ПОСТАНОВА
Іменем України
26 лютого 2020 року
Київ
справа №823/739/16
адміністративне провадження №К/9901/10592/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №823/739/16
за позовом ОСОБА_1 до Черкаської обласної державної адміністрації, за участю третіх осіб - Міністерства юстиції України, Управління агропромислового розвитку Черкаської обласної державної адміністрації - про скасування рішення, поновлення на службі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2016 року в справі №823/739/16, постановлену в складі: головуючого судді Кобаля М.І., суддів Епель О.В., Карпушової О.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Обставини справи
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з адміністративним позовом до Черкаської обласної державної адміністрації (далі - відповідач), за участю третіх осіб - Міністерства юстиції України, Управління агропромислового розвитку Черкаської обласної державної адміністрації, із вимогами:
1.1. скасувати розпорядження голови Черкаської обласної державної адміністрації від 17.05.2016 №106-к про звільнення її з посади першого заступника директора Департаменту - начальника Управління економіки, розвитку сільських територій та інвестицій, харчової та переробної промисловості Департаменту агропромислового розвитку Черкаської обласної державної адміністрації;
1.2 поновити ОСОБА_1 на державній службі в Управлінні агропромислового розвитку Черкаської обласної державної адміністрації;
1.3 стягнути з відповідача на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 17.05.2016 до моменту фактичного поновлення на державній службі.
2. Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2016 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
3. Не погоджуючись із судовим рішенням, позивачка оскаржила його в апеляційному порядку.
4. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2016 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2016 року в справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Черкаської обласної державної адміністрації, за участю третіх осіб - Міністерства юстиції України, Управління агропромислового розвитку Черкаської обласної державної адміністрації - про скасування рішення, поновлення на службі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
5. 21 вересня 2016 року представником позивачки заявлено клопотання про зупинення провадження в справі №823/739/16 до набрання законної сили рішення Конституційного Суду України стосовно конституційності положень Закону України від 16.09.2014 №1682-VII «Про очищення влади» (далі - Закон №1682-VII).
6. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2016 року задоволено заявлене представником позивачки клопотання про зупинення провадження в справі №823/739/16.
6.1. Зупинено апеляційне провадження у справі №823/739/16 за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2016 року до винесення Конституційним Судом України рішення за конституційними поданнями Верховного Суду України від 17.11.2014, від 16.03.2015 і 47 народних депутатів України від 20.01.2015 №04-03/6-31 щодо конституційності Закону №1682-VII.
6.2. Зобов`язано сторін негайно повідомити Київський апеляційний адміністративний суд про винесення Конституційним Судом України рішення за конституційними поданнями Верховного Суду України від 17.11.2014, від 16.03.2015 і 47 народних депутатів України від 20.01.2015 №04-03/6-31 щодо конституційності Закону №1682-VII для розгляду справи №823/739/16 по суті.
7. Зупиняючи апеляційне провадження в цій справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідно до інформації на офіційному веб-сайті Конституційного Суду України (http://www.ccu.gov.ua/) станом на 28.09.2016 на розгляді в Конституційному Суді України перебувають конституційні подання:
7.1. Постанова №8 Пленуму Верховного Суду України від 17.11.2014, якою прийнято рішення про звернення до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо відповідності (конституційності) пункту 6 частини першої, пункту 2 частини другої, пункту 13 частини другої, частини третьої статті 3 Закону №1682-VII положенням Конституції України;
7.2. Постанова №3 Пленуму Верховного Суду України від 16.03.2015, якою прийнято рішення про звернення до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо відповідності (конституційності) частини третьої статті 1, пунктів 7, 8, 9 частини першої, пункту 4 частини другої статті 3, пункту 2 розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1682-VII положенням частини третьої статті 22, статей 38, 58, частини другої статті 61, частини першої статті 62, частини першої статті 64 Конституції України;
7.3. Конституційне подання 47 народних депутатів України від 20.01.2015 №04-03/6-31 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частин третьої та шостої статті 1, частин першої, другої, третьої, четвертої та восьмої статті 3, пункту 2 частини п`ятої статті 5, пункту 2 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1682-VII.
8. Конституційним Судом України відкрито конституційне провадження у справах за зазначеними поданнями Верховного Суду України від 17.11.2014, від 16.03.2015 і за конституційним поданням 47 народних депутатів України від 20.01.2015 №04-03/6-31 і об`єднано їх в одне конституційне провадження.
9. З урахуванням викладеного, на підставі пункту 3 частини першої статті 156 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року; далі - КАС України) суд апеляційної інстанції уважав за необхідне задовольнити заявлене представником позивачки клопотання про зупинення провадження у справі.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
10. Не погоджуючись з ухвалою суду апеляційної інстанції про зупинення провадження у справі, Міністерство юстиції України подало касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить її скасувати, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
11. Касаційна скарга обґрунтована тим, що зупинення провадження в справі відбулося виключно з підстав наявності конституційного провадження без мотивації і встановлення судом апеляційної інстанції підстав неможливості розгляду цієї справи до винесення Конституційним Судом України рішення за конституційними поданнями Верховного Суду України від 17.11.2014, від 16.03.2015 і 47 народних депутатів України від 20.01.2015 №04-03/6-31 щодо конституційності Закону №1682-VII.
12. Заявник наголошує, що зупинення провадження у справі №823/739/16 призводить до порушення розумних строків її розгляду.
13. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 27 грудня 2016 року відкрив касаційне провадження за цією скаргою.
14. 29 січня 2018 року матеріали касаційної скарги передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
15. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: суддю-доповідача Желтобрюх І.Л., суддів Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.
16. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 30 травня 2019 року № 518/0/78-19 у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
17. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30 травня 2019 року визначено склад колегії суддів: суддю-доповідача Радишевську О.Р., Кашпур О.В., Уханенка С.А.
18. Заперечень на касаційну скаргу не надійшло.
ІІІ. Джерела права та акти їхнього застосування
19. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 156 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) суд зупиняє провадження у справі в разі неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, - до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі.
20. Пунктом 3 частини першої статті 236 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) передбачено, що суд зупиняє провадження у справі у разі об`єктивної неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, - до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі; суд не може посилатися на об`єктивну неможливість розгляду справи у випадку, коли зібрані докази дозволяють встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду.
21. Відповідно до частин першої, другої статті 152 Конституції України (у редакції, чинній на момент постановлення оскаржуваної ухвали) закони та інші правові акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їхнього розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, утрачають чинність із дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їхню неконституційність.
22. За вказаним принципом закони, інші правові акти мають юридичну силу до визнання їх неконституційними окремим рішенням органу конституційного контролю (абзац другий пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 1997 року №8-зп/1997).
23. Зазначені конституційні положення зазнали незначних змін із прийняттям Закону України від 02 червня 2016 року №1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30 вересня 2016 року.
24. З урахуванням цих змін, відповідно до частин першої, другої статті 152 Конституції України, закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їхнього розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, утрачають чинність із дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їхню неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
25. Згідно із статтею 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи. Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їхнього вчинення не визнавалися законом як правопорушення.
26. Отже, відповідно до чинного законодавства закони, інші правові акти або їхні окремі положення втрачають чинність у визначений Конституційним Судом України день, але не раніше дня ухвалення ним рішення. Виключенням із цього правила може бути надання нормі права ретроактивної дії у випадках пом`якшення або скасування юридичної відповідальності фізичної особи.
27. Статтею 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) встановлено, що судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
ІV. Позиція Верховного Суду
28. Передумовою зупинення провадження в справі є неможливість її розгляду до вирішення по суті іншої справи.
29. Під неможливістю розгляду справи до вирішення іншої справи слід розуміти те, що обставини, які розглядаються у тій іншій справі, не можуть бути встановлені адміністративним судом самостійно через обмеженість своєї юрисдикції щодо конкретної справи внаслідок непідвідомчості, обмеженості предметом позову, неможливості розгляду тотожної справи, певної черговості розгляду вимог тощо.
30. Зупиняючи провадження в цій справі, суд апеляційної інстанції виходив із того, що таку справу неможливо розглянути до вирішення Конституційним Судом України справи за конституційними поданнями Верховного Суду України від 17.11.2014, від 16.03.2015 і 47 народних депутатів України від 20.01.2015 №04-03/6-31 щодо конституційності Закону №1682-VII.
31. Суд зазначає, що зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості її розгляду до вирішення іншої справи, яка розглядається в порядку конституційного провадження, є доцільним у випадках, коли предметом розгляду органу конституційної юрисдикції є норми закону чи іншого акту, якими врегульовано питання щодо юридичної відповідальності фізичної особи. В інших випадках визнання неконституційним закону чи іншого акту не матиме впливу на правове регулювання відносин, що виникли (відбулися) до ухвалення рішення Конституційним Судом України.
32. Вирішуючи питання щодо зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості її розгляду до вирішення іншої справи, яка розглядається в порядку конституційного провадження, суд повинен належним чином проаналізувати ймовірні наслідки ухвалення Конституційним Судом України рішення за результатом розгляду справи, їхній взаємозв`язок із спірними правовідносинами, що є предметом розгляду в адміністративній справі, підставами позову, і відобразити відповідні висновки у своїй ухвалі.
33. Щодо зупинення провадження в адміністративній справі до розгляду Конституційним Судом України питання конституційності окремих положень Закону №1682-VII Суд указує, що відповідно до частин першої, другої статті 1 указаного Закону очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
34. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.
35. Згідно з частинами третьою, четвертою статті 1 Закону №1682-VII протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону. Особи, зазначені у частинах третій, п`ятій-сьомій статті 3 цього Закону, не можуть обіймати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), протягом п`яти років з дня набрання чинності відповідним рішенням суду.
36. Посади, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), та критерії її здійснення визначені у статтях 2, 3 Закону №1682-VII.
37. Загальний аналіз положень Закону №1682-VII, зокрема запроваджених ним заборон обіймати певні посади (перебувати на службі) за ознакою обіймання певних посад (у тому числі в певний період) або встановлення недостовірності відомостей щодо наявності майна (майнових прав), зазначених у деклараціях про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру, а також у випадку неподання заяви про проходження відповідної перевірки, дає підстави для висновку про те, що застосування до фізичної особи названих заборон є специфічним видом юридичної відповідальності.
38. У спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, пов`язаних із реалізацією Закону №1682-VII, зупинення провадження в адміністративних справах до розгляду Конституційним Судом України питання щодо конституційності окремих положень цього Закону може бути визнано доцільним за умов дійсної пов`язаності потенційного результату розгляду цього питання із фактичними обставинами адміністративної справи та належного обґрунтування судом необхідності такого зупинення.
39. Водночас суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні не обґрунтував наявності зв`язку між очікуваним рішенням Конституційного Суду України за наслідками розгляду вказаних конституційних подань і предметом цього спору - не конкретизував, у чому саме полягає об`єктивна неможливість розгляду цієї справи без попереднього вирішення органом конституційної юрисдикції зазначених подань.
40. Отже, оскаржуване судове рішення не відповідає визначеним статтею 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) критеріям обґрунтованості.
41. Також Суд звертає увагу, що вказане конституційне провадження за конституційними поданнями Верховного Суду України від 17.11.2014, від 16.03.2015 і 47 народних депутатів України від 20.01.2015 №04-03/6-31 щодо конституційності Закону №1682-VII розглядається з 16 квітня 2015 року і станом на момент касаційного розгляду є нерозглянутим.
42. Згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Законом України від 17 липня 1997 року №475/97-ВР «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого Протоколу та Протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» (далі - Конвенція), кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
43. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово у своїх рішеннях указував на необхідність дотримання судами держав-учасниць Конвенції принципу розгляду справи судами упродовж розумного строку.
44. Практика ЄСПЛ із цього питання є різноманітною й залежить від багатьох критеріїв, серед яких: складність справи, поведінка заявника, судових та інших державних органів, важливість предмета розгляду та ступінь ризику терміну розгляду для заявника тощо (пункт 124 рішення від 19 червня 2001 року в справі «Kudla v. Poland» («Кудла проти Польщі», заява №30210/96); пункт 30 рішення від 20 лютого 1991 року в справі «Vernillo v. France» («Вернілло проти Франції», заява №11889/95); пункт 43 рішення від 27 липня 2000 року в справі «Frydlender v. France» («Фрідлендер проти Франції», заява №30979/96); пункт 43 рішення від 25 листопада 2003 року в справі «Wierciszewska v. Poland» («Вєрцішевска проти Польщі», заява №41431/98); пункт 23 рішення від 25 червня 1987 року в справі «Capuano v. Italy» («Капуано проти Італії», заява №109381/81) тощо.
45. Так, у пункті 45 рішення ЄСПЛ від 27 липня 2000 року в справі «Frydlender v. France» («Фрідлендер проти Франції», заява №30979/96) установлено, що трудові спори за своєю природою вимагають оперативного вирішення, ураховуючи значимість цього питання для зацікавленої особи, яка через звільнення втрачає засоби для існування.
46. Отже, тривале зволікання судами з розглядом трудових спорів, різновидом яких є спори щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення із публічної служби, ставить під загрозу дотримання Україною положень пункту 1 статті 6 Конвенції.
47. Аналогічний висновок наведено в постанові об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 грудня 2019 року в справі №826/25204/15.
48. Таким чином, суд апеляційний інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
49. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15.01.2020 №460-XI «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон №460-XI), яким до окремих положень КАС України внесені зміни.
50. Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
51. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020) підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
52. Отже, касаційна скарга Міністерства юстиції України підлягає задоволенню, а оскаржуване судове рішення - скасуванню із направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
V. Судові витрати
53. Оскільки адміністративна справа направляється для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції, питання про розподіл судових витрат у порядку статті 139 КАС України не вирішується.
54. Керуючись статтями 3 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
55. Касаційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити.
56. Ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2016 року в справі №823/739/16 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до Шостого апеляційного адміністративного суду.
57. Судові витрати не розподіляються.
58. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська
Судді: О.В. Кашпур
С.А. Уханенко