ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 липня 2020 року
м. Київ
справа №824/561/18-а
адміністративне провадження №К/9901/22608/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Мрія Фармінг Буковина" до Головного управління Держгеодакадстру у Чернівецькій області про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування приписів, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Мрія Фармінг Буковина" на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11.07.2019 (головуючий суддя Смілянець Є. С., судді: Сушко О. О., Залімський І. Г.),
В С Т А Н О В И В:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Мрія Фармінг Буковина" (далі - ТОВ "Мрія Фармінг Буковина", Товариство, позивач) звернулося до суду з позовом до Головного управління Держгеодакадстру у Чернівецькій області (далі - ГУ Держгеодакадстру, відповідач), в якому просило: - визнати протиправними дії ГУ Держгеокадастру щодо проведення перевірок дотримання вимог законодавства ТОВ "Мрія Фармінг Буковина", що оформлені актами перевірок №191-ДК/130/АП/09/01-18 від 26.04.2018; №164-ДК/141/АП/09/01-18 від 04.05.2018; №195-ДК/139/АП/09/01-18 від 04.05.2018; №199-ДК/140/АП/09-18 б/д (далі - акти перевірок) та складання розрахунків розміру шкоди, заподіяної самовільним зайняттям земельної ділянки на території Васловіської, Онутської та Дорошовецької міських рад Заставнівського району Чернівецької області (далі - розрахунки); - визнати протиправними та скасувати приписи ГУ Держгеокадастру №191-ДК/0107Пр/03/01-18 від 24.05.2018; №164-ДК/0108Пр/03/01-18 від 24.05.2018; №195-ДК/0106Пр/03/01-18 від 24.05.2018 (далі - спірні приписи).
2. В обґрунтування позову Товариство зазначало, що відповідач, всупереч вимог Законів України від 05.04.2007 №877-V "Про державний контроль за використанням та охороною земель", від 19.06.2003 №963-IV "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закони №877-V, №963-IV відповідно), не повідомив керівника позивача або його представника про проведення перевірки, не пред'явив (не вручив) відповідні наказ і направлення, не склав жодних актів обстежень земельних ділянок, про які йдеться в актах перевірки, з яких, до того ж, не можливо встановити вид проведення відповідачем заходу (планового чи позапланового).
3. Крім того, позивач зазначав, що названими вище актами законодавства не передбачено можливості проведення перевірок відповідачем за об`єктом перевірки - земельної ділянки, оскільки такі об`єкти підлягають обстеженню, в тому числі під час здійснення заходу державного контролю за використанням та охороною земель, за результатами чого складаються відповідні акти.
4. У зв'язку з наведеним, позивач наголошував на тому, що навіть у разі проведення ГУ Держгеокадастру перевірки за об`єктом перевірки - земельною ділянкою, протиправним є зазначення в актах перевірки, що така здійснена стосовно дотримання вимог земельного законодавства ТОВ "Мрія Фармінг Буковина", оскільки у такому випадку, відбудеться вже захід державного нагляду (контролю) щодо суб`єкта - юридичної особи, який повинен відбутися за встановленою законом процедурою.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 18.03.2019 (головуючий суддя Левицький В.К.) позов задоволено. Визнано протиправними дії відповідача щодо проведення перевірок відносно Товариства, а також визнані протиправними та скасовані спірні приписи ГУ Держгеокадастру.
6. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що Закон №963-IV не визначає підстав та порядку проведення перевірок посадовими особами Держгеокадастру.
7. При цьому, суд першої інстанції звертав увагу на те, що Порядок планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затверджений відповідно до Закону №963-IV наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.02.2013 №132 (далі - Порядок №132), зареєстрований в Міністерстві юстиції України 14.03.2013 за №412/22944 (визначав процедуру планування та здійснення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, які використовуються ними у процесі ведення господарської діяльності, організаційні заходи, які необхідно здійснити перед початком проведення перевірок), був скасований розпорядженням Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №169-р "Про скасування деяких наказів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади" (далі - розпорядження КМУ №169-р).
8. Згідно з позицією суду, розпорядження КМУ №169-р свідчить про те, що накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади щодо здійснення державного нагляду (контролю) повинні відповідати Закону №877-V.
9. Проаналізувавши положення законодавства, які врегульовують спірні правовідносини, а також посилаючись на правозастосовчу практику Верховного Суду (постанови від 10.07.2018 у справі №818/1511/17 та від 10.01.2019 у справі №823/922/17), суд першої інстанції дійшов висновку, що при здійсненні державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, зокрема, за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель органи Держгеокадастру повинні дотримуватися вимог Закону №877-V.
10. Окрім цього, суд, як на підставу для задоволення позовних вимог, посилався на порушення відповідачем вимог статей 4, 6, 7 Закону №877-V, які полягали у тому, що ГУ Держгеокадастру не здійснило повідомлення позивача (його представника) про проведення перевірок, не вручило позивачу (його представнику) накази, посвідчення (направлення) та службові посвідчення, що засвідчують посадових осіб органу державного нагляду (контролю) на проведення перевірки, а в актах перевірок не вказано вид проведення перевірок (планова чи позапланова), до того ж, такі акти складені без участі позивача (його представника).
11. Оцінюючи доводи відповідача про те, що органи Держгеокадастру не керуються Законом №877-V, адже об'єктом перевірки є саме земельні ділянки, а не суб'єкти господарювання, суд зазначив, що, здійснення перевірки об'єкта - земельної ділянки, яка знаходиться у власності або користуванні суб'єкта господарювання з метою встановлення її використання у відповідності до норм земельного законодавства неможливо без здійснення перевірки суб'єкта господарювання.
12. У контексті вищевказаного висновку суд наголосив, що відповідно до статті 2 Закону №877-V, у системному зв'язку із статтею 4 Закону №963-IV, об'єктом державного контролю (перевірки) є дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель конкретним суб'єктом - органом державної влади, органом місцевого самоврядування, фізичною або юридичною особами земельного законодавства України.
13. Також, суд першої інстанції у ході судового розгляду встановив, що державними інспекторами ГУ Держгеокадастру жодних актів обстеження земельних ділянок, про які йде мова в актах перевірок, не складалося, письмові або усні пояснення від посадових осіб позивача з питань, пов'язаних з порушенням земельного законодавства не відбиралися.
14. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11.07.2019 рішення суду першої інстанції скасовано та відмовлено у задоволенні позову.
15. Викладені у вищезгаданій постанові висновки суд апеляційної інстанції мотивував тим, що, як випливає з обставин даної справи, об'єктом перевірки була земельна ділянка, а не господарська діяльність підприємства, при цьому, суд наголосив, що Держгеокадастр та його територіальні органи не відноситься до органів, перелічених у частині другій статті 2 Закону №877-V.
16. Враховуючи те, що норми Закону №877-V стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб'єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок земельних ділянок, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку, що на спірні правовідносини розповсюджуються норми саме Закону №963-IV, у зв'язку з чим, суд вказав на безпідставний характер посилань позивача на Закон №877-V.
17. При цьому, апеляційний суд посилався на правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 13.03.2019 у справі №826/11708/17.
18. Водночас, перевіривши спірні дії та рішення відповідача на відповідність вимогам Закону №963-IV, апеляційний суд не встановив порушень ГУ Держгеокадастру вимог законодавства і прав позивача.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги, узагальнені доводи особи, яка її подала, а також узагальнений виклад позиції інших учасників справи
19. Не погоджуючись з вказаним вище рішенням апеляційного суду, Товариство подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить його скасувати і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
20. Мотивуючи вимоги касаційної скарги, Товариство, покладаючи в основу своєї позиції доводи, аналогічні викладеним у позовній заяві, наполягає на незаконності та необґрунтованості оскаржуваного судового рішення й, зокрема, зазначає, що судом апеляційної інстанції допущено неправильне тлумачення закону, а також застосовано закон, якій не підлягав застосуванню.
21. Касаційна скарга містить й аргументацію стосовно порушення апеляційним судом норм процесуального права, який проігнорував доводи позивача, не врахував усіх обставин справи й не надав їм належної правової оцінки.
22. Проти доводів та вимог касаційної скарги Товариства ГУ Держгеокадастру, у своєму відзиві, заперечило та зазначило, що оскаржувана позивачем постанова апеляційного суду, на переконання відповідача, є законною та обґрунтованою, тоді як аргументи, наведені скаржником, висновків суду не спростовують.
ІV. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
23. У серпні 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду надійшла зазначена касаційна скарга, для розгляду якої, згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено колегію суддів у складі головуючого судді (судді-доповідача) Стеценка С.Г., суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.
24. Ухвалою Верховного Суду від 15.08.2018 відкрито касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
25. Після проведення в порядку, визначеному статтею 340 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), підготовчих дій, ухвалою Верховного Суду від 03.02.2020 справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження з 05.02.2020.
V. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій
26. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ТОВ "Мрія Фармінг Буковина" (вулиця Центральна, 1-Г, село Юрківці, Заставнівський район, Чернівецька область, код ЄДРПОУ 40093326) зареєстроване як юридична особа 30.10.2015 та взяте на облік як платник податків 02.11.2015. Керівником ТОВ "Мрія Фармінг Буковина" є Гангал Т.С.
27. Згідно відомостей, які містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, позивач здійснює наступні види діяльності: код КВЕД 01.11 - вирощування зернових культур (крім рису), бобових культур і насіння олійних культур (основний); код КВЕД 01.13 - вирощування овочів і баштанних культур, коренеплодів і бульбоплодів; код КВЕД 01.19 - вирощування інших однорічних і дворічних культур; код КВЕД 01.41 - розведення великої рогатої худоби молочних порід; код КВЕД 01.42 - розведення іншої великої рогатої худоби та буйволів; код КВЕД 01.46 - розведення свиней; код КВЕД 01.47 - розведення свійської птиці; код КВЕД 01.50 - змішане сільське господарство; код КВЕД 01.61 - допоміжна діяльність у рослинництві; код КВЕД 01.62 - допоміжна діяльність у тваринництві; код КВЕД 01.63 післяурожайна діяльність; код КВЕД 46.21 - оптова торгівля зерном, необробленим тютюном, насінням і кормами для тварин.
28. 30.11.2017 Кіцманською місцевою прокуратурою направлено на адресу ГУ Держгеокадастру листа №109-8410вих.-17, в якому повідомлено про те, що 11.09.2017 при проведенні державними інспекторами Костащуком В.М. та Ковалик М.Г. контрольних обмірів земельної ділянки сільськогосподарського призначення за кадастровим номером 7321584400:01:007:0198 площею 7,8978 га встановлено, що розташована на території Дорошовецької сільської ради Заставнівського району за межами населеного пункту та самовільно використовується ТОВ "Мрія Фармінг Буковина".
29. Враховуючи вищевикладене, Кіцманська місцева прокуратура, з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, керуючись статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", просила провести перевірку дотримання вимог земельного законодавства при використанні ТОВ "Мрія Фармінг Буковина" земельної ділянки, що розташована на території Дорошовецької сільської ради Заставнівського району за межами населеного пункту.
30. 05.01.2018 ГУ Держгеокадастру листом №0-24-0.46-70/2-18 за результатами розгляду листа Кіцманської місцевої прокуратури повідомила, що Головним управлінням прийнято до уваги інформацію, зазначену в листі від 30.11.2017 №109-8410вих17 та буде проведено позаплановий захід щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
31. 23.04.2018 старшим державним інспектором Костащуком В.М. листом №447/3-18-0.46 на ім`я начальника ГУ Держгеокадастру подано доповідну записку, в якій повідомлено про те, що на території Васловівської сільської ради (за межами населеного пункту) виявлено факт самовільного зайняття агрофірмою "Мрія Фармінг Буковина" земельної ділянки сільськогосподарського призначення орієнтовною площею 15,5 га. Самовільне зайняття здійснено шляхом посіву сільськогосподарської культури (рапсу). З метою притягнення винних до адміністративної відповідальності, просив видати наказ на проведення позапланової перевірки дотримання вимог земельного законодавства агрофірмою "Мрія Фармінг Буковина" при використанні земель сільськогосподарського призначення на території Васловівської сільської ради Заставнівського району.
32. 23.04.2018 слідчим СВ Заставнівського Кіцманського ВП ГУНП в Чернівецькій області направлено на адресу ГУ Держгеокадастру лист, в якому зазначено, що у провадженні СВ Заставнівського відділення поліції Кіцманського ВП ГУНП в Чернівецькій області перебуває кримінальне провадження №12018260090000109 від 17.04.2018 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 197-1 КК України. З огляду на вказані обставини, просив здійснити перевірку (обстеження) земельної ділянки, яка розташована в адміністративних межах села Васловівці (за межами населеного пункту) на предмет дотримання вимог земельного законодавства.
33. 03.05.2018 державним інспектором Борденюком В.І. листом №515/3-18-0.46 подано на ім`я начальника ГУ Держгеокадастру доповідну записку, в якій зазначив про те, що на території села Чорний Потік (за межами населеного пункту) Заставнівського району за інформацією голови Чорнопотіцької сільської ради виявлено факт самовільного зайняття агрофірмою "Мрія Фармінг Буковина" земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтовною площею 5-6 га. З огляду на вищезазначені обставини справи, з метою притягнення винних до адміністративної відповідальності, просив видати наказ на проведення позапланової перевірки дотримання вимог земельного законодавства агрофірмою "Мрія Фармінг Буковина" при використанні земель сільськогосподарського призначення на території Чорнопотіцької сільської ради Заставнівського району.
34. На підставі звернення Кіцманської місцевої прокуратури, звернення Заставнівського відділення поліції Кіцманського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області, доповідних записок державних інспекторів, відповідачем видано накази №164-ДК від 20.04.2018, №191-ДК від 23.04.2018, №195-ДК від 26.04.2018, №199-ДК від 04.05.2018 "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності", якими наказано здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель, шляхом проведення перевірки законності використання земельних ділянок на території Дорошовецької сільської ради Заставнівського району, Васловівської сільської ради Заставнівського району, Онутської сільської ради Заставнівського району, Чорнопотіцької сільської ради Заставнівського району.
35. Державними інспекторами управління контролю за використанням та охороною земель Костащуком В.М. та Борденюком В.І., за участі голів села Васловці Винничука О.В., сільського голови Дорошовецької сільської ради Димко І.В., сільського голови Чорнопотіцької сільської ради Максимчука М.Г., в.о. старости села Онут Ковалюка М.В. відповідно до вимог статей 6 і 10 Закону №963-IV, проведено перевірки з питань дотримання вимог земельного законодавства ТОВ "Мрія Фармінг Буковина" при використанні земель сільськогосподарського призначення на території Васловівської сіської ради, села Онут (за межами села) Заставнівського району Чернівецької області, Дорошовецької сільської ради (за межами населеного пункту), Чорнопотіцької сільської ради, за результатами яких складено наступні акти, а саме:
- акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки №191-ДК/130/АП/09/01-18 від 26.04.2018, в якому зафіксовано, що ТОВ "Мрія Фармінг Буковина" в особі регіонального керівника Москалюка І.М. самовільно зайнято земельну ділянку площею 14,1524 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності розташовану в урочищі "Клин" за межами села Васловці Застовнівського району Чернівецької області. Самовільне зайняття земельної ділянки здійснено шляхом обробітку, посіву та вирощування сільськогосподарської культури (ріпаку). Такими діями ТОВ "Мрія Фармінг Буковина" порушило вимоги статей 125 126 Земельного кодексу України (далі - ЗК України. До акту в якості додатку додано ситуаційний план земельної ділянки;
- акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки №164-ДК/141/АП/09/01-18 від 04.05.2018, в якому зазначено, що ТОВ "Мрія Фармінг Буковина" в особі регіонального керівника Москалюка І.М. самовільно зайнято земельну ділянку площею 4,5651 з кадастровим номером 7321586400:01:003:0061 із земель сільськогосподарського призначення державної власності розташовану за межами села Онут на території Вікнянської об`єднаної територіальної громади Заставнівського району Чернівецької області. Самовільне зайняття земельної ділянки здійснено шляхом обробітку її сільськогосподарською технікою та посіву на ній ярих зернових культур. Такими діями товариство порушило вимоги статей 125 126 ЗК України. До акту в якості додатку додано витяг з Публічної кадастрової карти України;
- акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки №195-ДК/139/АП/09/01-18 від 04.05.2018, в якому зазначено, що у результаті перевірки встановлено, що ТОВ "Мрія Фармінг Буковина" в особі регіонального керівника Москалюка І.М., самовільно зайняла земельну ділянку площею 7,8978 га за кадастровим номером №7321584400:01:007:0198 із земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка розташована в урочищі "Грицин Клин" за межами села Дорошовецької сільської ради Заставнівської сільської ради Чернівецької області. Самовільне зайняття земельної ділянки здійснено шляхом обробітку її сільськогосподарською технікою. Такими діями ТОВ "Мрія Фармінг Буковина" порушено вимоги статей 125 126 ЗК України. До акту в якості додатку додано витяг з Публічної кадастрової карти України;
- акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки №199-ДК/140/АП/09/01-18 від 04.05.2018, в якому зазначено, що ТОВ "Мрія Фармінг Буковина", в особі регіонального керівника Москалюка І.М., самовільно зайняла земельну ділянку площею 5,0092 га за кадастровим номером 7321589100:01:005:0015 із земель сільськогосподарського призначення державної власності розташовану за межами села Чорний Потік Заставнівського району Чернівецької області. Самовільне зайняття земельної ділянки здійснено шляхом обробітку її сільськогосподарською технікою та посіву на ній ярих зернових культур. Такими діями товариство порушило вимоги статей 125 126 ЗК України. До акту в якості додатку додано витяг з Публічної кадастрової карти України.
36. 08.05.2018 державним інспектором контролю за використанням та охороною земель Борденюком В.І. при перевірці дотримання вимог земельного законодавства ТОВ "Мрія Фармінг Буковина" при використанні земель державної власності на території Васловівської сільської ради, села Онут (за межами села) Заставнівського району Чернівецької області, села Дорошівці (за межами села) Заставнівського району Чернівецької області за наслідками виявлення фатів самовільного зайняття земельних ділянок відносно регіонального керуючого ТОВ "Мрія Фармінг Буковина" Москалюка І.М. складено наступні протоколи про адміністративне правопорушення: №195-ДК/0091П/07/01-18 від 08.05.2018; №191-ДК/0092П/07/01-18 від 08.05.2018; №164-ДК/0093П/07/01-18 від 08.05.2018.
37. 14.05.2018 відповідач направив регіональному керівнику ТОВ "Мрія Фармінг Буковина" Москалюку І.М. повідомлення про розгляд адміністративного правопорушення, яке відбудеться 24.05.2018 в приміщенні відділу у Заставнівському районі Головного управління Держгеокадастру в Чернівецькій області о 12 годині 00 хвилин.
38. Вказане повідомлення отримано 18.05.2018 особисто регіональним керівником ТОВ "Мрія Фармінг Буковина Москалюком І.М.
39. Також, судом першої інстанції встановлено, що державним інспектором з контролю за використанням та охороною земель у Чернівецькій області Борденюком В.І. складено постанови про накладення адміністративного стягнення, якими визнано громадянина Москалюка І.М., регіонального керуючого ТОВ "Мрія Фармінг Буковина" у вчиненні адміністративних правопорушень, за які передбачена відповідальність за статтею 53-1 Кодексу України про адміністративне правопорушення, а саме:
- №191-ДК/0106По/07/01-18 від 24.05.2018 за самовільне зайняття земельної ділянки площею 14,1554 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташовану в урочищі "Клин", за межами села Васловівці Заставнівського району Чернівецької області шляхом обробітку та вирощування сільськогосподарської культури (ріпаку) накладено на керуючого ТОВ "Мрія Фармінг Буковина" Москалюка І.М. адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 340 гривень;
- №195-ДК/0105По/07/01-18 від 24.05.2018 за самовільне зайняття земельної ділянки площею 7,8978 га за кадастровим номером 7321584400:01:007:0198 із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташовану в урочищі "Клин" за межами села Дорошівці Заставнівського району Чернівецької області шляхом обробітку її сільськогосподарською технікою накладено на керуючого ТОВ "Мрія Фармінг Буковина" Москалюка І.М. адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 340 гривень;
- №164-ДК/0107По/07/01-18 від 24.05.2018 за самовільне зайняття земельної ділянки площею 4,5651 га за кадастровим номером 7321586400:01:003:0061 із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташовану за межами села Онут Заставнівського району Чернівецької області шляхом самовільного зайняття здійснено шляхом обробітку сільськогосподарською технікою та посіву на ній ярих зернових культур, накладено на керуючого ТОВ "Мрія Фармінг Буковина" Москалюка І.М. адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 340 гривень.
40. З матеріалів справи встановлено, що позивачем оскаржено до Глибоцького районного суду Чернівецької області дії ГУ Держгеокадастру щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення, що оформлені протоколами про адміністративні правопорушення №191-ДК/0092П/07/01-18 від 08.05.2018, №164-ДК/0093П/07/01-18 від 08.05.2018, №195-ДК/0091П/07/01-18 від 08.05.2018, №199-ДК/0094П/07/01-18 від 08.05.2018 та прийняття постанов про накладення адміністративного стягнення №191-ДК/0106По/07/01-18 від 24.05.2018, №164/ДК/0107По/07/01-18 від 24.05.2018, №195-ДК/0105По/07/01-18 від 24.05.2018.
41. Ухвалою Глибоцького районного суду Чернівецької області від 06.07.2018 відкрито спрощене провадження у адміністративній справі №715/1207/18.
42. На час розгляду адміністративної справи №824/561/18-а, рішення Глибоцьким районним судом Чернівецької області у справі №715/1207/18 по суті не прийнято.
43. За результатами перевірки державним інспектором Управління контролю за використанням та охороною земель Борденюком В.І. складено наступні приписи та розрахунки розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки:
- №191-ДК/0107Пр/03/01-18 від 24.05.2018, яким приписано позивачу в 30-ти денний термін регіональному керівнику Москалюку І.М. звільнити самовільно зайняту земельну ділянку або вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, яка розташована в урочищі "Клин" за межами села Васловівці, в адміністративних межах Васловівської сільської ради Заставнівського району Чернівецької області, площею 14,1524 га. Згідно розрахунку розмір заподіяної шкоди склав 23569,61 гривень;
- №164-ДК/0108Пр/03/01-18 від 24.05.2018, яким приписано позивачу в 30-ти денний термін регіональному керівнику Москалюку І.М. звільнити самовільно зайняту земельну ділянку або вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, яка розташована за межами села Онут, на території Вікнянської об`єднаної територіальної громади Заставнівського району Чернівецької області за кадастровим номером 7321586400:01:003:0061, площею 4,5651 га. Згідно розрахунку розмір заподіяної шкоди склав 7602,78 гривень;
- №195-ДК/0106Пр/03/01-18 від 24.05.2018, яким приписано позивачу звільнити самовільно зайняту земельну ділянку або вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, яка розташована в урочищі "Грицин Клин" за межами села Дорошівці, в адміністративних межах села Дорошовецької сільської ради Заставнівського району Чернівецької області за кадастровим номером 7321584400:01:007:0198, площею 7,8978 га. Згідно розрахунку розмір заподіяної шкоди склав 13153,11 гривень.
44. 22.05.2018 ГУ Держгеокадастру повідомило слідчого Заставнівського відділення поліції Кіцманського ВП ГУ Національної поліції в Чернівецькій області Чокана В.І. про результати проведення перевірки.
45. 24.05.2018 відповідачем направлено регіональному керівнику ТОВ "Мрія Фармінг Буковина" Москалюку І.М. листи з розрахунками розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки та запропонувало добровільно сплатити розмір шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок.
46. Крім того, судом встановлено, що у провадженні СВ Заставнівського ВП Кіцманського ВП ГУНП в Чернівецькій області перебувають кримінальні провадження, які внесено до Єдиного реєстру досудових розслідувань за №12018260090000109 від 17.04.2018, щодо самовільного захоплення земельної ділянки працівниками агрохолдингу ТОВ "Мрія Фармінг Буковина" в урочищі "Клин", що в адміністративних межах села Васловівці Заставнівського району Чернівецької області, та №4201826000000240 від 13.06.2018 за частиною другою статті 197-1 Кримінального кодексу України, щодо порушення встановленого законом порядку працівниками агрохолдингу ТОВ "Мрія Фармінг Буковина" користування земельною ділянкою в межах села Чорний Потік Заставнівського району Чернівецької області.
47. Доказів прийняття рішення по вищезазначеним кримінальним провадженням учасниками справи до суду не надано.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
48. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
49. Згідно з частинами першою та другою статті 2 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
50. Відповідно до статті 187 ЗК України, контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
51. Згідно зі статтею 188 ЗК України, державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
52. Так, згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 №482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України», організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.
53. Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
54. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України від 19.06.2003 №963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон №963-IV), який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
55. Відповідно до статті 4 Закону №963-IV, об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
56. Згідно з статтею 6 Закону №963-IV, до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.
57. За змістом статті 9 Закону №963-IV, державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.
58. Частиною першою статті 10 Закону №963-IV визначено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:
- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;
- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;
- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;
- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;
- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
59. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком інспекторів; законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів.
60. Як вбачається з матеріалів справи, суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 18 березня 2019 року та ухвалюючи нову постанову про відмову позивачу в задоволенні його позовних вимог, виходив з того, що об'єктом перевірки була земельна ділянка, а не господарська діяльність підприємства. При цьому, апеляційний суд зазначив про те, що Держгеокадастр та його територіальні органи не відносяться до органів, визначених у частині другій статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон №877-V).
61. З таким висновком суду апеляційної інстанції колегія суддів погоджується, зважаючи на наступне.
62. Так, статтею 2 Закону №877-V визначено, що його дія поширюється на відносини, пов`язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно - правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
63. Вказаним Законом №877-V визначено чіткий перелік відносин, на які поширюється його дія. До вказаного переліку не входять відносини, що виникають під час здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
64. Таким чином, особливості та обмеження перевірок визначені у вказаному Законі №877-V не відносяться до здійснення Держгеокадастром та його територіальними органами перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель.
65. Враховуючи те, що норми Закону №877-V стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель, на спірні правовідносини розповсюджуються норми Закону №963-IV.
66. Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постановах від 17.09.2019 у справі №806/1723/18 та від 27.02.2020 у справі №818/1512/17.
67. Крім цього, як вірно звернув увагу суд апеляційної інстанції, згідно з пунктом 1 Інструкції з оформлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженої наказом Міністерства агарної політики та продовольства України від 19 січня 2017 року №6, у разі виявлення порушення законодавства у сфері використання та охорони земель, за яке Кодексом України про адміністративні правопорушення передбачена адміністративна відповідальність, державний інспектор складає протокол про адміністративне правопорушення.
68. Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель можуть мати й інші повноваження відповідно до закону.
69. Як встановлено судом першої інстанції, відповідно до Положення про Відділ контролю за використанням та охороною земель у Заставнівському та Кіцманському районах Чернівецької області Управління з питань контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області, яке затверджене наказом Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області від 04.01.2017 №02-вд, основним завданням Відділу є в т.ч. організація та здійснення державного нагляду (контролю) за використанням та охороною земель шляхом проведення відповідних перевірок на території Заставнівського та Кіцманського районів Чернівецької області.
70. Згідно з п. 4 вказаного Положення, посадові особи Відділу контролю за використанням та охороною земель у Заставнівському та Кіцманському районах Чернівецької області Управління з питань контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області мають право, в т .ч.: складати акти перевірок; давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи); безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для отримання від них усних та письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства.
71. Аналогічні повноваження передбачено Посадовою інструкцією головного спеціаліста Відділу контролю за використанням та охороною земель у Заставнівському та Кіцманському районах Чернівецької області Управління з питань контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області - державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель у Заставнівському та Кіцманському районах Чернівецької області, затвердженою начальником Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області від 04.01.2017.
72. На підставі звернення Кіцманської місцевої прокуратури, звернення Заставнівського відділення поліції Кіцманського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області, доповідних записок державних інспекторів, Головним управлінням Держгеокадастру в Чернівецькій області видано накази №164-ДК від 20.04.2018, №191-ДК від 23.04.2018, №195-ДК від 26.04.2018, №199-ДК від 04.05.2018 "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності", якими наказано здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель, шляхом проведення перевірки законності використання земельних ділянок на території Дорошовецької сільської ради Заставнівського району, Васловівської сільської ради Заставнівського району, Онутської сільської ради Заставнівського району, Чорнопотіцької сільської ради Заставнівського району.
73. Отже, під час перевірки було здійснено саме державний контроль за використанням та охороною земель. Земельне законодавство надає землевласникам та землекористувачам широкі права щодо самостійного господарювання на землі, однак така діяльність не повинна завдавати шкоди правам та інтересам громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.
74. Посилання позивача на відсутність в оскаржуваних актах перевірки виду її проведення (планова чи позапланова), без письмового завчасного повідомлення про її проведення, що закріплено у Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» судом апеляційної інстанцій вірно визнано необґрунтованими, оскільки під час перевірки відповідач не керувався вищезазначеним нормативно-правовим актом, а керувався безпосередньо положеннями Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».
75. При цьому, будь-які процедурні порушення, пов`язані із самим процесом оформлення результатів діяльності суб`єктів владних повноважень по фіксації недотримання суб`єктом приватного права вимог законодавства оцінюється судом з урахуванням всіх обставин справи та необхідністю досягненням балансу між інтересами особи правопорушника та публічними інтересами. Зазначене, особливо стосується фіксації порушень з боку суб`єктів приватного права у публічній сфері, зокрема, питань охорони земель, безпеки довкілля, благоустрою населених пунктів, розпорядження комунальною та державною власністю, запобігання виникнення техногенних катастроф тощо. Такі формальні неточності не можуть бути, за загальним правилом, самостійною підставою для скасування по суті правомірних рішень суб`єктів владних повноважень, спрямованих на забезпечення законності та захист публічних інтересів.
76. Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 25 січня 2019 року у справі №826/382/18.
77. З огляду на зазначене, помилковими є висновки суду першої інстанції про протиправність прийняття відповідачем наказів №164-ДК від 20.04.2018, №191-ДК від 23.04.2018, №195-ДК від 26.04.2018, №199-ДК від 04.05.2018 «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності» та здійснення перевірки із суттєвими порушеннями встановленої Законом №877-V процедури, а також визнання протиправними дій відповідача щодо проведення перевірки відносно позивача та винесення оскаржуваних приписів, прийнятих за результатами таких перевірок.
78. Суд, у цій справі, враховує положення Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
79. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
80. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява N 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).
81. Доводи касаційної скарги не спростовують вищезазначених висновків суду апеляційної інстанції та не дають підстав вважати, що цим судом невірно застосовано норми матеріального чи процесуального права.
82. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки апеляційний суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
83. У відповідності до частини першої статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись ст.ст. 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Мрія Фармінг Буковина» залишити без задоволення.
Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
СуддіС.Г. Стеценко А.І. Рибачук Л.В. Тацій