ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 липня 2022 року
м. Київ
справа № 823/2498/18
адміністративне провадження № К/9901/20994/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Стародуба О.П., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Приватного підприємства «Надія» (далі - ПП «Надія») на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2019 року у складі колегії суддів: Пилипенко О.Є. (головуючий), суддів: Бужак Н.П., Кузьмишиної О.М. у справі за позовом ПП «Надія» до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради (далі - управління ДАБК Черкаської міської ради) про визнання протиправними дій, скасування припису та постанови,-
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:
1. ПП «Надія» звернулося до суду з позовом, у якому просило:
1.1 визнати протиправними дії відповідача з проведення позапланової перевірки стосовно позивача на об`єкті будівництва по вул. Благовісна, 210 у м. Черкаси;
1.2 визнати протиправними та скасувати приписи від 29 травня 2018 року №14 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, №15 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства та постанови від 11 червня 2018 року №20/448, №21/449 і №22/450 про накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
2. Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 14 листопада 2018 року позов задовольнив:
визнав протиправними дії управління ДАБК Черкаської міської ради щодо проведення позапланової перевірки стосовно ПП «Надія» на об`єкті будівництва за адресою: м. Черкаси, вул. Благовісна, 2104;
визнав протиправним та скасував: припис управління ДАБК Черкаської міської ради №14 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 29 травня 2018 року; припис управління ДАБК Черкаської міської ради №15 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства від 29 травня 2018 року; постанови управління ДАБК Черкаської міської ради №20/448, №21/449, №22/450 про накладення на ПП «Надія» штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 11 червня 2018 року.
2.1 Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, виходив із того, що станом на час проведення означеного заходу державного контролю жодна вказана особа не була уповноважена ПП «Надія» на допуск перевіряючих до проведення перевірки на об`єкті будівництва, що свідчить про протиправність дій посадових осіб управління ДАБК Черкаської міської ради з проведення позапланової перевірки ПП «Надія» на об`єкті будівництва. Належних, допустимих та достовірних доказів виконання саме ПП «Надія» робіт з влаштування фундаментів, ростверків, армування, опалубних робіт по вул. Благовісній, 210 в м. Черкаси на час проведення перевірки, відповідачем суду надано не було. Постанови про накладення штрафів винесені з порушенням прав позивача бути присутнім при розгляді справи про притягнення його до відповідальності.
3. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 28 травня 2019 року рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2018 року скасував та ухвалив нове, яким відмовив у задоволенні позову.
3.1 Скасовуючи рішення суду першої інстанції і ухвалюючи нове про відмову у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції зазначив про невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи та порушення норм матеріального права, що призвели до неправильного вирішення справи. На переконання суду апеляційної інстанції перевірка була здійснена та спірні приписи і постанови були прийняті відповідачем за наявності передбачених законодавством підстав, правомірно, на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, а тому підстави для визнання їх протиправними і скасування відсутні.
4. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:
4.1 5 травня 2018 року на адресу ПП «Надія» надійшло повідомлення управління ДАБК Черкаської міської ради від 3 травня 2018 року №27, що у період з 11 по 24 травня 2018 року останнім буде проводитись позапланова перевірка на об`єкті будівництва: Будівництво висотного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення по вул. Благовісній, 210 в м. Черкаси.
4.2. У період з 11 по 29 травня 2018 року першим заступником начальника управління ДАБК Черкаської міської ради Загороднім А.С. та головним спеціалістом управління ДАБК Черкаської міської ради Ткаченком В.І. проведено позапланову перевірку дотримання ПП «Надія» як замовником та підрядником вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті: будівництво висотного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення по вул. Благовісній, 210 в м. Черкаси, за результатами якого складено акт №60 від 29 травня 2018 року, у якому зафіксовано порушення позивачем пункту 7 статті 34 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI), пункту 5 постанови Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року №466, частин першої-третьої статті 11 Закону України від 20 травня 1999 року № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» (далі - Закон № 687-XIV), які виявились в тому, що під час перевірки на об`єкті будівництва виявлено факт виконання будівельних робіт, а саме виконані роботи з влаштування фундаментів, ростверків, армування, опалубочні роботи, які не відносяться до підготовчих робіт, суб`єкт містобудування ПП «Надія», яке є замовником і одночасно виконує функції підрядника будівництва вказаного об`єкта, виконав будівельні роботи без оформлення належних дозвільних документів, а саме без отримання дозволу на їх виконання на об`єкті, що за класом наслідків належить до об`єктів з середніми наслідками (СС2), не забезпечив здійснення авторського та технічного нагляду на об`єкті будівництва під час виконання будівельних робіт без дозволу на їх виконання.
4.3. Зазначені правопорушення відображені також у протоколах від 29 травня 2018 року №19, №20, №21, згідно з якими відповідальність за виявлені правопорушення передбачена пунктом 3 частини другої статті 2, пунктом 6 частини другої статті 2, пунктом 5 частини другої статті 2 Закону України від 14 жовтня 1994 року №208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Закон №208/94-ВР) відповідно. У зазначених протоколах повідомлено, що розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відбудеться о 10:00 год. 8 червня 2018 року.
4.4. 29 травня 2018 року посадовими особами відповідача внесено приписи від 29 травня 2018 року №14 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким вимагається усунути порушення вимог законодавства в сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил до 30 липня 2018 року та №15 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, яким вимагається негайно зупинити будівельні роботи, які не відповідають вимогам законодавства і виконуються ПП «Надія», який є замовником і підрядником будівництва об`єкта без відповідного документа, а саме без отримання дозволу на їх виконання до усунення порушень.
4.5. 11 червня 2018 року першим заступником начальника управління ДАБК Черкаської міської ради Загороднім А.С. складено постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності:
№20/448, якою, за порушення пункту 7 статті 34 Закону» № 3038-VI, пункту 5 постанови Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року №466, ПП «Надія» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 3 частини 2 статті 2 Закону №208/94-ВР та накладено штраф у сумі 651940,00 грн.;
№21/449, якою, за порушення частин першої, третьої статті 11 Закону № 687-XIV, ПП «Надія» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР та накладено штраф у сумі 88100,00 грн.;
№22/450, якою, за порушення частин 1, 2 статті 11 Закону № 687-XIV, ПП «Надія» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 5 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР та накладено штраф у сумі 70480,00 грн.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:
5. Відповідач подав касаційну скаргу на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2019 року. Просить оскаржене судове рішення скасувати, залишити в силі рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2018 року.
5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги полягають у тому, що суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, неправильно застосував норми матеріального права, зокрема Порядок здійснення державного архітектурного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 (далі - Порядок №553) у частині трактування вчинених відповідачем дій як позапланової перевірки. Хоч, на переконання позивача, він не допускав відповідача до проведення перевірки, про що свідчать надані до справи листи про неможливість провести перевірку через відсутність керівника підприємства. З цього приводу позивач також вказує на те, що докази, одержані з порушенням процедури їх отримання - поза межами перевірки, не можуть вважатись належними в розумінні вимог статей 74 99 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
5.2 Позивач також наводить доводи щодо порушення Порядку №553 в частині того, що оскаржені постанови прийняті посадовою особою відповідача, яка приймала участь у проведенні перевірки, складанні акта перевірки, протоколу про порушення вимог містобудівного законодавства та оскаржених приписів. З цього приводу особа, яка подала касаційну скаргу, зазначає про порушення відповідачем принципу безсторонності при прийнятті оскаржених рішень, що не відповідає встановленому статтею 2 КАС України критерію правомірності рішення суб`єкта владних повноважень. Також вказує про те, що суд апеляційної інстанції цим доводам не надав жодної правової оцінки.
5.3 Ще одним порушенням відповідачем Порядку №553 позивач зазначає те, що справу про порушення містобудівного законодавства відповідач розглянув 11 червня 2018 року без повідомлення підприємства про час її розгляду. З цього приводу вказує, що підприємство було повідомлене про час розгляду його справи відповідачем 8 червня 2018 року о 10:00 год. Підприємством подане клопотання про відкладення розгляду для ознайомлення з матеріалами справи. Очевидно, що розгляд справи було відкладено, оскільки її розгляд відбувся 11 червня 2018 року, однак про час розгляду у цей день позивача не повідомлено. На переконання позивача цим обставинам суд апеляційної інстанції також не надав належної правової оцінки.
5.4 Також, на переконання позивача, суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права - статті 11 Закону № 687-XIV. Неправильне застосування полягає у тому, що в акті перевірки зазначено про здійснення позивачем самочинного будівництва. У цьому випадку, на думку особи, яка подає касаційну скаргу, не може проводитись як авторський так і технічний нагляд, оскільки відповідачем не встановлено факту наявності відповідної містобудівної документації.
6. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу. Зазначає, що суд апеляційної інстанції повно і об`єктивно встановив обставини цієї справи, дослідив всі докази, надані її учасниками. Судове рішення цього суду прийняте без порушення норм процесуального права, які можуть бути підставою для скасування оскарженої постанови, норми матеріального права застосовано правильно. Просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2019 року залишити без змін.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 КАС України (у редакції до 8 лютого 2020 року), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8. Згідно частин першої-третьої статті 242 КАС України, дія якої поширюється і на судові рішення суду апеляційної інстанції з огляду на вимоги частини першої статті 321 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
9. Оскаржене рішення суду апеляційної інстанції та рішення суду першої інстанції вказаним вимогам не відповідають, оскільки судами не з`ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.
10. Згідно усталеної практики Верховного Суду України (постанова від 27 січня 2015 року у справі №21-425а14) і Верховного Суду (постанови від 4, 5 лютого 2019 року у справах №№807/242/14, 821/1157/16, №2а-10138/12/2670) відповідно до якої лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу, порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
11. У зв`язку з наведеним під час розгляду цієї справи суди в першу чергу повинні були перевірити доводи позивача, викладені у позовній заяві та відзиві на апеляційну скаргу, доводи відповідача з цього приводу, щодо порушення порядку проведення перевірки та притягнення підприємства до відповідальності за порушення вимог містобудівного законодавства, оскільки процедура проведення перевірки включає також прийняття суб`єктом владних повноважень рішення за результатами такої перевірки.
12. Одним з доводів позивача було те, що в порушення вимог Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 6 квітня 1995 року № 244 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 2 жовтня 2013 року № 735, далі - Порядок №244) відповідач не повідомив підприємство про розгляд справи 11 червня 2018 року.
13. Суд апеляційної інстанції з цього приводу встановив, що про час розгляду справи про порушення містобудівного законодавства 8 червня 2018 року о 10:00 позивача було повідомлено. З цього приводу позивач зазначав про те, що ним подавалось клопотання про відкладення розгляду справи на іншу дату з метою надання пояснень та доказів. Фактично рішення про накладення штрафу були прийняті 11 червня 2018 року. Проте поза увагою суду апеляційної інстанції залишена та обставина, що оскаржені рішення про накладення штрафів прийняті відповідачем 11 червня 2018 року і питання повідомлення підприємства про розгляд справи саме цього дня судом апеляційної інстанції не досліджувалось. Суд першої інстанції з цього приводу зазначив про розгляд справи 8 червня 2018 року, хоч в подальшому констатував про прийняття оскаржених рішень відповідачем 11 червня 2018 року. Однак і цей суд не досліджував питання повідомлення позивача про час розгляду справи 11 червня 2018 року.
14. Дослідження саме цього питання має значення для правильного розгляду справи по суті, оскільки відповідно до пункту 17 Порядку №244 справа може розглядатися за участю суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб.
Відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб`єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи.
Неприбуття суб`єкта містобудування у визначений час і місце не перешкоджає розгляду справи.
15. Аналіз зазначеної норми свідчить, що лише неприбуття суб`єкта містобудівної діяльності, повідомленого про час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду такої. На користь такого висновку свідчить і припис пункту 20 цього Порядку, яким встановлено, що під час розгляду справи уповноважена посадова особа встановлює, чи сповіщено суб`єкта містобудування, щодо якого складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, про час і місце розгляду справи. Проте суди попередніх інстанцій вказані обставини не встановлювали і оцінки їм не надавали.
16. Встановлення зазначених обставин має важливе значення для правильного вирішення спору по суті, оскільки одним з критеріїв правомірності рішення суб`єкта владних повноважень, визначених статтею 2 КАС України, є перевірка того, чи прийняті оскаржені акти індивідуальної дії з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.
17. Крім того, позивач у позовній заяві та відзиві на апеляційну скаргу зазначав про те, що відповідачем було порушено порядок притягнення підприємства до відповідальності за порушення вимог містобудівного законодавства, оскільки оскаржені постанови прийняті першим заступником начальника управління Державної архітектурно-будівельної інспекції Черкаської міської ради Загороднім А.С., який брав участь у проведенні позапланової перевірки та складанні акта перевірки, оскаржених приписів, протоколів про порушення вимог містобудівного законодавства. На переконання позивача вказана посадова особа не могла приймати рішень за наслідками проведеної перевірки, оскільки вже висловила свої судження щодо наявності порушень вимог містобудівного законодавства і під час прийняття рішень діяла упереджено.
18. Заперечуючи проти позову, відповідач вказував про те, що на час прийняття оскаржених рішень начальник управління був відсторонений від виконання посадових обов`язків, тому розгляд справи здійснював перший заступник начальника.
19. Суди попередніх інстанцій цим доводам не надали жодної оцінки. Не дослідили зазначених у вказаних доводах обставин, не надали їм належної правової оцінки. Зокрема не дослідили питання можливого упередженого ставлення до прийняття рішення по суті особою, яка констатувала порушення позивачем законодавства у сфері містобудівної діяльності, а потім ухвалила рішення про накладення штрафу за висунуті раніше звинувачення. Також не дослідили суди питання можливості розгляду справи про порушення вимог містобудівного законодавства не першим заступником начальника управління, а іншою особою, що має відповідні повноваження згідно з пунктом 2 Порядку № 244.
20. Між тим, нормами статті 2 КАС України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, безсторонньо (неупереджено).
21. За змістом статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
22. Колегія суддів касаційної інстанції зазначає, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
23. Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суди повинні належним чином мотивувати свої висновки та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
24. Отже, Верховний Суд вважає, що для правильного вирішення цього спору суду необхідно встановити всі обставини справи, з цього приводу належним чином дослідити наявні докази, а у разі потреби, витребувати додаткові. Також надати оцінку всім аргументам, які учасники справи наводять в обґрунтування своїх вимог та заперечень. За наслідками встановлених обставин і перевірки їх доказами зробити висновок про наявність або відсутність порушень під час проведення перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства та прийняття рішення за наслідками такої перевірки.
25. За наведених обставин суди попередніх інстанцій внаслідок вказаних порушень норм КАС України, не дослідивши зібрані у справі докази, допустили порушення норм процесуального права, які унеможливлюють встановлення фактичних обставин справи, що мають значення для правильного вирішення справи, що відповідно до частини другої статті 353 КАС України у редакції до 8 лютого 2020 року є підставою для скасування ухвалених судових рішень і направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись частиною другою Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 327 345 349 353 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу приватного підприємства «Надія» задовольнити частково.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2018 року, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2019 року по справі №823/2498/18 - скасувати. Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Суддя-доповідач В.М. Шарапа
Судді: О.П. Стародуб
С.М. Чиркін