ПОСТАНОВА
Іменем України
15 квітня 2020 року
Київ
справа №824/791/17-а
провадження №К/9901/53711/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.,
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Сокирянської міської ради Чернівецької області до Чернівецької обласної ради Чернівецької області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: Кабінет Міністрів України, Чернівецька обласна державна адміністрація, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Братанівська сільська рада, Вітрянська сільська рада, Волошківська сільська рада, Гвіздовецька сільська рада, Грубнянська сільська рада, Корманська сільська рада, Кулішівська сільська рада, Лопатівська сільська рада, Михалківська сільська рада, Олексіїівська сільська рада, Селищанська сільська рада, Сербичанська сільська рада, Шебутинецька сільська рада про визнання протиправним та часткове скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Безушко Діани Степанівни - представника Чернівецької обласної ради на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 17 січня 2018 року (суддя Лелюк О.П.) та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року (судді Сторчак В.Ю., Ватаманюк Р.В., Мельник-Томенко Ж.М.),
І. Суть спору
1. У жовтні 2017 року Сокирянська міська рада звернулася до суду з адміністративним позовом до Чернівецької обласної ради Чернівецької області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Кабінет Міністрів України, Чернівецька обласна державна адміністрація, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Братанівська сільська рада, Вітрянська сільська рада, Волошківська сільська рада, Гвіздовецька сільська рада, Грубнянська сільська рада, Корманська сільська рада, Кулішівська сільська рада, Лопатівська сільська рада, Михалківська сільська рада, Олексіївська сільська рада, Селищанська сільська рада, Сербичанська сільська рада, Шебутинецька сільська рада про визнання незаконним та скасування рішення Чернівецької обласної ради XVI сесії VII скликання від 28 вересня 2017 року № 187-16/17 в частині пункту 1 абзацу 5, схвалених змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області відповідно до додатку 1 наступних об`єднаних територіальних громад: Сокирянська у зв`язку з ініціюванням добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади.
2. В обґрунтування заявлених вимог позивач зазначив, що пропозиція щодо змін до перспективного плану в частині Сокирянської об`єднаної територіальної громади внесена депутатом Ковалем В.М. та схвалена депутатами Чернівецької обласної ради без відповідного подання Чернівецької обласної державної адміністрації, що є порушенням статті 11 Закону України від 05 лютого 2015 року № 157-VIII «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі - Закон № 157-VIII).
3. Зазначив, що рішення прийнято без врахування інтересів Сокирянської об`єднаної громади, передбачених Методикою формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року № 214 (далі також - Методика) та без проведення консультацій з Сокирянською міською радою, які передбачені Методикою щодо можливості органів місцевого самоврядування вирішувати суспільні питання, які належать до їх компетенції для задоволення потреб населення в розширених межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць. У цьому зв`язку позивач зауважив, що населені пункти восьми сільських рад з тринадцяти знаходяться поза 20-кілометровою зоною доступності до адміністративного центру, що є однією з умов формування спроможних громад і це є більше ніж 10% загальної чисельності населення такої громади, що вказує на порушення пункту 6 частини першої Методики і не дає можливості належним чином забезпечити якість та доступність публічних послуг, а відповідно до пункту 5 частини першої статті 4 Закону № 157-VIII якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.
4. Зазначив також, що розширення меж Сокирянської міської територіальної громади по перспективному плану призводить до не відповідності нині утвореної Сокирянської об`єднаної територіальної громади у складі м. Сокиряни та с. Коболчин зміненому перспективному плану територій Чернівецької області, а отже громада, яка не відповідає перспективному плану відповідно до статті 64 Бюджетного кодексу України не отримує права на прямі міжбюджетні трансферти на наступний рік.
5. Крім того зауважив, що спірне рішення Чернівецької обласної ради прийнято з порушенням пунктів 15.2, 15.8 пункту 15.3 статті 15, пункту 34.1 статті 34 Регламенту Чернівецької міської ради, затвердженого рішенням 5 сесії Чернівецької обласної ради від 28 квітня 2016 року № 78-5/2016.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи.
6. 14 серпня 2015 року Чернівецька обласна рада прийняла рішення № 119-33/15 «Про утворення Сокирянської міської об`єднаної територіальної громади Сокирянського району Чернівецької області та призначення перших місцевих виборів», яким утворено Сокирянську міську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у м. Сокиряни Сокирянського району Чернівецької області; віднесено до Сокирянської міської об`єднаної територіальної громади місто Сокиряни Сокирянської міської ради та село Коболчин Коболчинської сільської ради Сокирянського району Чернівецької області і призначено перші місцеві вибори депутатів Сокирянської міської ради об`єднаної територіальної громади та відповідно Сокирянського міського голови.
7. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 жовтня 2015 року №1073 (в редакції розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2015 року №1345-р) затверджено Перспективний план формування територій громад Чернівецької області.
8. 21 серпня 2017 року Чернівецька обласна державна адміністрація звернулася до Чернівецької обласної ради з листом № 01.13/18-1564, яким вказала, що у зв`язку з утворенням в 2017 році нових об`єднаних територіальних громад виникла необхідність внесення змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області, схваленого рішенням сесії Чернівецької обласної ради від 28 липня 2015 року № 103-32/15 (із змінами). Повідомила про розроблення проекту рішення обласної ради «Про схвалення змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області» та його направлення обласній раді для невідкладного розгляду на засіданні сесії.
8. 13 вересня 2017 року Чернівецька обласна державна адміністрація подала Чернівецькій обласній раді доповнення № 01.13/18-1720 до раніше поданого проекту рішення обласної ради у зв`язку із активізацією процесу добровільного об`єднання територіальних громад у Заставнівському та Герцаївському районах. Разом із супровідним листом надано проект рішення обласної ради, графічну та текстову частину змін до перспективного плану територіальних громад, пояснювальну записку та аркуш-погодження для схвалення на сесії змін до перспективного плану територій громад Чернівецької області.
9. 28 вересня 2017 року на пленарному засіданні XVI сесії VII скликання Чернівецької обласної ради прийнято рішення № 187-16/17, яким схвалено зміни до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області відповідно до додатку 1 в частині наступних об`єднаних територіальних громад, зокрема: Сокирянська - у зв`язку з ініціюванням добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади (п.1 абз.5). Тобто, вказаним рішенням розширено межі юрисдикції Сокирянської міської ради об`єднаної територіальної громади, передбачивши в її складі додатково 17 населених пунктів, 13 сільських рад Сокирянського району Чернівецької області.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
10. Чернівецький окружний адміністративний суд рішенням від 17 січня 2018 року позовні вимоги задовольнив повністю.
10.1. Визнав протиправним та скасував рішення Чернівецької обласної ради XVI сесії VII скликання від 28 вересня 2017 року № 187-16/17 в частині пункту 1 абзацу 5, схвалених змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області відповідно до додатку 1 наступних об`єднаних територіальних громад: Сокирянська - у зв`язку з ініціюванням добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади.
11. Вінницький апеляційний адміністративний суд постановою від 18 квітня 2018 року залишив рішення суду першої інстанції без змін.
12. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився також апеляційний суд, з посиланням на пункт 15.4 Регламенту Чернівецької обласної ради VII скликання, затвердженого рішенням 5-ї сесії Чернівецької обласної ради VIІ скликання від 28 квітня 2016 року № 78-5/16 (далі - Регламент Чернівецької обласної ради) зазначив, що серед поданих Чернівецькою обласною державною адміністрацією змін до перспективного плану громад Чернівецької області не було Сокирянської міської територіальної громади.
13. Пропозицію щодо внесення змін до перспективного плану в частині Сокирянської об`єднаної територіальної громади, яка передбачала в її складі ще 17 населених пунктів, 13 сільських рад Сокирянського району Чернівецької області, вніс 28 вересня 2017 року на 16-тій позачерговій сесії Чернівецької обласної ради VIІ скликання депутат обласної ради Коваль М. В. при обговоренні питання порядку денного «Про схвалення змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області».
14. За таку пропозицію депутата обласної ради проголосувало: «за» - 39, «проти» - 0, «утрималися» - 1, «не голосували» - 15.
15. У цьому зв`язку суд першої інстанції зауважив, що відповідно до пункту 15.2 Регламенту Чернівецької обласної ради проекти рішень Ради, які підлягають обговоренню, оприлюднюються на офіційному веб-сайті Ради.
16. Відтак з покликанням на статті 15, 16 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон №2939-VI), пункти 15.6, 15.8 Регламенту Чернівецької обласної ради суд першої інстанції ствердив, що позаяк Чернівецька обласна державна адміністрація не розробляла та не подавала до Чернівецької обласної ради змін до перспективного плану формування територій Чернівецької області в частині приєднання до Сокирянської об`єднаної територіальної громади 13-ти сільських рад, Чернівецька обласна рада не приймала попередньо проект рішення щодо внесення змін до перспективного плану формування територій Чернівецької області саме в частині приєднання до Сокирянської об`єднаної територіальної громади 13-ти сільських рад та, відповідно, такий зі змінами в названій частині не оприлюднювався на офіційному веб-сайті Чернівецької обласної ради, не передавався до юридичного відділу виконавчого апарату Ради для розгляду, встановлення його відповідності чинному законодавству та узгодженості з попередніми рішеннями з цього самого питання, не розглядався відповідними постійними комісіями, то рішення №187-16/17 Чернівецької обласної ради XVI сесії VII скликання від 28 вересня 2017 року в оскаржуваній позивачем частині прийнято з порушенням встановленого порядку і підлягає скасуванню як протиправне.
17. Суд апеляційної інстанції також зауважив, що депутат має право вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, а також вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них, і, відповідно, право вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання. Однак таке право не може суперечити встановленому законом порядку прийняття рішень та їх оприлюднення. В цьому випадку відповідач порушив процедуру, визначену названим вище законами.
V. Касаційне оскарження
18. У касаційній скарзі Чернівецька обласна рада просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
19. Серед іншого представник відповідача зазначив право депутата місцевої ради вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень та/або зміни до проектів рішень є його правом, гарантованим законом, яке не може бути обмеженим (пункти 6, 4 статті 19, стаття 30 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад»). Вважає помилковим висновки судів попередніх інстанцій, що з голосу можуть прийматися тільки процедурні рішення, а не основні питання порядку денного (як у випадку з оскарженим рішенням).
20. Також на його думку перспективний план об`єднаної територіальної громади має рекомендаційний характер, не є остаточним, не містить обов`язкових вказівок, а отже не створює жодних юридичних наслідків. Позаяк спірне рішення не стосується прав і обов`язків позивача, останній не має права його оскаржувати.
21. Представник позивача подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити оскаржені судові рішення без змін. Зазначив зокрема, що орган місцевого самоврядування повинен приймати свої рішення з дотриманням вимог Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (зокрема, виконувати вимоги статті 59 вказаного Закону щодо необхідності оприлюднювати проекти рішень; далі - Закон № 280/97-ВР), з урахуванням положень статті 15 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI).
22. Наголосив, що відповідач в межах своїх повноважень може схвалити тільки той перспективний план чи зміни до нього, який розробляє обласна державна адміністрація. У цьому зв`язку зазначив, що Чернівецька обласна державна адміністрація надіслала відповідачу для погодження проект рішення (разом пакетом необхідних документів) щодо погодження змін до перспективного плану територіальних громад, який не стосувався Сокирянської міської територіальної громади.
23. Однак відхилення при утворення об`єднаних територіальних громад від затвердженого урядом перспективного плану надалі ускладнюватиме отримання статусу спроможних (територіальних громад), відтак отримання відповідних повноважень, а також прямих міжбюджетних відносин з державним бюджетом.
24. Кабінет Міністрів України теж надіслав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити оскаржені судові рішення в цій справі без змін.
25. Як і позивач представник третьої особи наголосив, зокрема, на тому, що Чернівецька обласна державна адміністрація не вносила на розгляд Чернівецької обласної ради проекту змін до перспективного плану громад Чернівецької області стосовно Сокирянської міської територіальної громади, а тому відповідач не мав підстав для розгляду зазначеного питання (яке окрім іншого вимагає попереднього оприлюднення проекту, обговорення його постійними комісіями ради).
V. Релевантні джерела права та акти їх застосування.
26. Відповідно до частини першої статті 4 Закону № 157-VIII (в редакції, яка діяла на дату виникнення спору) добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:
1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;
2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися;
3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;
4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади;
5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання;
27. Згідно з частиною другою статті 4 Закону № 157-VIII адміністративним центром об`єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об`єднаної територіальної громади.
28. Відповідно до статті 11 Закону № 157-VIII перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.
29. Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.
30. Відповідно до пункту 4 Методики (тут і далі - в редакції, яка діяла на дату виникнення спірних відносин) формування спроможних територіальних громад здійснюється шляхом: розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією проекту перспективного плану; схвалення проекту перспективного плану Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою; затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів; добровільного об`єднання територіальних громад; добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», суміжної сільської, селищної територіальної громади, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади; формування органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад.
31. За пунктом 5 Методики Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація розробляє відповідно до цієї Методики із залученням у разі потреби представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком.
32. Відповідно до пункту 10 Методики з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану може утворюватися робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.
33. Згідно з пунктом 11 з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.
34. За результатами консультацій оформляється протокол. Консультації проводяться під час:
визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади;
визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів;
визначення меж територій спроможних територіальних громад.
35. Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.
36. За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.
37. Відповідно до пункту 12 Методики якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.
38. Згідно з пунктом 13 Методики проект перспективного плану розробляється в електронному та паперовому вигляді та включає:
графічну частину, яка відображає межі спроможних територіальних громад, їх потенційні адміністративні центри та всі населені пункти, що увійшли до їх складу;
перелік спроможних територіальних громад із зазначенням найменувань територіальних громад, що входять до їх складу.
39. Відповідно до пункту 14 Методики проект перспективного плану схвалюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою та вноситься в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України разом з паспортами спроможних територіальних громад для його затвердження.
40. У разі схвалення Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою змін до перспективного плану, проект акта Кабінету Міністрів України про внесення таких змін до перспективного плану вноситься на розгляд Кабінету Міністрів України Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією в установленому порядку.
41. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-IX).
42. Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
43. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (тут і далі - в редакції, яка діяла до набрання чинності Законом № 460-IX; далі - КАС) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
44. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
VІ. Висновки Верховного Суду
45. В обсязі встановлених в цій справі обставин у зіставленні з правовим регулюванням спірних відносин колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що позаяк розроблений Чернівецькою обласною державною адміністрацією проєкт змін до перспективного плану формування територіальних громад області, який разом з аркушем погодження № 01.13/18-1564 та з пакетом необхідних документів надіслано на схвалення Чернівецькій обласній раді (відповідно до супровідного листа № 01.13/18-1720) не стосувався Сокирянської міської територіальної громади, відповідач не мав підстав для того, щоб самостійно (без проєкту облдержадміністрації) вносити зміни до згаданого перспективного плану стосовно Сокирянської міської територіальної громади.
46. Доводи відповідача, що спірне рішення (в частині, яка оскаржується) прийнято за пропозицією одного із депутатів не виправдовує того, що Чернівецька обласна рада може на власний розсуд розглядати питання щодо перспективного плану формування територіальних громад окрім проєкту обласної державної адміністрації з цього питання. Понад те, такий аргумент не заперечує того, що процедуру ухвалення рішень потрібно дотримуватися. Запропоновані депутатом зміни до порядку денного полягали не просто в його уточненні, коригуванні. Фактично ця пропозиція зумовила ухвалення рішення, якого не було передбачено порядком денним, що з огляду на наведене вище регулювання було недопустимо. Тому в цій частині колегія суддів теж погоджується з висновками, яких дійшли суди попередніх інстанцій.
47. Аргументи відповідача про те, що спірне рішення має рекомендаційний характер, що в площині спірних правовідносин відповідач розглядає як свідчення безпідставності позовних вимог, то такі ґрунтуються на хибному трактуванні положень законодавства. З цього приводу висновки суду апеляційної інстанції теж є правильними.
48. Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
49. Переглянувши оскаржені судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги колегія суддів дійшла висновку, що підстави для їх скасування чи зміни відсутні.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 3 341 343 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу залишити без задоволення.
2. Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 17 січня 2018 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року в цій справі - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді В. М. Бевзенко
Н. А. Данилевич