ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 820/432/17
адміністративне провадження № К/9901/44795/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у письмовому провадженні адміністративну справу
за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції у Харківській області
на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 20.04.2017 (суддя Мар`єнко Л.М.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 06.07.2017 (колегія у складі суддів Чалого І.С., П`янової Я.В., Зеленського В.В.)
у справі № 820/432/17
за позовом ОСОБА_1
до Державної екологічної інспекції у Харківській області
про визнання дій протиправними та скасування припису,
І. РУХ СПРАВИ
1. ОСОБА_1 звернулася до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Державної екологічної інспекції у Харківській області, в якому просила:
- визнати незаконними дії Державної екологічної інспекції у Харківській області з проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства громадянкою ОСОБА_1 ;
- скасувати припис Державної екологічної інспекції у Харківській області від 13 грудня 2016 року № 02-25/236.
2. Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 20.04.2017, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 06.07.2017 позов задоволено.
3. Не погодившись із такими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судомами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Харківського окружного адміністративного суду від 20.04.2017 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 06.07.2017 й ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
4. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10.10.2017 відкрито касаційне провадження.
5. Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
6. У зв`язку із ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу передано Верховному Суду.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами встановлено, що Державна екологічна інспекція у Харківській області отримала від Харківської місцевої прокуратури № 6 лист від 10.10.2016 № 04-48-4157-16 разом із зверненням громадянина ОСОБА_2 та інших громадян, згідно якого заявники скаржилися на незаконні дії громадянки ОСОБА_1 , яка самовільно зайняла прибережну захисну смугу в Харківському районі с. Тишки шляхом встановлення металевого паркану, чим обмежила доступ до пляжної зони.
8. У зв`язку із викладеним, відповідачем винесено наказ 12.12.2016 № 723/01-04 про здійснення в термін з 12-13 грудня 2016 року позапланових заходів - перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства у частині охорони та раціонального використання земельних ресурсів громадянкою ОСОБА_1 при використанні земельної ділянки, яка розташована на території Русько-Тишківської сільської ради (за межами населених пунктів) Харківського району Харківської області.
9. На підставі цього наказу контролюючим органом видано направлення на проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства ОСОБА_1 , що мешкає за адресою: АДРЕСА_1 , яке позивач отримала 12.12.2016.
10. За результатами перевірки відповідачем складено акт від 13.12.2016 № 723/01-04/02-09. Встановлено використання громадянкою ОСОБА_1 земельної ділянки без рішення відповідного органу державної влади про передачу її у власність, користування (оренду) та вчиненого правочину щодо земельної ділянки, що розташована на території Русько-Тишківської сільської ради (за межами населених пунктів) Харківського району Харківської області, загальною площею 0,0456 га, яка фактично розташована в межах прибережно-захисної смуги В`ялківського водосховища, у безпосередній близькості від земельної ділянки з кадастровим номером 6325183500:02:005:042, яка належить громадянці ОСОБА_1 на підставі державного акту на право власності на земельну ділянку. Земельна ділянка обнесена металевим парканом (доступ обмежений). У зв`язку із цим, відповідачем зроблено висновок, що позивачем використовується земельна ділянка площею 0,0456 га самовільно, що є порушенням статей 125 126 Земельного кодексу України (далі - ЗК).
11. На цій підставі відповідачем винесено припис від 13.12.2016 № 02-25/236, яким зобов`язано ОСОБА_1 до 13.02.2017 з метою усунення порушень статей 125 126 ЗК отримати та здійснити державну реєстрацію документів, що посвідчують право власності або право користування (оренди) земельною ділянкою, площею 0,0456 га, що розташована в межах прибрежно-захисної смуги В`ялківського водосховища на території Русько-Тишківської сільської ради (за межами населених пунктів) Харківського району Харківської області.
12. Не погодившись із діями щодо проведення перевірки та винесеним за її результатами приписом, позивач звернулася до суду із позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій виходили із того, що відповідач у спірних правовідносинах діяв не у спосіб та поза межами, визначеними законодавством, оскільки не наділений правом на проведення перевірки фізичних осіб, які не є суб`єктами господарювання.
14. Відповідач у касаційній скарзі стверджує, що Держекоінспекція вправі здійснювати державний нагляд (контроль) за додержанням громадянами України природоохоронного законодавства згідно Положення про державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 04.11.2011 № 429 (далі - Положення № 429).
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права й дійшов таких висновків.
16. Центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів є Державна екологічна інспекція України, правовий статус якої на час виникнення спірних правовідносин визначався у Положенні про Державну екологічну інспекцію України, затвердженому Указом Президента України від 13.04.2011 № 454/2011 (далі - Положення № 454/2011)
17. Пунктом «а» частини першої статті 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» визначено, що до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням <…> громадянами України <…> вимог законодавства: <…> про використання та охорону земель <…>.
18. Згідно пункту 7 Положення № 454/2011 Держекоінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, морські екологічні інспекції (Азовська, Азово-Чорноморська, Північно-Західного регіону Чорного моря).
19. За змістом підпункту «б» пункту 4.2 Положення № 429 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням <…> громадянами України <…> вимог законодавства про використання та охорону земель із <…> встановлення та використання водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також із додержання режиму використання їх територій.
20. Відповідно до частини третьої статті 35 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» порядок здійснення державного контролю за охороною навколишнього природного середовища та використанням природних ресурсів визначається цим Законом та іншими законами України.
21. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом (частини третя статті 19 Закону України «Про охорону земель»).
22. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».
23. Статтею 9 вказаного Закону передбачено, що державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб <…>.
24. Аналіз викладених норм дає підстави для висновку, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища дійсно належить здійснення заходів державного контролю за додержанням вимог законодавства про використання та охорону земель фізичними особами.
25. При цьому, стаття 9 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначає лише форми здійснення контрольних заходів (зокрема у вигляді перевірки), водночас, нормами чинного на час виникнення спірних правовідносин законодавства не було врегульовано ні підстав, ні порядку вжиття таких заходів відповідачем щодо фізичних осіб, які не здійснюють господарську діяльність.
26. Як вірно вказали суди попередніх інстанцій, вимоги Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Порядку організації та проведення перевірок суб`єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10.09.2008 № 464, не поширюються на перевірки фізичних осіб та стосуються лише суб`єктів господарювання.
27. За таких обставин, не зважаючи на визначення відповідних повноважень відповідача та відсутність норм, які б визначали підстави та порядок їх реалізації, застосування за аналогією законодавчих актів, що регулюють відповідні питання державного нагляду (контролю) відносно суб`єктів господарювання, є неможливим в силу частини шостої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), згідно якої аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.
28. Враховуючи викладене, колегія суддів суду касаційної інстанції вважає помилковими мотиви судів попередніх інстанцій про відсутність у відповідача законодавчо визначених повноважень на здійснення заходів державного нагляду (контролю) відносно фізичних осіб. У даному випадку здійснюючи перевірку та виносячи оскаржуваний припис, відповідач діяв не на підставі та не в порядку, передбаченому чинним законодавством, оскільки відповідних підстав та порядку реалізації спірних повноважень на час виникнення спірних правовідносин законом не було визначено.
29. Суд касаційної інстанції також звертає увагу на те, що підстави, предмет та результати спірної перевірки стосуються самовільного зайняття позивачем земельної ділянки, а відповідач в оскаржуваному приписі зобов`язав позивача отримати та здійснити державну реєстрацію документів, що посвідчують право власності або право користування (оренди) земельною ділянкою.
30. Згідно частини першої статті 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» самовільне зайняття земельної ділянки - будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.
31. Частина перша статті 188 Земельного кодексу України (далі - ЗК) виокремлює, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
32. Аналогічні розмежування повноважень контролюючих органів визначені також і статтею 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», згідно якої державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
33. Згідно пунктів «а», «д» статті 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання <…> фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; вжиття відповідно до закону заходів щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам.
34. Відповідно до пункту «а» частини сьомої статті 7 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, належать здійснення державного контролю за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у частині:
- додержання органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами вимог законодавства України про охорону земель;
- консервації деградованих і малопродуктивних земель;
- збереження водно-болотних угідь;
- виконання екологічних вимог при наданні у власність і користування, в тому числі в оренду, земельних ділянок;
- здійснення заходів щодо запобігання забрудненню земель хімічними і радіоактивними речовинами, відходами, стічними водами;
- додержання встановленого законодавством України режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні;
- додержання вимог екологічної безпеки під час транспортування, зберігання, використання, знешкодження та захоронення хімічних засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних, радіоактивних речовин та відходів;
- додержання екологічних нормативів з питань використання та охорони земель;
- додержання вимог екологічної безпеки при розробленні нової техніки і технологій для обробки ґрунтів, а також під час проектування, розміщення, будівництва, реконструкції, введення в дію підприємств, споруд та інших об`єктів;
35. Тобто, обставини, які перевірялися у межах спірної перевірки, та обов`язок позивача оформити правовстановлюючі документи на землю, встановлений в оскаржуваному приписі, виходять за межі повноважень відповідача.
36. За подібних правовідносин Верховний Суд у постанові від 29.04.2020 по справі № 816/1976/16 також наголошував на тому, що зобов`язання оформити правовстановлюючі документи на земельні ділянки не пов`язане із повноваженнями відповідача.
37. За таких обставин, колегія суддів відхиляє посилання у касаційній скарзі на підпункт «б» пункту 4.2 Положення № 429, оскільки саме лише визначення у цьому акті права Держекоінспекції здійснювати державний нагляд (контроль) з питання використання водоохоронних зон і прибережних захисних смуг громадянами України, не свідчить про правомірність оскаржуваних дій та припису, оскільки підстави та порядок реалізації цих повноважень не визначені законом, а відповідна компетенція з перевірки додержання фізичними особами порядку набуття і реалізації права на землю належить іншому органу.
38. Зважаючи на наведене, Верховний Суд вважає, що суди правильно вирішили спір по суті, проте з помилкових мотивів відсутності у відповідача повноважень на здійснення заходів державного нагляду (контролю) відносно фізичних осіб.
39. Відповідно до статті 351 КАС суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
40. Зважаючи на результат касаційного розгляду справи, підстави для зміни розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 351 355 356 КАС, Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Харківській області задовольнити частково.
2. Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 20.04.2017 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 06.07.2017 змінити в мотивувальній частині, а в іншій частині - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя О.П. Стародуб