ПОСТАНОВА

Іменем України

09 лютого 2021 року

Київ

справа №823/752/17

адміністративне провадження №К/9901/17663/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів - Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 10 липня 2017 року (суддя Тимошенко В.П.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2017 року (колегія суддів: Мєзєнцев Є.І., Файдюк В.В., Чаку Є.В.) у справі за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Управління Держпраці у Черкаській області про визнання протиправним та скасування наказу про проведення перевірки та скасування постанови про накладення штрафу,

ВСТАНОВИВ:

Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Управління Держпраці в Черкаській області про визнання протиправним та скасування наказу від 31.03.2017 № 61-Н про проведення позапланової перевірки фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 щодо додержання законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування; визнання протиправною та скасування постанови Управління Держпраці у Черкаській області №23-03-09/0391-244 від 26.04.2017 про накладення штрафу на фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 у розмірі 96 000,00 грн.

Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 10.07.2017, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 02.10.2017, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись з судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити повністю.

В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що позапланова перевірка управління Держпраці у Черкаській області призначена із порушенням законодавства. Серед підстав для проведення позапланового заходу, які визначені у ст.6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". На момент проведення перевірки між ФОП ОСОБА_1 , як замовником, та ОСОБА_2 , як виконавцем, укладено цивільно-правовий договір, відповідно до якого замовник доручає, а виконавець бере на себе зобов`язання виконати такі роботи (надати послуги): консультація по наданому товару, викладка товару, вивчення споживчого попиту населення в строк з 20.03.2017 по 26.03.2017.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 25.10.2017 відкрито касаційне провадження.

Справу передано до Верховного Суду.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Судами встановлено, що 21 березня 2017 року на адресу Управління Держпраці у Черкаській області надійшов лист виконавчого комітету Канівської міської ради від 21.03.2017 № 01-01-24/644 щодо необхідності проведення перевірок суб`єктів господарювання, відносно яких робочою групою з питань легалізації виплати заробітної плати та зайнятості населення встановлено факти використання найманої праці без оформлення трудових відносин, у тому числі ФОП ОСОБА_1 .

Листом від 27.03.2017 № 3461/4.3/4.2-ДП-17 Державною службою України з питань праці надано згоду Управлінню Держпраці у Черкаській області на проведення позапланової перевірки зазначеного суб`єкта господарювання.

31.03.2017 на підставі згоди Держпраці від 27.03.2017 № 3461/4.3/4.2-ДП-17, Управлінням Держпраці у Черкаській області видано наказ № 61-Н "Про проведення позапланових перевірок", відповідно до пп. 7.2 якого головному державному інспектору відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів Корякіній Любові Іванівні у період з 03.04.2017 по 14.04.2017 доручено провести позапланову перевірку додержання законодавства з питань праці ФОП ОСОБА_1 .

Відповідно до даного наказу видано направлення від 31.03.2017 № 658 на проведення позапланової перевірки позивача.

У період з 06.04.2017 по 07.04.2017 головним державним інспектором Корякіною Л.І. проведено позапланову перевірку додержання законодавства про працю ФОП ОСОБА_1 та за результатами проведеної перевірки інспектором складено акт перевірки додержання суб`єктами господарювання законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування від 07.04.2017 №23-03-09/0391, а також, враховуючи виявлені порушення, внесено припис від 07.04.2017 № 23-03-09/0391-0284 про їх усунення.

Згідно акту перевірки від 07.04.2017 № 23-03-09/0391 в ході проведення позапланової перевірки ФОП ОСОБА_1 було встановлено, що в магазині " 37+", де здійснює діяльність ФОП ОСОБА_1 здійснювала продаж товару ОСОБА_2 без оформленого належним чином трудового договору. Із актом перевірки ФОП ОСОБА_1 ознайомилася та отримала його примірник, про що свідчать особистий підпис.

Після чого, 26.04.2017 у зв`язку з виявленими в ході перевірки порушеннями вимог законодавства про працю (ч. 3 ст. 24 КЗпП України), заступником начальника Управління Держпраці у Черкаській області Жарковою М.В. винесено постанову про накладення штрафу № 23-03-09/0391-244, якою на ФОП ОСОБА_1 накладено штраф в розмірі 96000 грн. на підставі абзацу 2 частини 2 статті 265 КЗпП України.

Не погоджуючися з вчиненими діями щодо проведення перевірки та прийнятими на її підставі рішеннями ФОП ОСОБА_1 звернулося до суду.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов висновку, що позивачем допущено працівника ОСОБА_2 до роботи без укладання трудового договору у письмовій формі та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, чим порушено ч. 1 та ч. 3 ст. 24 КЗпП України.

Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає наступне.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 № 96 (далі - Положення № 96) Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), відповідно до статті 2 якого дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.

Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.

Порядок проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затверджений Наказом Міністерства соціальної політики України від 02.07.2012 № 390 (далі - Порядок №390)

Відповідно до пункту 3 Порядку проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 02.07.2012 № 390 (далі - Порядок №390) інспектор може проводити планові та позапланові перевірки, які можуть здійснюватися за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених Законом України „Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Позапланова перевірка проводиться незалежно від кількості раніше проведених перевірок за наявності підстав, визначених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Позапланові перевірки за зверненнями фізичних та юридичних осіб про порушення суб`єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці України на їх проведення. Інспекторам забороняється виступати посередниками, арбітрами чи експертами під час розгляду трудових спорів.

Відповідно до статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" підставами для здійснення позапланових заходів є:

подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;

виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов`язкової звітності, поданих суб`єктом господарювання;

перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю);

обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення;

неподання у встановлений термін суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів;

настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.

Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення державного нагляду (контролю).

Фізичні особи, які подали безпідставне звернення про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом.

Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, якщо інше не передбачається законом або міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України.

За пунктом 2 Рішення Конституційного Суду України у справі про тлумачення терміна «законодавство» від 09 липня 1998 року № 12-рп/98 Конституція України значно розширила коло питань суспільного життя, що визначаються чи встановлюються виключно законами України як актами вищої після Конституції України юридичної сили в системі нормативно-правових актів.

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що перевірку проведено за наявності для цього визначених законодавством підстав, з огляду на положення абз. 4 п. 3 Порядку № 390, в силу яких позапланові перевірки за зверненнями фізичних та юридичних осіб про порушення суб`єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці України на їх проведення.

Поряд із цим, у Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» або у іншому Законі, як акті аналогічної юридичної сили, такої підстави для проведення позапланової перевірки, як за зверненням юридичної особи не передбачено.

Відтак, суд доходить висновку, що в розумінні Рішення Конституційного Суду України у справі про тлумачення терміна «законодавство» від 09 липня 1998 року № 12-рп/98 Порядок № 390 не може застосуватись всупереч Закону N 877-V, встановлюючи додаткову підставу для проведення перевірки, що заборонено безпосередньо положеннями ч. 2 ст. 6 цього Закону.

Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що порядок проведення заходів зі здійснення державного нагляду (контролю), в тому числі щодо підстав його проведення, повинен відбуватись з дотриманням Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», про що зазначено також у абз. 3 п. 3 Порядку № 390.

Відповідно до принципів законності та заснованості на законі (стаття 19 Конституції України), відповідач - управління Держпраці у Черкаській області зобов`язане діяти винятково на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 3 передбачено, що одним із принципів державного нагляду є здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом.

Суд, проаналізувавши статтю 6 Закону, робить висновок, що відповідач при фактичному здійсненні такої перевірки вийшов за межі своїх повноважень наданих йому Законом, оскільки стаття 6 Закону містить вичерпний перелік підстав для проведення позапланових перевірок контролюючими органами.

Вказаний висновок відповідає правовій позиції, викладеній в постанові Верховного Суду від 09.07.2020 у справі №823/647/17, від 27.10.2020 у справі № 804/3566/17.

Колегія суддів вказує, що підставою для проведення перевірки стало надходження повідомлення виконкому Канівської міськради, проте вказане повідомлення не можна співставити з будь якою підставою для проведення позапланової перевірки, передбачених ст. 6 Закону.

Крім того, згідно частини сьомої статті 4 Закону у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав і обов`язків суб`єкта господарювання або повноважень органу державного нагляду (контролю), така норма трактується в інтересах суб`єкта господарювання.

Суд касаційної інстанції погоджується із твердженнями відповідача про те, що на Держпраці відповідно до Конвенції №81 1947 покладено повноваження зі здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням законодавства про працю. Аналіз положень цього міжнародного договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, та який відповідно до статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства України, дозволяє зробити висновок, що Держпраці, встановивши в ході позапланової перевірки, яка призначена у суворій відповідності до закону, порушення законодавства про працю з питань, які не були предметом перевірки, однак є типовими для всіх працівників, та безпосередньо стосуються правопорушення, яке зумовило призначення позапланової перевірки, має право винести припис та застосувати фінансову відповідальність до винної особи.

Водночас, відповідач під час проведення перевірки суб`єкта господарювання у будь-якому випадку повинен дотримуватися порядку призначення та проведення такої перевірки, визначеному законодавством України, а зазначена Конвенція не передбачає винятків щодо притягнення суб`єктів господарювання до відповідальності за результатами перевірки, призначеної та проведеної з грубим порушенням порядку, визначеного національним законодавством та результати якої не породжують для суб`єкта господарювання правових наслідків.

Відтак, колегія суддів погоджується з доводами касаційної скарги, що правові підстави для проведення позапланової перевірки - відсутні, а тому наказ про її призначення та постанова про накладення стягнення, яка прийнята за результатами її проведення, підлягають скасуванню.

Відповідно до частин першої, третьої та четвертої статті 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Отже, судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового про задоволення позову.

У відповідності до ст. 139 КАС України судові витрати підлягають стягнення з відповідача.

Керуючись ст.ст. 345 349 351 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 10 липня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2017 року скасувати.

Ухвалити нове рішення.

Позов задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати наказ Управління Держпраці у Черкаській області від 31.03.2017 № 61-Н про проведення позапланової перевірки фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 щодо додержання законодавства про працю та загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Визнати протиправною та скасувати постанову Управління Держпраці у Черкаській області №23-03-09/0391-244 від 26.04.2017 про накладення штрафу на Фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 у розмірі 96 000,00 грн.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Управління Держпраці у Черкаській області (код 39881228) на користь Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 (код НОМЕР_1 ) судовий збір в сумі 6432,00 грн.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді: Л. Л. Мороз

А. І. Рибачук