до пп. 3.2.6 Регламенту розпорядження про скликання чергової сесії ради доводиться до відома депутатів і населення через засоби масової інформації не пізніш, як за 10 днів до сесії, а у випадку скликання позачергової сесії - не пізніш, як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради. У разі неможливості інформування депутата особисто йому повідомляють про скликання сесії телефонограмою. Депутат міськради обов`язково надає офіційний контактний телефон, за яким його інформують про скликання сесії, а також з інших питань, пов`язаних з депутатською діяльністю.
34. Сесію міської ради відкриває і веде відповідно міський голова (пп.3.2.7 Регламенту).
V. Позиція Верховного Суду
35. Як зазначалося, скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи нове рішення про задоволення позову, апеляційний суд виходив лише з безпідставності застосування судом першої інстанції частини другої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та дійшов висновку щодо неповноважності сесії ради керуючись приписами частини 12 статті 46 вказаного Закону.
36. Так, судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що позивач та інші депутати депутатського корпусу Гайворонської міської ради були належним чином повідомлені про дату, час та місце скликання та проведення 27 сесії Гайворонської міської ради сьомого скликання, що свідчить про відсутність допущених відповідачем порушень щодо скликання спірної сесії.
Рішення суду першої інстанції в цій частині позивачкою не оскаржувалось.
37. Щодо повноважності сесії ради Суд зазначає наступне.
38. Як встановлено судами 15 лютого 2018 року на 27 сесію Гайворонської міської ради 7 скликання з 26 депутатів прибуло 13, відсутніх 13 та міський голова присутній відповідно.
39. Згідно з викладеними вище приписами частини четвертої статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» міський голова не є депутатом міської ради, а тому не може бути врахований до кількості депутатів, які беруть участь у пленарному засіданні ради, для визнання її повноважною.
40. Приписи частини 2 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», регулюють питання, зокрема включення до загального складу міської ради міського голови, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради та враховуння його голосу при встановленні результатів голосування при прийнятті рішення ради на її пленарному засіданні .
41. Тому посилання суду першої інстанції на приписи частини 2 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» при встановленні повноважності сесії ради є помилковими.
42. Таким чином, суд апеляційної інстанції правильно застосував норми матеріального права, якими встановлено умови повноважності складу ради, однак не відповів на головний аргумент апеляційної скарги щодо порушеного права позивачки у зазначеному спорі.
43. При цьому, з огляду на встановлення відсутності порушень порядку скликання сесії ради, з`ясуванню підлягає питання наявності порушеного права позивачки, виходячи з заявлених позовних вимог про визнання неповноважною спірної сесії ради.
44. Частиною другою статті 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
45. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові та службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їхнє порушення.
46. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
47. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджують позивачі, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їхнє порушення.
48. В аспекті викладеного Суд зазначає, що спірним питанням у цій справі є повноважність сесії міської ради.
49. Депутат Гайворонської міської ради Багріна О . Й. , яка є позивачкою у справі, наполягає на тому, що з огляду на відсутність необхідності кількості депутатів, двадцять сьома сесія Гайворонської міської ради сьомого скликання від 15.02.2018 була неповноважною, в результаті чого було прийнято ряд незаконних рішень.
50. При цьому, позивачкою не наведено жодних мотивів, яким чином порушено її право як депутата міської ради проведенням спірної сесії ради та жодне з прийнятих рішень не оскаржується.
51. Суд зазначає, що встановлені обставини не вказують на порушення конкретних індивідуальних прав позивачки як депутата унаслідок проведення спірної сесії ради.
52. Правовий статус депутата місцевої ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого органу та рівноправного члена місцевої ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені приписами Конституції України, Законом №280-97/ВР та Законом №93-IV, відповідно до яких депутат місцевої ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов`язаних із його депутатською діяльністю.
53. Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень.
54. Водночас депутат місцевої ради не уповноважений представляти в судах інтереси такої ради або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва.
55. Аналогічну правову позицію було висловлено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року в справі №803/413/18.
56. При цьому, порушення вимог Закону рішенням чи діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх судом протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушення його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями чи рішенням з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.
57. Крім того, обсяг встановлених в цій справі обставин і правове регулювання спірних відносин свідчить про помилковість підходу судів першої та апеляційної інстанцій до правової оцінки сесії місцевої ради як діяльності органу через призму її повноважності при прийнятті рішень на її пленарному засіданні.
58. Сесія місцевої ради є певним періодом, протягом якого працює місцева рада; пленарні засідання є однією з форм роботи місцевої ради, які проводяться відповідно до встановленої процедури і протягом роботи сесії. Ототожнювати сесію з пленарним засіданням є помилковим. Так само помилковим є трактувати повноважність сесії місцевої ради через призму присутності на її пленарному засіданні депутатів місцевої ради безвідносно до рішень, які ухвалила ця рада на своєму пленарному засіданні під час сесійного періоду. Тобто правова оцінка того, чи дотримано вимог закону щодо кворуму на пленарному засіданні могло бути одним з аспектів правової оцінки рішення, яке ухвалила місцева на пленарному засіданні під час певної сесії.
59. Частиною 1 статті 351 КАС України встановлено, що Суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
60. Таким чином, Суд дійшов висновку, що рішення судів першої і апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з прийняттям нового судового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
61. Керуючись статтями 344 349 351 355 356 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Гайворонської міської ради задовольнити.
2. Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року скасувати.
3. В задоволені адміністративного позову депутата Гайворонської міської ради ОСОБА_1 відмовити.
Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не підлягає оскарженню.
СуддіС.А. Уханенко О.В. Кашпур О.Р. Радишевська