ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 липня 2021 року
м. Київ
справа № 823/306/18
адміністративне провадження № К/9901/62040/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13 квітня 2018 року (головуючий суддя Рідзель О.А.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2018 року (колегія суддів: Л.В.Губська, О.В.Епель, І.В.Федотов) у справі за позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко Ірини Сергіївни, третя особа - Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради про визнання протиправними дій та скасування рішення,-
В С Т А Н О В И В:
У січні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - відповідач 1), головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважений органів з питань архітектури та містобудування управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко Ірини Сергіївни (далі - відповідач 2), якому просив:
- визнати протиправними дії відповідача 2 при прийнятті рішення від 01.12.2017 №1295 про скасування будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 25.11.2015 №917-бп;
- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача 2 від 01.12.2017 №1295 про скасування будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 25.11.2015 №917-бп.
Позов мотивовано тим, що на підставі постанови Соснівського районного суду м. Черкаси від 19.10.2015 позивачу видано будівельний паспорт забудови земельної ділянки від 25.11.2015 №917-бп. Однак, спірним рішенням від 01.12.2017 №1295 відповідач 2 безпідставно скасував вказаний будівельний паспорт з тих мотивів, що належна позивачу земельна ділянка належить до рекреаційної зони озеленення територій загального користування. Позивач наголошує, що цільовим призначенням належної йому на праві власності земельної ділянки є будівництво і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, а тому спірне рішення прийняте всупереч вимогам чинного законодавства України та порушує його права, як власника земельної ділянки.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 13 квітня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2018 року, адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко Ірини Сергіївни від 01.12.2017 №1295 про скасування будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 25.11.2015 №971-бп.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, Державна архітектурно-будівельна інспекція України подала касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 30 жовтня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Як установлено судами попередніх інстанцій, позивач є власником земельної ділянки площею 1000 кв. м., розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , цільове призначення якої - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
29.05.2015 позивач звернувся до центру надання адміністративних послуг із заявою про видачу будівельного паспорта забудови належної йому земельної ділянки, проте отримав відмову з посиланням на те, що земельна ділянка потрапляє до рекреаційної зони озеленення територій загального користування.
Вказану відмову оскаржено до суду і постановою Соснівського районного суду м. Черкаси від 19.10.2015 у справі №712/7389/15-а зобов`язано Департамент архітектури, містобудування та інспектування Черкаської міської ради вирішити питання щодо надання позивачу будівельного паспорта на забудову спірної земельної ділянки для реконструкції житлового будинку з добудовою.
На виконання вказаної постанови суду Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради позивачу 25.11.2015 видано будівельний паспорт №971-бп для реконструкції з добудовою частини житлового будинку по АДРЕСА_1 .
В подальшому, на підставі наказу від 22.09.2017 №1480, направлення від 10.10.2017 №49 службовими особами управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області здійснено планову перевірку Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, за наслідками якої складено акт від 22.11.2017 та прийнято рішення від 01.12.2017 №1295 про скасування дії будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 25.11.2015 №917-бп.
Вважаючи рішення про скасування дії будівельного паспорта забудови земельної ділянки протиправним, позивач звернувся до суду за захистом порушеного права.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційного суду, виходив з того, що відповідач як суб`єкт владних повноважень не довів суду правомірність своїх дій та рішень, в той час, як позивач свої вимоги довів і обґрунтував належними та допустимими доказами. Крім того судами вказано на наявність рішення у справі №712/7389/15-а, яке, на думку судів попередніх інстанцій, має преюдиційне значення для указаної справи.
Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, колегією суддів встановлено наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з преамбулою до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VІ (далі - Закон № 3038-VІ), цей Закон встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Положеннями ст. 1 Закону №3038-VI передбачено, що містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій; містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією;
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону №3038-VI планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає: 1) прогнозування розвитку територій; 2) забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; 3) обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; 4) взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; 5) визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів; 6) встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності; 7) розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об`єктів; 8) реконструкцію існуючої забудови та територій; 9) збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об`єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень; 10) створення та розвиток інженерно-транспортної інфраструктури; 10-1) створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення; 11) проведення моніторингу забудови; 12) ведення містобудівного кадастру; 13) здійснення контролю у сфері містобудування.
Статтею 3 указаного Закону передбачено, що відносини у сфері містобудівної діяльності регулюються Конституцією України, Цивільним, Господарським і Земельним кодексами України, цим Законом, законами України "Про Генеральну схему планування території України", "Про основи містобудування", "Про архітектурну діяльність", "Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду", "Про землеустрій", іншими нормативно-правовими актами.
Так, планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.
Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.
Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації (стаття 8 Закону №3038-VI).
Згідно ч. 1 ст. 16 Закону №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Положеннями статті 17 ЗУ №3038-VI закріплено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Положеннями ст. 12 Земельного кодексу України визначено, що право розпорядження землями територіальних громад, а також надання їх у користування, належить до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст. До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належать: надання відомостей з Державного земельного кадастру відповідно до закону; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Згідно зі ст. 20 Земельного кодексу України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
Відповідно до приписів ч. 2 ст. 24 Закону №3038-VI забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
З огляду на викладене суди вірно зазначили, що планування та забудова земельних ділянок здійснюється, у тому числі, їх власниками, виключно в межах їх цільового призначення.
Так, відповідно до положень ст. 26 Закону №3038-VI забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.
Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:
1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;
2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи;
3) затвердження проектної документації;
4) виконання підготовчих та будівельних робіт;
5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;
6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.
Відповідно до положень ч. 1, 4 статті 27 ЗУ №3038-VI встановлено, що забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт). Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки. За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі. Порядок видачі та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2011 року №103 затверджено Порядок видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - Порядок №103).
Так, відповідно до п. 2.1 Порядку №103 видача будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури безпосередньо, через центри надання адміністративних послуг та/або через Єдиний державний портал адміністративних послуг.
Згідно з пунктом 2.3 Порядку №103 уповноважений орган містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
Відповідно до частини четвертої статті 373 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-IV (далі - ЦК України) власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.
Судами попередніх інстанцій установлено, що з державного акту на право власності на земельну ділянку, виданого ОСОБА_1 , вбачається, що цільове призначення (використання) земельної ділянки: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд.
Так, позивач мав намір здійснити реконструкцію з добудовою частини житлового будинку на належній йому на праві власності земельній ділянці, про що подав повідомлення про початок виконання будівельних робіт, яке зареєстроване УДАБІ у Черкаській області 13.01.2016.
Положеннями статті 375 ЦК України встановлено, що власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам. Власник земельної ділянки набуває право власності на зведені ним будівлі, споруди та інше нерухоме майно. Право власника на забудову здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.
Відповідно до статей 24, 25 ЗУ №3038-VI також встановлені особливості регулювання земельних відносин при здійснені містобудівної діяльності, а саме: зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій. Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.
Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, обов`язковий для врахування під час розроблення землевпорядної документації.
Встановлення режиму забудови територій, визначених для містобудівних потреб, не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, зміни адміністративно-територіальних меж до моменту вилучення (викупу) земельних ділянок.
Частиною другою статті 152 Земельного кодексу України передбачено, що власник земельної ділянки або землекористувач має право вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків.
Отже, резюмуючи наведене, можна зробити висновок про те, що зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій, а відтак не може бути підставою обмеження майнових прав власника або землекористувача.
Так, постановою Соснівського районного суду м. Черкаси від 19.10.2015 у справі №712/7389/15-а зобов`язано Департамент архітектури, містобудування та інспектування Черкаської міської ради вирішити питання щодо надання позивачу будівельного паспорта на забудову земельної ділянки площею 0,1000 га під будівництво і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою АДРЕСА_1 для реконструкції житлового будинку з добудовою, при цьому, вказаним судовим рішенням встановлено протиправність відмови у видачі будівельного паспорта з підстав потрапляння цієї земельної ділянки до рекреаційної зони озеленення територій загального користування.
При цьому судами попередніх інстанцій вірно указано на той факт, що рішення про скасування будівельного паспорта №1295 від 01.12.2017, яке є предметом цього позову, ґрунтується на тих самих підставах, що й відмова у наданні будівельного паспорту, яка була предметом розгляду у справі №712/7389/15-а.
Відповідно до ч.4 ст.78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Так, Верховний Суд зазначає, що преюдиція - це обов`язковість фактів, установлених судовим рішенням, що набрало законної сили, в одній справі для суду при розгляді інших справ. Преюдиційно встановлені факти не підлягають доказуванню.
При цьому, звільнення від доказування з підстав установлення преюдиційних обставин в іншому судовому рішенні, варто розуміти так, що учасники адміністративного процесу не зобов`язані повторно доказувати ті обставини, які були встановлені чинним судовим рішенням в іншій адміністративній, цивільній або господарській справі, якщо в цій справі брали участь особи, щодо яких відповідні обставини встановлені.
Тобто, учасники адміністративного процесу звільнені від надання доказів на підтвердження обставин, які встановлені судом при розгляді іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи.
Водночас, для спростування преюдиційних обставин учасник адміністративного процесу, який ці обставини заперечує, повинен подати суду належні та допустимі докази. Ці докази повинні бути оцінені судом, що розглядає справу, у загальному порядку за правилами визначеними процесуальним законодавством.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 06.02.2020 №161/4497/16-а, від 24.12.2019 у справі № 360/403/19, від 13.10.2020 у справі №809/1185/16, від 21.05.2020 у справі №819/1699/16, від 03.11.2020 у справі №808/2696/15(ПР/808/7/16).
Разом з цим, відповідачем преюдиційні обставини спростовано не було.
Таким чином висновки судів попередніх інстанцій про наявність підстав для скасування спірного рішення відповідача є вірними та вмотивованими.
Не дають підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи відповідача, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів судів.
Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись ст.ст. 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
П О С Т А Н О В И В:
У задоволенні касаційної скарги Державної архітектурно-будівельної інспекції України відмовити.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13 квітня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий А.Ю. Бучик
Судді Л.Л. Мороз
А.І. Рибачук