ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 липня 2022 року
м. Київ
справа № 818/1681/18
адміністративне провадження № К/9901/151/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу № 818/1681/18
за позовом Приватного підприємства «ФАБРИКА РЕКЛАМИ» до Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради про зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Приватного підприємства «ФАБРИКА РЕКЛАМИ» на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 13 червня 2018 року (ухвалене у складі головуючого судді Воловика С.В.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Жигилія С.П., суддів: Курило Л.В., Перцової Т.С.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2018 року Приватне підприємство «ФАБРИКА РЕКЛАМИ» (далі - ПП «ФАБРИКА РЕКЛАМИ»; позивач) звернувся до суду з позовом до Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (далі - УАМ Сумської міської ради, відповідач), в якому просив:
- зобов`язати відповідача внести зміни у видані на ім`я ПП «ФАБРИКА РЕКЛАМИ» Дозволи № 279щ та № 3624 в частині подовження строку їх дії на п`ять років, починаючи з 14 липня 2017 року.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відмова УАМ Сумської міської ради у внесенні відомостей про продовження терміну дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами, є протиправною, оскільки така відмова обґрунтовується посиланням на рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради про відмову у продовженні строку дії дозволів, які прийняті поза межами строків, встановлених абз. 6 частини першої статті 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 13 червня 2018 року, яке залишене без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року в задоволенні позовної заяви відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди виходили з того, що рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради про відмову у продовженні дії дозволів ПП "ФАБРИКА РЕКЛАМИ" не оскаржувались та у визначеному законодавством порядку не скасовані, що свідчить про відсутність правових підстав для зобов`язання Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради внести зміни у Дозволи № 279щ та № 3624 в частині подовження строку їх дії.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 02 січня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла вказана касаційна скарга.
У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права просить скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 13 червня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що Виконавчий комітет Сумської міської ради порушив строки розгляду заяв про продовження дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами, у зв`язку з чим дія даних дозволів має бути продовжена за принципом мовчазної згоди.
6. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 січня 2019 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючої судді Анцупова Т.О., суддів Стародуба О.П., Кравчука В.М.
7. Ухвалою Верховного Суду від 14 січня 2019 року відкрито касаційне провадження за цією скаргою.
8. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 02.07.2019 № 881/0/78-19, у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О., що унеможливлює її участь у розгляді касаційних скарг, було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
06 лютого 2019 року до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу. УАМ Сумської міської ради зазначає, що судами попередніх інстанцій було досліджено усі докази у справі, у ухвалені судові рішення є законними, обґрунтованими та такими, що прийняті без порушень норм матеріального та процесуального права.
9. Верховний Суд ухвалою від 19 липня 2022 року відмовив у задоволенні клопотання позивача про розгляд справи за участі його представника, справу призначено до касаційного розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 20 липня 2022 року.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, ПП «ФАБРИКА РЕКЛАМИ» зареєстроване у встановленому порядку як суб`єкт господарювання приватного права, основним видом діяльності якого є надання послуг у галузі реклами.
Здійснюючи вказану господарську діяльність, 13 травня 2003 року позивач отримав Дозвіл на розміщення об`єкту зовнішньої реклами № 279щ, а 20 лютого 2009 року - Дозвіл № 3624. Строк дії вказаних дозволів, після неодноразових продовжень, встановлений до 01 липня 2017 року.
З метою подальшого продовження строку дії дозволів на розміщення об`єктів зовнішньої реклами № 279щ та № 3624 на п`ять років, ПП «ФАБРИКА РЕКЛАМИ» 30 травня 2017 року та 31 травня 2017 року звернулась до Виконавчого комітету Сумської міської ради з відповідними заявами.
За результатами розгляду вказаних заяв позивача, Виконавчим комітетом Сумської міської ради 18 жовтня 2017 року прийнято Рішення № 538 про відмову у продовженні дії Дозволу № 3624, а 12 грудня 2017 року - прийнято Рішення № 698 про відмову у продовженні дії Дозволу № 279щ.
Вважаючи строк дії Дозволів № 279щ та № 3624 продовженим за принципом мовчазної згоди, ПП «ФАБРИКА РЕКЛАМИ» 13 грудня 2017 року звернулось до УАМ Сумської міської ради з листом № 318, в якому просило відповідача внести відомості про продовження строку дії дозволів на п`ять років, починаючи з 01 липня 2017 року.
У відповідь на вказаний лист, відповідач 10 січня 2018 року повідомив ПП «ФАБРИКА РЕКЛАМИ» про відсутність підстав для внесення відомостей про продовження строку дії Дозволів № 279щ та № 3624 у зв`язку з тим, що Рішеннями Виконавчого комітету Сумської міської ради № 538 від 18 жовтня 2017 року та № 698 від 12 грудня 2017 року у продовженні цього строку було відмовлено.
Вважаючи, що наявні законні підстави для внесення відомостей про продовження строку дії Дозволів № 279щ та № 3624 ПП «ФАБРИКА РЕКЛАМИ» звернулося до суду з даним позовом.
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
Приписами статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
12. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Повноваження відповідача у спірних правовідносинах регулюється, зокрема, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про рекламу», «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
Відповідно до статті 1 Закону України "Про рекламу" (в редакції, чинній на час спірних правовідносин) зовнішня реклама - це реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг.
Частиною першою статті 16 Закону України "Про рекламу" визначено, що розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини першої статті 4 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання, видача або відмова у видачі яких законами України віднесена до повноважень органів місцевого самоврядування, встановлюється їх рішенням, а у випадках, передбачених законом, - на підставі типових порядків, затверджених Кабінетом Міністрів України.
Так, правовідносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, врегульовані Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року №2067 (надалі по тексту - Типові правила).
Відповідно до пункту 1 Типових правил вони також визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами.
Пунктами 2, 3, 5, Типових правил (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці.
Зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил.
Для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами сільська, селищна, міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління (далі - робочий орган). Робочий орган не вправі подавати заяву та одержувати дозвіл на розміщення зовнішньої реклами.
Відповідно до пункту 6 Типових правил, до повноважень робочого органу належить розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання дозволу, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу та продовження строку його дії.
13. Згідно з пунктом 1.1 розділу І Положення про управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, затвердженого рішенням Сумської міської ради від 27 квітня 2016 року № 662-МР (далі - Положення № 662-МР), Управління є робочим органом, на який покладено виконання функцій щодо регулювання діяльності у сфері розміщення зовнішньої реклами у місті Суми.
Відповідно до пункту 5.4 Правил розміщення зовнішньої реклами на території міста Суми, затверджених рішенням виконавчого комітету Сумської міськради від 17 грудня 2013 року № 650 та викладених у новій редакції рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 12 січня 2016 року № 11, строк дії дозволу продовжується на підставі заяви, яка подається робочому органу розповсюджувачем зовнішньої реклами у довільній формі не пізніше, ніж за один місяць до закінчення строку дії дозволу. Рішення щодо продовження строку дії дозволів приймає виконавчий орган ради за поданням робочого органу.
Строк дії дозволу продовжується до п`яти років за умови дотримання заявником зобов`язань за укладеним ним договором тимчасового користування місцем (місцями), що перебуває в комунальній власності, для розміщення рекламного засобу, у відповідності до вимог чинного зонування території міста для розміщення зовнішньої реклами та з урахуванням містобудівної ситуації.
Відмова у продовженні строку дії дозволу може бути оскаржена у порядку, встановленому законодавством.
Відповідно до абзацу другого пункту 3 Типових правил № 2067 видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
Отже, отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами є дозвільною процедурою у розумінні статті 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», відтак, на дану процедуру поширюються норми зазначеного закону.
Відповідно до абзацу четвертого частини першої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» строк видачі документів дозвільного характеру становить 10 робочих днів, якщо інше не встановлено законом.
Отже, з наведених норм вбачається, що заява про продовження дії дозволів подається Управлінню архітектури та містобудування Сумської міської ради, а рішення за результатом розгляду заяви у встановлений строк приймає Виконавчий комітетом Сумської міської ради.
14. Позивач зазначив, що Виконавчий комітетом Сумської міської ради розглянув його заяви про продовження дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами з порушенням строків. Із цієї підстави ПП «ФАБРИКА РЕКЛАМИ» вважає, що набуло право на розміщення зовнішньої реклами відповідно до принципу мовчазної згоди.
Щодо доводів касаційної скарги про застосування в спірних правовідносинах принципу мовчазної згоди, суд зазначає про таке.
Відповідно до статті 1 Закону №2806-IV принцип мовчазної згоди - принцип, згідно з яким суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.
Відповідно до частини шостої статті 4-1 цього Закону у разі якщо у встановлений законом строк суб`єкту господарювання не видано документ дозвільного характеру або не прийнято рішення про відмову у його видачі, через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб`єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. Відмітка в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань про дату прийняття заяви є підтвердженням подання заяви та документів державному адміністратору або дозвільному органу.
Днем видачі документа дозвільного характеру вважається останній день строку розгляду заяви дозвільним органом, передбаченого законом.
15. У постанові від 26 червня 2018 року у справі № 826/2810/17 Верховний Суд сформулював правовий висновок, розвинутий згодом у постанові від 20 вересня 2018 року у справі № 826/4604/17, у якому визначив такі умови застосування принципу мовчазної згоди:
1) суб`єкт господарювання подав всі визначені законом документи для отримання дозволу, що підтверджується копією заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття;
2) документи подано за встановленою законодавством процедурою (у встановлений строк, до відповідного суб`єкта владних повноважень, у відповідній формі тощо);
3) документи відповідають вимогам законодавства;
4) строк розгляду поданих документів закінчився;
5) відсутність/несвоєчасність відповіді суб`єкта владних повноважень по суті поданої заяви.
У цій постанові Верховний Суд зробив правовий висновок про те, що закріплені у законодавстві гарантії прав суб`єктів приватного права (зокрема, можливість застосування принципу мовчазної згоди), не повинні використовуватися для легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності.
16. У постанові від 17 березня 2021 у справі № 826/9746/17 Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду сформулювала підхід про те, що сама лише бездіяльність (не прийняття рішення у встановлений строк) не є достатньою підставою для застосування принципу мовчазної згоди.
Відповідно до частини п`ятої статті 4-1 Закону № 2806-IV підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є:
- подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком;
- виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей;
- негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.
Установлення цих обставин свідчить про відсутність підстав для видачі документа дозвільного характеру, про невідповідність діяльності вимогам законодавства, а отже і про неможливість застосування принципу мовчазної згоди.
17. Застосовуючи ці підходи до справи, що розглядається, Суд звертає увагу, що рішеннями Виконавчого комітету Сумської міської ради від 18 жовтня 2017 року № 538 та від 12 грудня 2017 року № 698 було відмовлено позивачу у наданні (продовженні) дозволу на розміщення зовнішньої реклами.
Звертаючись з позовною заявою в даній справі позивач не просить визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Сумської міської ради щодо невчасного розгляду заяв; визнати протиправними та скасувати рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради № 538 та № 698.
Суди не перевіряли правомірності причин відмови позивачу у продовженні дозволу на розміщення зовнішньої реклами, оскільки це не є предметом спору в даній справі та виходили з того, що станом на час розгляду справи рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради № 538 та № 698 не були визнані протиправними та не скасовані.
Зважаючи на те, що причини відмови у продовженні дії дозволів залишалися не спростованими, суди мали підстави вважати, що подані документи не відповідали вимогам законодавства.
Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо відсутності підстав для задоволення позову.
Інші доводи касаційної скарги не спростовують висновків суду першої та апеляційної інстанцій, зводяться до переоцінки доказів і свідчать про незгоду відповідача із правовою оцінкою суду щодо обставин справи, які суд встановив у процесі її розгляду.
18. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на викладене, висновки суду першої та апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 345 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Приватного підприємства «ФАБРИКА РЕКЛАМИ» залишити без задоволення.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 13 червня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року у справі № 818/1681/18 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Т.Г. Стрелець
Судді С.Г. Стеценко
Л.В. Тацій