ПОСТАНОВА
Іменем України
31 березня 2020 року
Київ
справа №817/650/18
адміністративне провадження №К/9901/286/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Дашутіна І.В.,
суддів: Шишова О.О., Яковенка М.М.,
розглянув в письмовому провадженні касаційну скаргу Національного природного парку «Дермансько-Острозький» на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 10.05.2018 у складі головуючого судді Недашківської К.М. та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.11.2018 у складі колегії суддів: Гудима Л.Я. (головуючого), Довгополова О.М., Святецького В.В. у справі за позовом Національного природного парку «Дермансько-Острозький» до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області, третя особа - Міністерство екології та природних ресурсів України, про визнання протиправною вимоги в частині,-
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Національний природний парк «Дермансько-Острозький» (надалі - позивач) звернувся в суд з позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області, третя особа - Міністерство екології та природних ресурсів України про визнання протиправною та скасування пунктів 2, 3, 5 вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, викладені в листі (вимозі) від 01.02.2018 року №13-19-07-13/1313 (далі - вимога).
2. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 10.05.2018, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.11.2018, позов задоволено частково.
2.1. Визнано протиправними та скасовано пункти 2 та 3 вимоги від 01.02.2018 року №13-19-07-13/1313.
2.2. У задоволенні іншої частини позовних вимог про визнання протиправним та скасування пункту 5 вимоги - відмовлено.
3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
3.1. Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області згідно пункту 6.1.5.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2017 року, на підставі направлень від 31.10.2017 року №510 та від 08.11.2017 року №521, проведено планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Національного природного парку «Дермансько-Острозький» за період з 01.02.2015 року по 31.10.2017 року.
3.2. За результатами ревізії контролюючим органом оформлено Акт планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Національного природного парку «Дермансько-Острозький» за період з 01.02.2015 року по 31.10.2017 року від 18.12.2017 року №07-22/09.
3.3. Позивачем подані письмові заперечення від 02.01.2018 року №01 до Акта планової ревізії від 18.12.2017 року №07-22/09, в яких зазначено про незгоду з висновками контролюючого органу щодо вчинення порушень службовими особами установи.
3.4. 01.02.2018 Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області винесено вимогу «Про усунення порушень законодавства» від року №13-19-07-13/1313, якою встановлено порушення, що відображені в Акті ревізії, зобов"язано позивача усунути виявлені порушення законодавства у встановленому порядку та надати інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом з копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів.
3.5. Не погоджуючись з висновками контролюючого органу, позивач звернувся до суду з позовом про визнання протиправними та скасування пунктів 2, 3, 5 вимоги.
4. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що відповідачем не доведено правомірності пунктів 2 та 3 вимоги в порядку статті 77 КАС України.
4.1. Відмовляючи в іншій частині позовних вимог, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що нарахування та виплата премій директору парку за ревізійний період здійснені позивачем з порушення норм чинного законодавства, тому суди вказали про правомірність пункту 5 спірної вимоги.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Позивач звернувся із касаційною скаргою, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій в частині відмови в задоволенні позову та прийняти в цій частині нове рішення про задоволення позовних вимог в повному обсязі.
6. Касаційна скарга аргументована неправильним застосуванням судами норм матеріального права, а саме - приписів Бюджетного кодексу України, Закону України "Про оплату праці" та Кодексу законів про працю України. Зазначає, що при проведенні бухгалтерських обрахунків позивачем не порушено вказаних норм законодавства.
7. Відповідач правом подачі відзиву на касаційну скаргу позивача не скористався.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
8. Колегія суддів наголошує, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
9. Як вбачається з касаційної скарги, позивач незгоден з рішеннями судів попередніх інстанцій в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання протиправною та скасування пункту 5 вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області №13-19-07-13/1313 від 01.02.2018 року. Тому, з огляду на встановлені приписи частини 1 статті 341 КАС України, касаційний розгляд здійнюється в межах касаційної скарги.
10. Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України від 26.01.1993 № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (у редакції, чинній на час прийняття спірної вимоги, далі - Закон № 2939-XII).
12. Частиною першою статті 1 Закону № 2939-XII передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
13. Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03.11.2015, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.
14. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
15. Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про державні закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень (підпункт 4 пункту 4 Положення № 43).
16. Держаудитслужба уживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь (підпункт 9 пункту 4 Положення № 43).
17. Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункти 13, 23 пункту 6 Положення № 43).
18. Згідно з частиною першою статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
19. За змістом пунктів 1, 7, 10 статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; вертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
20. Відповідно до частини другої статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
21. Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
22. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
23. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
24. Отже, у органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.
25. Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
26. Зазначена правова позиція узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, неодноразово висловленою у постановах, зокрема, у постановах від 07.10.2014 у справі № 21-368а14, від 14.10.2014 у справі №21-453а14, від 18.11.2014 у справі №21-461а14, від 20.01.2015 у справі №21-601а14, від 27.01.2015 у справі № 21-436а14, від 10.02.2015 у справі №21-632а14, від 15.04.2014 у справах №№ 21-40а14, 21-63а14), від 13.05.2014 у справі № 21-89а14, від 29.05.2017 у справі №826/6304/16, від 23.02.2016 у справі №818/1857/14 тощо.
27. Подібні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 та у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2019 у справі №1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі № 808/6509/13-а.
28. У справі що розглядається, позивач просить скасувати п. 5 вимоги Держаудитслужби про усунення порушень, виявлених при проведенні ревізії позивача, відповідно до якої встановлено: «В порушення ст. 98 Кодексу законів про працю України від 10.12.1971 року №3221-VII, ст. 13 Закону України «Про оплату праці» від 24.03.1995 №108/95 та п. 2.1 Положення про порядок преміювання, надання матеріальної допомоги та встановлення надбавок і доплат керівникам установ природно-заповідного фонду Мінприроди, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 25.12.2015 року №509, директору Парку зайво нараховано та виплачено премій у 2016-2017 роках на загальну суму 17,23 тис. грн. та сплачено ЄСВ на загальну суму 3,79 тис. грн., і як наслідок зайво нараховано та виплачено компенсацію за невикористану відпустку на загальну суму 3,10 тис. грн. та сплачено ЄСВ на загальну суму 0,68 тис. грн., що призвело до матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на загальну суму 24,80 тис. грн.».
29. Тобто, Держаудитслужба пред`явила вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії, при цьому в оскаржуваній частині вимога вказує на виявлені збитки та їхній розмір.
30. Верховний Суд наголошує, що предметом оскарження у порядку адміністративного судочинства може бути лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.
31. Ураховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову з вищезазначених мотивів.
32. Однак, за такого правового регулювання та обставин справи суди першої й апеляційної інстанцій, належним чином установивши фактичні обставини справи, дійшли висновку про відмову у позові з інших підстав, чим допустили неправильне застосування норм матеріального права.
33. Статтею 351 Кодексу адміністративного судочинства України визначає підстави для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення.
34. Відповідно до частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
35. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин (частина 4 статті 351 КАС України).
36. Таким чином, Верховний Суд вважає необхідним змінити мотивувальну частину судових рішень, відмовивши в задоволенні позовних вимог про скасування п. 5 спірної вимоги відповідача з мотивів, викладених у постанові.
37. Керуючись статтями 3 341 345 349 351 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
38. Касаційну скаргу Національного природного парку «Дермансько-Острозький» залишити без задоволення.
39. Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 10.05.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.11.2018 у справі за позовом Національного природного парку «Дермансько-Острозький» до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області, третя особа - Міністерство екології та природних ресурсів України, про визнання протиправною вимоги в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання протиправною та скасування пункту 5 вимоги від 01.02.2018 року №13-19-07-13/1313 - змінити в мотивувальній частині з мотивів, викладених Верховним Судом у мотивувальній частині постанови.
40. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Cуддя-доповідач І.В. Дашутін
Судді О.О. Шишов
М.М. Яковенко