ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 липня 2021 року
м. Київ
справа № 818/2082/17
адміністративне провадження № К/9901/56589/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 01 березня 2018 року (суддя Опімах Л.М.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року (колегія суддів: Катунов В.В., Ральченко І.М., Бершов Г.Є.) у справі № 818/2082/17 за позовом Державної служби геології та надр України до Підприємства облспоживспілки «Охтирський цегельний завод» про припинення права користування надрами,
УСТАНОВИВ
В грудні 2017 року позивач, Державна служба геології та надр України, звернувся до суду з позовом про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 09.12.2005 №3717, виданого Підприємству облспоживспілки «Охтирський цегельний завод».
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 12.03.2018, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 19.06.2018, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Не погоджуючись з судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що Підприємство облспоживспілки «Охтирський цегельний завод» порушило законодавство в сфері надрокористування та не усунуло порушення в повному обсязі, наведені у приписі Північного міжрегіонального відділу від 29.08.2016, отже наявні підстави для анулювання спеціального дозволу на користування надрами. Вказує, що надрокористувач наділений не правом, а обов`язком вчасно усунути виявлені порушення. Неусунення у встановлений строк порушень є виключною виною відповідача, при тому що Держгеонадра України надали значний термін для їх усунення.
Ухвалою Верховного Суду від 10.09.2018 відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить відмовити в задоволенні касаційної скарги, а судові рішення залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами встановлено, Державною службою геології та надр України підприємству облспоживспілки «Охтирський цегельний завод» 09.12.2005 виданий спеціальний дозвіл на користування надрами з терміном дії до 09.12.2032. Додатком до дозволу укладена угода про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 23.12.2016.
З 22.08.2016 по 26.08.2016 позивачем проведена перевірка надрокористувача з питань дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин, про що складений акт №42/3717 від 26.08.2016.
Перевіркою встановлено порушення, а саме: підприємство не надало План розвитку гірничих робіт на 2016 рік, погоджений в установленому порядку; не завершено оформлення документів, що посвідчують право на земельну ділянку для потреб, пов`язаних з користуванням надрами; не погоджений план розвитку гірничих робіт на 2016 рік, щорічний радіаційний контроль за породами в кар`єрі та готовою продукцією на відповідність вимогам НРБУ-97 не здійснений в 2016 році; не виконана ст.5.3 угоди про умови користування надрами в частині дотримання вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм, пов`язаних з користуванням надрами, дотримання вимог, передбачених Дозволом та угодою; повторна державна експертиза та оцінка запасів копалин на підприємстві не проведена.
Північним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України 29.08.2016 складено Припис № 52/42/3717, в якому вказано на необхідність у строк до 30.09.2016 усунути вищезазначені порушення вимог законодавства у сфері надрокористування та подати в письмовій формі до відділу матеріали, які підтверджують факт усунення порушень.
Наказом Держгеонадр України № 491 від 19.12.2016 відповідачу зупинено дію дозволу та надано 30 календарних днів для усунення виявлених порушень, про що повідомлено листом від 29.12.2016.
Наказом Держгеонадр України № 121 від 09.03.2017 відповідачу було додатково надано 30 календарних днів для усунення виявлених порушень, про що повідомлено листом від 09.12.2016 №22912/13/14-16.
Наказом Держгеонадр України 121 від 09.03.2017 відповідачу було додатково надано термін до 01.05.2017 для усунення виявлених порушень, про що повідомлено листом від 22.03.2017 №6463/13/14-17
У строк, наданий для усунення порушень, встановленні актом перевірки порушення відповідачем усунуті не були.
Вважаючи, що вимоги припису не виконані, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивачем не наведено жодну з підстав, передбачених ст. 26 Кодексу України про надра, що містить перелік підстав припинення користування надрами. Водночас невиконання вимог припису не є підставою для анулювання дозволу, оскільки не передбачено ст. 26 Кодексу України про надра. Апеляційний суд також зазначив, що відповідачем на виконання вимог припису вчинено всі необхідні та залежні від нього дії.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Частина 1 ст. 19 Кодексу України про надра встановлює, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.
Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, встановлення порядку діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та державних адміністраторів визначає Закон України "Про довільну систему у сфері господарської діяльності".
Згідно з ч. 1 ст. 4-1 вказаного Закону порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Таким центральним органом виконавчої влади відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 є Держгеонадра, як згідно з покладеними на них завданнями, зокрема, видають в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами) (пп. 9 п. 4 Положення).
Пунктом 9 вказаного Положення також визначено, що Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).
Зі змісту частини другої статті 24 Кодексу України про надра вбачається, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
Згідно з положеннями частини першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Відповідно до підпункту 12 пункту 4 Положення №1174 Державна служба геології та надр України, згідно із покладеними на неї завданнями, здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр та раціональним і ефективним використанням надр України.
Пунктом 22 Порядку №615 встановлено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів державної фіскальної служби, зокрема, у разі порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.
Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.
При цьому, зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків. Також, зупинення дії дозволу не є підставою і для переривання строку його дії.
Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.
Зі змісту наведених правових норм вбачається, що однією з підстав зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами, невиконання обов`язків, визначених статтею 24 Кодексу України про надра.
Відповідно до пункту 23 Порядку №615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
Відповідно до частин першої та другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку. Законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.
Згідно з положеннями частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії дозволу, що є підставою, передбаченою пунктом 5 ст. 26 Кодексу України про надра.
Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі №812/1735/17, від 06.11.2018 у справі №812/828/15 та у справі №805/4098/17-а, від 02.10.2019 у справі №804/215/18.
Відтак, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку, що невиконання припису, не може слугувати самостійною та достатньою підставою для припинення права користування надрами, а частини 1, 2 ст. 26 Кодексу України про надра не містять таких підстав для припинення користування надрами, на які посилається позивач.
Саме невиконання вимог припису після зупинення дії дозволу стало підставою для звернення до суду з цим позовом.
Отже, при вирішенні питання про анулювання спеціального дозволу з підстав не усунення порушень, в строки встановлені органом, який видав дозвільний документ, фактичні обставини підлягають оцінці на предмет їх достатності для усунення порушень, з урахуванням обсягу робіт.
Водночас судом апеляційної інстанції досліджено та надано оцінку документам, наданим відповідачем на виконання вимог припису, а саме: погоджену з Державною службою геології та надр України програму робіт з видобування суглинків та пісків Охтирського родовища, звіти перед позивачем про баланс запасів корисних копалин за формою 5-гр., дозвіл від Управління Держпраці у Сумській області на виконання робіт підвищеної небезпеки, радіаційні сертифікати на сировину та продукцію, укладено договір на повторну державну експертизу та оцінку запасів родовищ корисних копалин. Розроблений проект землеустрою, який проходить етап погодження.
Таким чином, відповідачем, як надрокористувачем, вживаються всі необхідні заходи для усунення причин зупинення дії дозволу та вже усунуто значну частину цих порушень.
На підставі викладеного колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що відповідач, після отримання припису про усунення порушень та наказу про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, здійснювало всі залежні від нього заходи з метою усунення виявлених порушень. Неусунення деяких, які не залежать від відповідача не може бути підставою для анулювання дозволу на користування надрами.
Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 01 березня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року залишити без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий А.Ю. Бучик
Судді Л.Л. Мороз
А.І. Рибачук