ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 квітня 2022 року
м. Київ
справа № 813/3584/17
адміністративне провадження № К/9901/3262/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.12.2018 (колегія у складі суддів Затолочного В.С., Бруновської Н.В., Матковської З.М.)
у справі № 813/3584/17
за позовом Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області
до Стебницької міської ради Львівської області в особі виконавчого комітету
про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. 11.10.2017 Дрогобицька місцева прокуратура Львівської області (далі - позивач) звернулася з адміністративним позовом до Стебницької міської ради Львівської області (далі - відповідач, Стебницька міська рада) в особі виконавчого комітету про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язати вчинити дії.
2. У позові просить визнати протиправною бездіяльність відповідача в частині невиконання рішення виконавчого комітету Стебницької міської ради від 27.04.2016 № 31 «Про демонтаж п`яти тимчасових споруд та малих архітектурних форм», не дотримання вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Закону України «Про благоустрій населених пунктів», Закону України «Про місцеве самоврядування» та Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності щодо металевого кіоску по вул. Куліша, 1 (на території автостанції) та літнього майданчику на вул. Грушевського, 2 в м. Стебнику; зобов`язати відповідача виконати рішення виконавчого комітету Стебницької міської ради від 27.04.2016 № 31 «Про демонтаж п`яти тимчасових споруд та малих архітектурних форм» відповідно до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності щодо демонтажу металевого кіоску по вул. Куліша, 1 (на території автостанції) та літнього майданчику на вул. Грушевського, 2 в м. Стебнику.
3. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 29.11.2017 позов задоволено.
4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.12.2018 апеляційну скаргу Приватного підприємства «Експрес-зв`язок» задоволено, постанову Львівського окружного адміністративного суду від 29.11.2017 скасовано та прийнято нову, якою в задоволенні позовних вимог Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області відмовлено.
5. 28.01.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача на рішення суду апеляційної інстанції, яке скаржник просив скасувати і залишити силі рішення суду першої інстанції.
6. Ухвалою Верховного Суду від 30.01.2019 відкрито провадження у справі.
7. Скаржник клопотав про розгляд справи за його участі, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням виконавчого комітету Стебницької міської ради від 27.04.2016 № 31 «Про демонтаж п`яти тимчасових споруд та малих архітектурних форм» доручено ДП «Стебниккомунсервіс» у місячний термін виконати всі роботи щодо демонтажу самовільно встановлених малих архітектурних форм та тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності, встановлених у м. Стебник за адресами:
- металевий кіоск по вул. М. Грушевського, 10 (біля газетного кіоску « Високий Замок »);
- два кіоски та металевий паркан по вул. П. Куліша, 1;
- літній майданчик по вул. Грушевського, 2.
9. З відповіді Стебницької міської ради Львівської області від 04.08.2017 № 824 вбачається, що у зв`язку зі зміною керівництва ДП «Стебниккомунсервіс» рішення комітету Стебницької міської ради від 27.04.2016 № 31 «Про демонтаж п`яти тимчасових споруд та малих архітектурних форм» виконане не в повному обсязі.
10. Згідно з відповіддю Стебницької міської ради Львівської області від 11.09.2017 №978 рішення комітету Стебницької міської ради від 27.04.2016 № 31 «Про демонтаж п`яти тимчасових споруд та малих архітектурних форм» не виконане в частині демонтажу металевого кіоску по вул. Куліша, 1 (на території автостанції) та літнього майданчику на вул. Грушевського, 2 в м. Стебнику.
11. У зв`язку з безпідставним невиконанням відповідачем рішення комітету Стебницької міської ради від 27.04.2016 № 31 «Про демонтаж п`яти тимчасових споруд та малих архітектурних форм» прокурор 11.10.2017 звернувся до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити ді
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
12. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач виконав вимоги рішення виконавчого комітету Стебницької міської ради від 27.04.2016 №31 "Про демонтаж п`яти тимчасових споруд та малих архітектурних форм" лише в частині, а саме щодо демонтажу трьох малих архітектурних форм. При тому, два об`єкти (металевий кіоск по вул.Куліша, 1 та літній майданчик на вул.Грушевського, 2 в м.Стебнику) не демонтовані.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Суд першої інстанції виходив з того, що відповідач безпідставно не виконав в повному обсязі рішення виконавчого комітету Стебницької міської ради від 27.04.2016 № 31 «Про демонтаж п`яти тимчасових споруд та малих архітектурних форм».
14. Апеляційний суд не погодився з висновком суду першої інстанції з огляду на те, що орган місцевого самоврядування повідомив прокурора про тимчасову неможливість виконання рішення Виконавчого комітету Стебницької міської ради від 27.04.2016 року № 31 у зв`язку зі зміною керівництва ДП «Стебниккомунсервіс». Тобто немає підстав вважати що має місце самоусунення Стебницької міської ради та її виконавчого органу від виконання покладених на них обов`язків у сфері земельного законодавства, благоустрою населених пунктів.
15. Позивач не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції і вважає, що висновки суду не відповідають обставинам справи, а також мало місце порушення норм матеріального та процесуального права.
16. Скаржник заявляє, що Стебницька міська рада в особі виконавчого комітету є належним відповідачем, оскільки виконанню підлягало рішення виконавчого комітету, прийняте в межах делегованих йому повноважень.
17. Судом апеляційної інстанції протиправно було прийнято до розгляду апеляційну скаргу особи, що не брала участі у справі, адже не встановлено які права ПП «Експрес-Зв`язок» порушено.
18. Прокурор мав законі підстави для звернення до суду, адже захист інтересів держави неналежним чином здійснював орган місцевого самоврядування, бездіявши тривалий час.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах у межах доводів касаційної скарги та дійшов до таких висновків.
20. Відповідно до чч. 1, 2 ст. 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
21. Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує ч. 1 ст. 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
22. Завданням адміністративного судочинства, у розумінні ч. 1 ст. 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
23. За визначенням п. 8 ч. 1 ст. 4 КАС України позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
24. Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (ч. 4 ст. 5 КАС України).
25. Зміст наведених приписів законодавства дає підстави для висновку, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
26. Ключовими правовими питаннями у справі є наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.
27. Звернення до суду прокурор обґрунтовував порушенням інтересів держави у сфері земельних відносин та неналежним виконання органу місцевого самоврядування свого обов`язку захищати інтереси держави.
28. Однак, Суд не погоджується з такими доводами позивача з огляду на таке.
29. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Частиною 1 статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
31. Згідно з частинами 1, 2 статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
32. З аналізу вищенаведених норм, колегія суддів зазначає, що Стебницька міська рада не є підконтрольною своєму виконавчому комітетові, а задоволення судом першої інстанції даного адміністративного позову прямо суперечить Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
33. Крім того, Суд погоджується, що в даній справі Стебницька міська рада є неналежним відповідачем, оскільки згідно тексту рішення виконавчого комітету Стебницької міської ради від 27.04.2016 № 31 «Про демонтаж п`яти тимчасових споруд та малих архітектурних форм» його виконання доручено ДП «Стебниккомунсервіс», а не Стебницькій міській раді.
34. Суд погоджується з тим, що на Стебницьку міську раду Львівської області, яка є відповідачем у цьому спорі, не покладено жодного обов`язку щодо виконання рішення виконавчого комітету Стебницької міської ради від 27.04.2016 № 31 «Про демонтаж п`яти тимчасових споруд та малих архітектурних форм», як це зазначено у позові.
35. Суд не погоджується з твердженнями позивача щодо неналежного захисту відповідачем інтересів держави, адже судами попередніх інстанцій було встановлено, що на виконання рішення виконавчого комітету Стебницької міської ради від 27.04.2016 № 31 «Про демонтаж п`яти тимчасових споруд та малих архітектурних форм» було демонтовано три з п`яти споруд, невиконання демонтажу щодо інших двох споруд відповідач пояснює зміною керівництва Приватного підприємства «Експрес-зв`язок». Тобто відповідач вживалися необхідні дії з метою належного виконання ПП «Експрес-зв`язок».
36. Суд звертає увагу, що до суду з цим позовом прокурор звернувся в червні 2017 року, тобто після набрання чинності розділом IV Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII.
37. Частиною 4 ст. 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.
38. Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII.
39. Відповідно до п.3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
40. Відповідно до частини 2 ст. 60 КАС України (у редакції, що діяла на час звернення до суду) прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
41. Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
42. Отже, під час звернення прокурора до суду суд повинен з`ясувати підстави представництва інтересів держави.
43. Пункт 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.
Так, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
44. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
45. У справі, що розглядається, підставою для звернення прокурора до суду стала неналежність виконанням орану місцевого самоврядування своїх обов`язків. Разом з тим, Судом вище встановлено протилежне.
46. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру", який набрав чинності 15.07.2015.
47. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).
48. Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.
49. Відповідно до ч. 2 ст. 60 КАС України невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.
50. У статті 108 КАС України (у редакції, що діяла на час вирішення справи) передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (п. 1 ч. 1 ст. 155 КАС України у редакції, що діяла на час вирішення справи).
51. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду вважає, що відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
52. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.
53. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України).
54. Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 18.07.2019 у справі №826/15794/17.
55. За правилами п. 5 ч. 1 ст. 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
56. Механізм застосування такого повноваження конкретизовано у ст. 354 КАС України, частина перша якої визначає, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно ст.ст. 238, 240 цього Кодексу.
57. Ураховуючи наведене, зважаючи на надані КАС України повноваження, суд касаційної інстанції вважає за необхідне скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а позовну заяву залишити без розгляду.
Керуючись ст.ст. 240 341 344 349 351 355 356 359 КАС України, Верховний Суд,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області задовольнити частково.
Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року у справі № 813/3584/17 скасувати.
Позовну заяву заступника прокурора Львівської області залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя О.П. Стародуб