ПОСТАНОВА

Іменем України

23 грудня 2021 року

Київ

справа №820/5449/16

адміністративне провадження № К/9901/3647/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Мороз Л.Л.,

суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу №820/5449/16

за позовом Державного підприємства "Завод імені В.О.Малишева" до Державної служби геології та надр України про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2017 року, ухвалену у складі: головуючого судді: Тітова О.М., суддів: Панченко О.В., Спірідонова М.О., та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Яковенка М.М., суддів: Лях О.П., Старосуда М.І.

в с т а н о в и в :

Державне підприємство "Завод імені В.О.Малишева" звернулося до суду з позовом до Державної служби геології та надр України, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило:

- визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України, яка полягає у неприйнятті рішення про надання Державному підприємству «Завод імені В.О. Малишева» дозволу на користування надрами для видобування корисних копалин або вмотивованої відмови у строк, передбачений законодавством;

- визнати протиправними дії Державної служби геології та надр України, що полягають у прийнятті рішення про відмову у наданні дозволу на користування надрами для видобування корисних копалин Державному підприємству «Завод імені В.О. Малишева» як таке, що прийняте за межами передбаченого законом строку розгляду заяви;

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України про відмову у наданні дозволу на користування надрами для видобування корисних копалин Державному підприємству «Завод імені В.О. Малишева»;

- зобов`язати Державну службу геології та надр України оформити та видати Державному підприємству «Завод імені В.О. Малишева» спеціальний дозвіл на користування надрами для видобування корисних копалин ділянок «Основна» (свердловини №№ 2019/2-6, 10-біс, 5223-11) та «Забалкова» (свердловини №№ 2297/9, 4366-1) Харківського-2 родовища в Харківській області;

- визнати за Державним підприємством «Завод імені В.О. Малишева» право на користування надрами для видобування корисних копалин на ділянці «Основна» (свердловини №№ 2019/2-6, 10-біс, 5223-11) та «Забалкова» (свердловини №№ 2297/9, 4366-1) Харківського-2 родовища в Харківській області.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2017 року, зміненою постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року, позов задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України, яка полягає у не прийнятті рішення про надання Державному підприємству "Завод імені В.О. Малишева" дозволу на користування надрами для видобування корисних копалин або вмотивованої відмови у строк, передбачений законодавством.

Визнано протиправними дії Державної служби геології та надр України, що полягають у прийнятті рішення про відмову у наданні дозволу на користування надрами для видобування корисних копалин Державному підприємству "Завод імені В.О.Малишева", як таке що прийнято за межами передбаченого законом строку розгляду заяви.

Зобов`язано Державну службу геології та надр України повторно розглянути заяву та додатки до неї від 27.01.2016 та прийняти як суб`єктом владних повноважень за наслідками такого розгляду належне рішення.

В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Судами встановлено, що 26.06.2009 Державною службою геології та надр України було видано Державному підприємству «Завод імені В.О. Малишева» спеціальний дозвіл за реєстраційним номером 3600 на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі для дослідно-промислової розробки ділянок «Основна» та «Забалкова», Харківського-2 родовища в Харківській області.

11.03.2013 наказом Державної служби геології та надр України №121 було продовжено строк дії зазначеного вище дозволу до 26.08.2015.

27.01.2016 Державним підприємством "Завод імені В.О.Малишева" було направлено відповідачу супровідний лист вих. № 382/84 та заяву на отримання спеціального дозволу на користування надрами для видобування корисних копалин ділянок «Основна» та «Забалкова», Харківського-2 родовища в Харківській області з додатками на 52 аркушах, передбачених додатком 1 до Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 615 від 30.05.2011 (далі - Порядок №615). Зазначені документи, відповідачем отримано 05.02.2016, що підтверджується повідомленням про вручення та штампом про отримання вхідної кореспонденції.

23.05.2016 позивач листом, вих. №2361/84 звернувся до відповідача з заявою щодо надання інформації про стан розгляду заяви.

У зв`язку з неотриманням відповіді на вказаний лист позивач повторно, а саме 04.07.2016 направив відповідачу лист вих. №2977/84 з проханням надати інформацію щодо стану розгляду заяви на отримання Дозволу.

Відповіді на зазначений лист позивачем також отримано не було.

Проте, 05.09.2016 Державним підприємством "Завод імені В.О.Малишева" було отримано лист вих.№15355/13/12-16 від 29.08.2016, яким відповідач повідомив, що заява з доданими до неї документами щодо надання спеціального дозволу розглянута та не прийнято позитивного рішення у зв`язку з наявністю боргу зі сплати податків та загальнообов`язкових платежів згідно листа ДФС України за №10657/5/99-99-17-02-16 від 22.06.2016.

Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо недотримання строку розгляду заяви, а також вказуючи на неправомірність застосування Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок №615) у редакції постанови Уряду №277, позивач звернувся до суду із цим позовом.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що зміни до Порядку №615 про те, що органом з питань надання дозволу надсилається запит органам ДФС щодо перевірки факту наявності у заявника боргу із сплати податків та загальнообов`язкових платежів станом на останній звітний період, набрали чинності 12.04.2016 року, тобто вже після спливу строку, для прийняття рішення про видачу або вмотивованої відмови у видачі дозволу, а саме 04.04.2016, тому у відповідача були відсутні підстави для відмови позивачу у наданні спеціального дозволу на користування надрами.

Апеляційний суд, змінюючи постанову суду першої інстанції, також зазначив про необхідність виходу за межі позовних вимог з метою повного захисту прав, інтересів позивача, та дійшов висновку про необхідність зобов`язання Державної служби геології та надр України повторно розглянути заяву позивача та додатки до неї від 27.01.2016 і прийняти, як суб`єктом владних повноважень за наслідками такого розгляду, належне та відповідне рішення.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати судові рішення та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.

Держгеонадра в обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що чинним на момент розгляду Порядку №615 було передбачено направлення запиту органам ДФС щодо перевірки факту наявності у заявника боргу із сплати податків та загальнообов`язкових платежів. За інформацією, отриманою від податкового органу на запит Держгеонадра України, у позивача станом на 01.06.2016 існує податковий борг у розмірі 22244788,24 грн. За таких обставин скаржник стверджує, що діяв у межах та у спосіб, визначених законодавством.

У поданому відзиві позивач просить відмовити у задоволенні скарги.

Суд, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про часткове задоволення скарги з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

За приписами статті 16 Кодексу України про надра (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.

Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (надалі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком №615.

На час звернення позивача із заявою про видачу спеціального дозволу - 27.01.2016, був чинний підпункт 1 пункту 8 Порядку №615, яким передбачалось, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник за результатами геологічного вивчення ділянки надр за власні кошти здійснив підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, а також видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом п`яти років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України десяти років з моменту надання дозволу.

Абзацом 24 пункту 8 Порядку №615 у вказаній редакції також було передбачено, що рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 60 днів (для вугільних шахт, які відповідно до законодавства вважаються малими, - протягом 30 днів) після надходження заяви разом із зазначеними документами у повному обсязі.

За пунктом 9 цього Порядку дії щодо погодження видачі дозволу вчиняються без залучення особи, що звернулася за одержанням дозволу, в межах строку, встановленого для видачі дозволу. Для здійснення погодження орган, який видає дозвіл, не пізніше дня, що настає за днем одержання документів від заявника, надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах другому - п`ятому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.

За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому - п`ятому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл.

У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах другому - п`ятому цього пункту, погодження протягом встановленого строку вважається, що видача дозволу ними погоджена.

Постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 №277, що набрала чинності 12.04.2016, внесено зміни до Порядку №615.

Так, у відповідності до змін, внесених постановою №277, рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 30 днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку.

Органом з питань надання дозволу надсилається запит органам ДФС щодо перевірки факту наявності у заявника боргу із сплати податків та загальнообов`язкових платежів станом на останній звітний період.

Питання щодо того, яка саме редакція Постанови №615 застосовується до правовідносин, подібних до тих, що слугували підставою для звернення до суду з цим позовом, було предметом спору у справі №803/1541/16.

Так у справі №803/1541/16 Верховний Суд у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31.03.2021 відступив від висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 18.09.2018 у справі №816/1053/16, від 02.10.2020 у справі №826/1236/17, від 22.12.2020 у справі №817/856/16 та інших, в частині неприпустимості зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, закріплену у частині першій статті 58 Конституції України, з огляду на внесення змін до Порядку №615 та підтримав правовий підхід, застосований Верховним Судом у постанові 09.09.2020 у справі №826/10971/16, за яким рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення з заявою).

У справі №803/1541/16 Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у тому числі, зазначила: «…у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.

Якщо під час розгляду заяви особи суб`єктом владних повноважень до прийняття остаточного рішення було змінено нормативно-правове регулювання, суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей для прийняття рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками.

Постанову №277 прийнято Кабінетом Міністрів України на реалізацію своїх повноважень щодо здійснення управління надрами як об`єктом права власності Українського народу, у частині визначення дозвільного порядку користування надрами. Цими змінами не було скасовано право позивача на користування надрами та не звужено зміст та обсяг цього права. Однак державою, в особі уповноважених органів, було змінено підходи щодо порядку його реалізації для забезпечення публічного інтересу гарантування ефективного використання надр як загальнонародної власності».

З огляду на наведене, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав у цій справі вважає правильним підхід, застосований у постанові Верховного Суду від 09.09.2020 у справі №826/10971/16, за яким рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення з заявою).

Суд не знаходить підстав для відступу від цього правового висновку у справі, що розглядається.

Також різні аспекти дії закону у часі неодноразово досліджувалися Конституційним Судом України.

Зокрема, у Рішенні від 09.02.1999 №1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що у регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).

За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

У Рішенні Конституційного Суду України від 12.07.2019 № 5-р(I)/2019 Конституційний Суд України висловив думку, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини).

В контексті обставин справи, що розглядається, Суд звертає увагу, що правовідносини між позивачем та Держгеонадра України щодо продовження строку дії дозволу виникли з моменту звернення з відповідною заявою - 27.01.2016. Рішення за заявою, в редакції Порядку 615 на момент звернення, мало бути прийнято протягом 60-ти днів. Упродовж цього строку ці правовідносини є триваючими.

Проте, у межах 60-денного строку відповідачем рішення за результатами розгляду заяви прийнято не було, що свідчить про бездіяльність відповідача.

Разом з цим, Постанова №277, якою змінено порядок розгляду уповноваженим органом питання щодо продовження строку дії дозвільного документу (перевірка факту наявності податкового боргу), набрала чинності 12.04.2016. На цей час правовідносини тривали.

Кабінет Міністрів України, приймаючи Постанову №277, не визначив перехідного періоду та особливостей застосування законодавства за заявами, розгляд яких не закінчено. Отже, Постанова №277 і змінений нею Порядок №615 підлягали застосуванню.

Як стверджує відповідач, ним з метою перевірки інформації з податкових зобов`язань позивача зі сплати податків та загальнообов`язкових платежів станом на останній звітний період було надіслано до ДФС відповідний запит, у відповідь на який 22.06.2016 листом №10657/5/99-99-17-02-16 Державна фіскальна служба України повідомила, що станом на 01.06.2016 борг зі сплати податків та загальнообов`язкових платежів у ДП «Завод імені В.О. Малишева» становить 22244788,24 грн.

Відповідно до абз. 14 пункту 14 Порядку №615 (в редакції, чинній з 12.04.2016) рішення про продовження строку дії дозволу приймається органом з питань надання дозволу протягом 45 днів після надходження документів у повному обсязі.

За приписами пункту 19 Порядку №615 (в редакції, чинній з 12.04.2016) підставою для прийняття рішення про відмову в наданні дозволу є наявність у заявника боргу із сплати загальнодержавних податків та зборів станом на останній звітний період

За вказаних обставин, колегія суддів приходить до висновку, що з 12.04.2016 у Державної служби геології та надр України не було законних підстав для надання спеціального дозволу на користування надрами за наявності боргу зі сплати податків та загальнообов`язкових платежів.

Відповідачем судові рішення в частині відмови в задоволенні позовних вимог фактично не оскаржуються, а тому не переглядаються.

Отже, рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі підлягають скасуванню в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправними дій Державної служби геології та надр України, що полягають у прийнятті рішення про відмову у наданні дозволу на користування надрами для видобування корисних копалин Державному підприємству "Завод імені В.О.Малишева" та про зобов`язання Державної служби геології та надр України повторно розглянути заяву та додатки до неї від 27.01.2016 та прийняти як суб`єктом владних повноважень за наслідками такого розгляду належне рішення, із ухваленням в цій частині нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись статтями 345 349 350 351 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України - задовольнити частково.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправними дій Державної служби геології та надр України, що полягають у прийнятті рішення про відмову у наданні дозволу на користування надрами для видобування корисних копалин Державному підприємству "Завод імені В.О.Малишева" та про зобов`язання Державної служби геології та надр України повторно розглянути заяву та додатки до неї від 27.01.2016 та прийняти як суб`єктом владних повноважень за наслідками такого розгляду належне рішення - скасувати та ухвалити в цій частині нове рішення про відмову в задоволенні позову.

В решті постанову Харківського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року у справі №820/5449/16 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

Л.Л. Мороз

А.Ю. Бучик

А.І. Рибачук,

Судді Верховного Суду