ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 січня 2021 року
м. Київ
справа № 822/2970/17
адміністративне провадження № К/9901/50735/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,
розглянув у попередньому судовому засіданні справу
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України
на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 20.12.2017 (суддя Петричкович А.І.) та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 10.04.2018 (колегія у складі суддів Совгири Д. І., Драчук Т. О., Курка О. П.)
у справі №822/2970/17
за позовом Державної служби геології та надр України
до Приватного підприємства "Поділля-Цегла"
про анулювання спеціального дозволу
І. РУХ СПРАВИ
1. 30.10.2017 Позивач звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Приватного підприємства "Поділля-Цегла" про анулювання спеціального дозволу.
2. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 20.12.2017, залишеним без змін постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 10.04.2018, у задоволенні позову відмовлено.
3. 15.05.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 20.12.2017 та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 10.04.2018. У касаційній скарзі позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове, яким позов задовольнити.
4. Ухвалою Верховного Суду від 25.05.2018 відкрито провадження у справі.
5. Відповідач заявляв клопотання про розгляд справи за його участі, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Приватне підприємство "Поділля-Цегла" (далі - ПП «Поділля-Цегла») є власником спеціального дозволу на користування надрами № 5215 від 12.11.2010 на родовищі Заслучненське.
7. Наказом Державної служби геології та надр України від 23.12.2015 № 438 зобов`язано ДНВП "Державний інформаційний геологічний фонд України" спільно з Державною комісією України по запасах корисних копалин провести аналіз Державного балансу запасів корисних копалин України щодо подання на повторну державну експертизу матеріалів геолого-економічної оцінки відповідних родовищ корисних копалин в частині діючих, в тому числі зупинених, спеціальних дозволів на користування надрами та надати Державній службі геології та надр України відомості у форматі Excel за формою, що додається, у термін до 15.01.2016.
8. Листом від 19.08.2016 № 7297/13/14-16 позивач повідомив ПП "Поділля-Цегла", що згідно з отриманою Держгеонадрами України інформацією надрокористувач не подавав на повторну державну експертизу матеріали геолого-економічної оцінки родовища корисних копалин. Враховуючи наведене, цим листом висловлено прохання у місячний термін повідомити Держгеонадра України про дату розгляду Державною комісією України по запасах корисних копалин поданих надрокористувачем матеріалів геолого-економічної оцінки зазначеного родовища корисних копалин для повторної державної оцінки.
9. Наказом Держгеонадр України № 287 від 01.09.2016 у зв`язку з порушенням надрокористувачами вимоги п.25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 №865, встановлено термін 30 календарних днів для усунення порушень, про що на адресу Відповідача направлено лист № 16911/13/14- 16 від 14.09.2016 (надано 30 календарних днів для проведення повторної державної експертизи відповідно до п.25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин). Цей лист був отриманий відповідачем 28.09.2016, що підтверджується рекомендованим повідомленням.
10. Державною службою геології та надр України прийнято наказ від 19.12.2016 №489 щодо зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами, в т.ч. стосовно відповідача - за порушення п.25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин зупинено дію дозволу № 5215 від 12.11.2010 та надано 30 календарних днів для усунення порушень. Про прийняття такого наказу відповідачу був надісланий лист, який був отриманий ним 21.01.2017.
11. 03.04.2017 позивач на адресу ПП "Поділля-Цегла" направив лист № 7527/13/14-17, згідно з яким у зв`язку з не усуненням причини зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №5215 від 12.11.2010 розглянуто питання щодо припинення права користування надрами у судовому порядку, а також висловлено прохання надати до Держгеонадр України у 15-денний строк власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами.
12. Позивач дійшов висновку про невиконання ПП "Поділля-Цегла" п.25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 № 865 (далі - Положення №865).
13. При цьому, відповідно до Угоди про умови користування надрами з метою видобування №5215 від 12.11.2010 надрокористувач зобов`язаний, зокрема, дотримуватися вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм виконання робіт, пов`язаних з користуванням надрами.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
14. В обґрунтування вимог позивач зазначав про порушення відповідачем умов користування надрами, просив припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №5215 від 12.11.2010, виданого ПП "Поділля-Цегла".
15. Відповідач в судовому засіданні в задоволенні позовних вимог просив відмовити. Зазначив, що перевірка не проводилась, а порушення, на яке звертає увагу позивач, не відповідає законодавству в зв`язку з втратою п.25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 № 865 чинності.
Крім цього, 24.08.2017 було укладено договір між ПП "Поділля-Цегла" та ФОП ОСОБА_1 на виконання детальної геолого-економічної оцінки запасів Заслучненського родовища суглинків, копія якого була надана суду.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що законодавством не передбачено обов`язку суб`єкта господарювання щодо проведення повторної державної експертизи та оцінки запасів родовищ корисних копалин через кожні п`ять років експлуатації ділянки надр.
17. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій та вважає, що судами неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права з неповним з`ясуванням обставин справи.
18. Вважає, що оскільки непроведення повторної державної експертизи та оцінки запасів родовищ корисних копалин є порушенням вимог, передбачених спеціальним дозволом та законодавством, наявні підстави для анулювання Дозволу згідно з Кодексом України про надра та пунктом 25 Порядку №615.
19. 18.06.2018 надійшов відзив від відповідача, який ґрунтується на згоді з мотивами рішень судів першої та апеляційної інстанції.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги та відзиву, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та вважає за необхідне зазначити таке.
21. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Частина 1 ст. 19 Кодексу України про надра встановлює, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.
23. Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, встановлення порядку діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та державних адміністраторів визначає Закон України "Про довільну систему у сфері господарської діяльності".
24. Згідно з ч. 1 ст. 4-1 вказаного Закону порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
25. Таким центральним органом виконавчої влади відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 є Держгеонадра, як згідно з покладеними на них завданнями, зокрема, видають в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами) (пп. 9 п. 4 Положення).
26. Пунктом 9 вказаного Положення також визначено, що Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
27. На виконання вимог, зокрема, ст. 16 Кодексу України про надра постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 було затверджено Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами (Порядок № 615), який регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.
28. Частиною 2 ст. 24 Кодексу України про надра передбачено, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
29. За змістом ч.ч. 1 - 3 ст. 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.
30. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених п. 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.
31. Аналіз наведеної норми права дає підстави вважати, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку.
32. У разі відсутності спору, Державна служба геології та надр України має право у випадках, передбачених п. 1, 2, 3 та 7 ч. 1 ст. 26 Кодексу України про надра, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених п. 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, це право припиняється у судовому порядку.
33. Верховним Судом у постановах від 03.05.2018 у справі № 812/1074/17, від 18.10.2018 у справі № 812/1735/17, від 06.11.2018 у справі №812/828/15 вже висловлювалась правова позиція з приводу застосування положень ч. 1 ст. 26 Кодексу України про надра. Зокрема, згідно з цією позицією ненадходження будь-якої інформації від надрокористувача з приводу питання про анулювання спеціального дозволу не може розцінюватися як відсутність заперечень.
34. У свою чергу, відповідно до п. 23 Порядку №615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
35. Згідно з положеннями ч. 7 ст. 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.
36. Відповідно до п. 22 Порядку № 615 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів державної фіскальної служби у передбачених тим же пунктом випадках.
37. Із системного аналізу наведених норм права убачається, що Держгеонадра уповноважена здійснювати геологічний контроль суб`єктів господарювання з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. При цьому, Держгеонадра може зупинити дію спеціального дозволу, у тому числі за поданням відповідного центрального органу виконавчої влади.
38. Водночас, анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії дозволу.
39. Фактичними підставами звернення Державної служби геології та надр України з цим позовом щодо припинення відповідачу права користування надрами стало тривале неусунення порушення законодавства у сфері надрокористування, у зв`язку з чим зупинена дія дозволу, а саме непроведення повторної державної експертизи і оцінки запасів родовищ корисних копалин, яка має проводитись через кожні 5 років експлуатації ділянки надр.
40. Позивач зазначив, що відповідачем не було виконано вимоги щодо проведення повторної державної експертизи.
41. Матеріалами справи підтверджено, що Угода про умови користування надрами №5215 від 12.11.2010 не містить вимоги щодо повторного проведення державної експертизи та оцінки запасів родовищ корисних копалин.
42. Пунктом 25 Положення № 865 (у редакції, чинній до 26.03.2008) було передбачено, що повторна державна експертиза та оцінка запасів родовищ корисних копалин проводиться обов`язково у тому разі, коли перегляд вимог стандартів і технічних умов щодо кількості або якості корисних копалин, технології їх переробки призводить до зменшення сумарних розвіданих запасів більш як на 20 відсотків або зростання їх обсягу більш як на 50 відсотків. Запаси родовищ, що розробляються, підлягають повторній експертизі та оцінці, якщо внаслідок гірничодобувних або додаткових геологорозвідувальних робіт сумарні розвідані запаси зростають більш як на 50 відсотків порівняно з раніше оціненими ДКЗ, або якщо списані та передбачені до списання розвідані запаси як такі, що не підтвердилися чи недоцільні для видобутку за техніко-економічними умовами родовищ, перевищують нормативи, встановлені законодавством.
43. Повторна і додаткова експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться у порядку, передбаченому цим Положенням.
44. Постановою Кабінету Міністрів України від 26.03.2008 № 264 "Про заходи щодо справляння платежів за користування надрами для видобування корисних копалин" внесені зміни до п. 25 Положення № 865 та викладено у наступній редакції:
"Повторна державна експертиза та оцінка запасів родовищ корисних копалин проводиться через кожні п`ять років експлуатації ділянки надр, а також у разі:
- коли перегляд вимог стандартів і технічних умов щодо кількості або якості корисних копалин, технології їх переробки призводить до зменшення сумарних розвіданих запасів більш як на 20 відсотків або зростання їх обсягу більш як на 50 відсотків. Запаси родовищ, що розробляються, підлягають повторній експертизі та оцінці, якщо внаслідок гірничодобувних або додаткових геологорозвідувальних робіт сумарні розвідані запаси зростають більш як на 50 відсотків порівняно з раніше оціненими Державною комісією по запасах корисних копалин або якщо списані та передбачені для списання розвідані запаси як такі, що не підтвердилися чи недоцільні для видобутку за техніко-економічними умовами родовищ, перевищують нормативи, встановлені законодавством;
- коли різниця у розмірі становить понад 20 відсотків порівняно з фактичними техніко-економічними та фінансовими показниками господарської діяльності, пов`язаної з видобуванням корисних копалин, а також коли зміни в технологічних схемах призводять до такої різниці".
45. Постановою Кабінету Міністрів України від 27.10.2010 № 1236 "Про визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України" постанову Кабінету Міністрів України від 26.03.2008 № 264 визнано такою, що втратила чинність з 12.01.2011.
46. Відповідно до п. 32 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 06.09.2005 №870, визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи його скасування не поновлює дію актів, які визнані ним такими, що втратили чинність, чи які скасовані таким актом. Дія акта Кабінету Міністрів України поновлюється шляхом прийняття відповідного акта або із зазначенням в тексті акта про визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи про його скасування.
47. Конституційний Суд України у рішенні від 03.10.1997 № 4-зп зазначив, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.
48. У п. 2 рішенні Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/99 зазначено, що дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
49. Водночас, з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 27.10.2010 № 1236 зміни та доповнення до Положення № 865 не вносилися, попередня редакція п. 25 Положення не відновлювалась.
50. Відновлення чинності п. 25 Положення № 865 мало місце лише у грудні 2017 року з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України "Про внесення зміни до пункту 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин", якою п. 25 Положення № 865 викладено у новій редакції.
51. Оскільки станом на час прийняття позивачем рішення про зупинення дії спеціального дозволу норми п. 25 Положення № 865 були нечинними, а Угода про умови користування надрами №5215 від 12.11.2010 не містить вимоги щодо повторного проведення державної експертизи та оцінки запасів родовищ корисних копалин, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що відсутні підстави вважати, що відповідачем допущено порушення умов користування надрами та, відповідно, відсутні підстави для анулювання спеціального дозволу.
52. Аналогічну позицію висловлено у постановах Верховного Суду від 21.08.2018 у справі №807/1332/17, від 22.04.2019 у справі №820/601/17, від 02.10.2019 у справі №804/215/18.
53. З урахуванням вищенаведеного, висновок судів першої та апеляційної інстанції про відмову у задоволенні позовних вимог є правомірним, за мотивами, викладеними Верховним Судом у цій постанові, а доводи касаційної скарги не спростовують невірного застосування позивачем норм матеріального права.
54. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій щодо відсутності підстав для задоволення позову.
55. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
56. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до частини шостої ст. 139 КАС України понесені сторонами судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись ст. 341 343 350 КАС України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.
Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2018 року у справі №822/2970/17 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В.М. Кравчук
Суддя Я.О. Берназюк
Суддя Н.В. Коваленко