ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 824/897/17-а
адміністративне провадження №К/9901/57656/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №824/897/17-а
за позовом Керівника Кельменецької місцевої прокуратури Чернівецької області
до відділу архітектури та містобудування Новодністровської міської ради Чернівецької області
треті особи ОСОБА_1 , відділ земельних ресурсів та екології Новодністровської міської ради Чернівецької області, юридичний відділ Новодністровської міської ради Чернівецької області
про визнання протиправними дій та скасування рішення
за касаційною скаргою Відділу архітектури та містобудування Новодністровської міської ради Чернівецької області на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2018 року (колегія у складі: головуючого судді Білої Л.М., суддів: Гонтарука В.М. Граб Л.С.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2017 року Керівник Кельменецької місцевої прокуратури Чернівецької області звернувся до Чернівецького окружного адміністративного суду з позовом до відділу архітектури та містобудування Новодністровської міської ради Чернівецької області, треті особи - ОСОБА_1 , відділ земельних ресурсів та екології Новодністровської міської ради Чернівецької області, юридичний відділ Новодністровської міської ради Чернівецької області, в якому просив:
- визнати протиправними дії відділу архітектури та містобудування Новодністровської міської ради щодо видачі фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 паспорта прив`язки групи тимчасових споруд магазину з виконанням благоустрою прилеглої території за адресою: АДРЕСА_1 за №7/17 від 12.07.2017;
- анулювати дію паспорта прив`язки групи тимчасових споруд магазину з виконанням благоустрою прилеглої території за адресою: АДРЕСА_1 за №7/17 від 12.07.2017.
2. Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідачем видано паспорт прив`язки від 21.07.2017 без дотримання процедури передачі земельної ділянки площею 0,0060 га, яка є необхідною для розміщення тимчасових споруд, у власність чи користування фізичній особі - підприємцю ОСОБА_1 , що є незаконним, а відтак такий паспорт прив`язки підлягає анулюванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 21 лютого 2018 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
4. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2018 року рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 21 лютого 2018 року скасовано. Прийнято нову постанову, якою адміністративний позов Керівника Кельменецької місцевої прокуратури Чернівецької області до відділу архітектури та містобудування Новодністровської міської ради Чернівецької області, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_1 , відділ земельних ресурсів та екології Новодністровської міської ради Чернівецької області, юридичний відділ Новодністровської міської ради Чернівецької області про визнання протиправними дій та скасування рішення задоволено частково. Визнано протиправними дії відділу архітектури та містобудування Новодністровської міської ради щодо видачі фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 паспорта прив`язки групи тимчасових споруд магазину з виконанням благоустрою прилеглої території за адресою: АДРЕСА_1 за №7/17 від 12.07.2017. Зобов`язано відділ архітектури та містобудування Новодністровської міської ради розглянути питання щодо анулювання дії паспорта прив`язки групи тимчасових споруд магазину з виконанням благоустрою прилеглої території за адресою: АДРЕСА_1 за №7/17 від 12.07.2017. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
5. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, виходив з того, що оскільки третьою особою ОСОБА_1 при отриманні паспорта прив`язки подано всі необхідні документи визначені Порядком № 244, то відповідачем правомірно видано паспорт прив`язки групи тимчасових споруд магазину з виконанням благоустрою прилеглої території за адресою: АДРЕСА_1 .
6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд виходив з того, що за відсутності документів на землекористування, неможливо надати схему розміщення тимчасової споруди відповідно до вимог Додатку 1 Порядку № 244, у зв`язку з чим відсутні підстави для оформлення паспорту прив`язки. Оскільки у схемі розміщення групи тимчасових споруд, наданої ФОП ОСОБА_1 зазначено земельну ділянку площею 0,0060 га, однак документів на її користування не надано, то такий паспорт прив`язки групи тимчасових споруд магазину № 50 , № 51 за реєстраційним номером 17/7 від 12.07.2017 оформлений відповідачем з порушенням приписів п.2.6 Порядку №244, у зв`язку із чим наявні підстави для його анулювання. При цьому, суд апеляційної інстанції вважає, що належним способом захисту порушених інтересів держави, на захист яких і подано даний позов, слугуватиме зобов`язання відповідача розглянути питання про анулювання дії спірного паспорту прив`язки з урахуванням висновків, викладених у даному судовому рішення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. У липні 2018 року Відділ архітектури та містобудування Новодністровської міської ради Чернівецької області звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2018 року, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
8. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив про те, що відповідач, видаючи паспорт привязки фізичній особі - підприємцю ОСОБА_1 діяв в рамках правового поля та згідно вимог чинного законодавства України, оскільки розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури. Фізичною особою підприємцем ОСОБА_1 для отримання паспорта прив`язки надано наступні документи, а саме: копію паспорта та ідентифікаційного коду, схему розміщення тимчасових споруд, ескізи фасадів, копію виписки ЄДР, копію технічних умов на водопостачання та каналізацію 21.07.2017 р. Крім того, Порядком №244 не передбачено обов`язковості надання документу, що посвідчує право власності або користування земельною ділянкою, під час встановлення ТС, а листом Мінрегіону України від 21.02.2012 р. №7/14-2737 надано роз`яснення щодо Додатку 1 Порядку №244, який передбачає надання інформації щодо площі земельної ділянки згідно з документами землекористування, а саме, що така інформація наводиться у випадках коли заявник вже є власником земельної ділянки і має намір розмістити тимчасову споруду саме на цій земельній ділянці.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. 27.07.2018 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.
10. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06.08.2018, визначено склад колегії суддів: Головуючий суддя (суддя-доповідач) Гриців М.І., судді: Берназюк Я.О., Коваленко Н.В.
11. Ухвалою Верховного Суду від 20.09.2018 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Відділу архітектури та містобудування Новодністровської міської ради Чернівецької області на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2018 року.
12. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді ОСОБА_2 , на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 15.07.2019 № 981/0/78-19, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16.07.2019, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С.Г., суддів: Рибачука А.І., Тацій Л. В.
13. Ухвалою Верховного Суду від 21.09.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 22.09.2020.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Як вбачається з матеріалів справи, тридцять другою сесією VII скликання Новодністровської міської ради затверджено схему розміщення тимчасових споруд в мікрорайонах "Діброва" та "Сонячний" м. Новодністровськ Чернівецької області, про що 29.05.2017 прийнято рішення №112 (а.с. 32-33).
15. 08.06.2017 фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся до відповідача із заявою, в якій просив відповідно до затвердженої схеми розміщення тимчасових споруд розглянути можливість відповідності намірів розташування групи тимчасових споруд в м-ні "Сонячний" за № 50 , 51. До вказаної заяви ОСОБА_1 додав: свідоцтво про державну реєстрацію фізичної особи-підприємця, копії ідентифікаційного коду, паспорта та графічні матеріали із зазначенням бажаного місця розташування тимчасових споруд, виконані замовником у довільній формі на топографо-геодезичній основі М 1:500 креслення контурів групи тимчасових споруд (т. 1, а.с. 16-19).
16. Розглянувши вказану заяву, виконавчий комітет Новодністровської міської ради листом від 26.06.2017 повідомив ОСОБА_1 , що подані документи відповідають затвердженій схемі розміщення тимчасових споруд в мікрорайонах "Діброва" та "Сонячний" в м. Новодністровськ. Також у вказаному листі роз`яснено, які документи необхідно надати для оформлення паспорта прив`язки групи тимчасових споруд (т. 1, а.с. 80).
17. 10.07.2017 ОСОБА_1 звернувся до відповідача із заявою, в якій просив оформити паспорт прив`язки групи тимчасових споруд №50 та № 51 відповідно до затвердженої схеми, терміном 10 років. До заяви додав: копію паспорта та ідентифікаційного коду, схему розміщення тимчасових споруд, ескізи фасадів, копію виписки ЄДР, копію технічних умов на водопостачання та каналізацію від 21.07.2017 (т. 1, а.с. 81 - 97).
18. 21.07.2017 начальником відділу архітектури та містобудування Новодністровської міської ради на замовлення ОСОБА_1 видано паспорт прив`язки групи тимчасових споруд магазину з виконанням благоустрою прилеглої території за адресою: АДРЕСА_1 за реєстраційним №7/17 . Паспорт прив`язки дійсний до 21.07.2022 (т. 1, а.с. 98).
19. Заявою від 21.07.2017 ОСОБА_1 повідомив Новодністровську міську раду, що виконав вимоги паспорта прив`язки групи тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у повному обсязі (т. 1, а.с. 101).
20. Керівник Кельменецької місцевої прокуратури Чернівецької області, вважаючи, що ФОП ОСОБА_1 протиправно видано паспорт прив`язки тимчасових споруд без передання у власність чи користування земельної ділянки, на яких такі споруди розміщуються, звернувся в інтересах держави до суду з даним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Ключовими правовими питаннями у справі є правомірність дій відповідача щодо видачі фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 паспорта прив`язки групи тимчасових споруд магазину з виконанням благоустрою прилеглої території за адресою: АДРЕСА_1 за №7/17 від 12.07.2017 та наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді.
22. Насамперед, потребує вирішення питання щодо підстав представництва та, відповідно, права прокурора на звернення до суду, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.
23. Звернення до суду прокурор обґрунтовував порушенням інтересів держави у сфері земельних та містобудівних відносин та, покликаючись на частину 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», позивач вказав, що Новодністровська міська рада та Управлінням регіонального розвитку містобудування та архітектури Чернівецької ОДА не вжито дій щодо припинення незаконних дій відповідача та анулювання незаконно виданого паспорту прив`язки.
24. До суду з даним позовом прокурор звернувся в листопаді 2017 року, тобто, після набрання чинності розділом IV Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII.
25. Частиною 4 ст. 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.
26. Відповідно до п.3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
27. Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (тут і надалі, в редакціях, що діяли на час звернення прокурора до суду з даним позовом).
28. Так, відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
29. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
30. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно базуватись на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
31. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
32. У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, уцілому.
33. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
34. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
35. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
36. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
37. Такі ж правові висновки та їх обґрунтування міститься у постановах Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/1 та від 23.06.2020 у справі №815/1567/16.
38. Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа №826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила про таке.
39. Частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
40. Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
41. Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень.
42. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
43. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
44. Велика Палата Верховного Суду у цьому рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
45. Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
46. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
47. Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
48. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
49. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
50. Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
51. Велика Палата Верховного Суду наголосила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
52. Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону», у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.
53. Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13.07.2005, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.
54. Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19.09.2012 обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).
55. З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
56. Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, проаналізувала правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво: по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
57. Аналогічні висновки містяться в постанові Верховного Суду від 14 серпня 2020 року у справі № 820/7049/16.
58. Керівник Кельменецької місцевої прокуратури Чернівецької області у якості підстави звернення до суду посилається на те, що Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області, яке уповноважене на проведення перевірки та встановлення фактів порушення земельного законодавства при розміщенні тимчасових споруд на земельних ділянках, а також Управління архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області, яке уповноважене здійснювати державний архітектурно-будівельний нагляд, у тому числі за дотриманням законодавства щодо видачі позивачу спірних паспортів прив`язки, неналежним чином здійснює захист законних інтересів держави.
59. Відповідно до ч. 1, ч. 3 ст. 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
60. До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад. Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
61. Відповідно до ч. 4 ст. 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
62. На виконання частини 4 статті 28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 №244 затверджено Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності.
63. Позивач вказував, що враховуючи резонанс, який викликав початок виконання підприємцями, в тому числі ФОП ОСОБА_1 , робіт щодо будівництва тимчасових споруд, Кельменецькою місцевою прокуратурою скеровано лист до Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області з вимогою про проведення перевірки та встановлення фактів порушення земельного законодавства при розміщенні тимчасових споруд на земельних ділянках. Однак, листом від 27.10.2017 Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області повідомило позивач, що проведення такого роду перевірки не відноситься до їх компетенції.
64. Крім того, 23.10.2017 Кельменецькою місцевою прокуратурою скеровано до Управління архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області лист про порушення вимог законодавства при видачі паспортів прив`язки, в якому поставлено питання про проведення відповідної перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства.
65. 27.10.2017 Управління архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області листом інформувало прокуратуру про те, що за результатами планової перевірки об`єкту нагляду головним інспектором було встановлено, що Відділом у IV кварталі 2016 року та І-ІІІ кварталах 2017 року видано 13 паспортів прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності. Під час видачі паспортів прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності Відділом дотримуються вимоги, встановлені наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 21.10.2011 № 244 «Про затвердження Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності». Водночас у разі виявлення факту самочинного будівництва або встановлення виконання будівельних робіт на вказаних у зверненні прокуратури об`єктах, Управлінням будуть вжиті відповідні заходи реагування.
66. Колегія суддів вважає, що прокурором не доведено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, не здійснює або не належним чином здійснює захист інтересів у сфері містобудівної діяльності, оскільки за зверненням прокуратури Управлінням архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області було проведено перевірку законності видачі паспортів прив`язки тимчасової споруди, за результатами якої порушень не встановлено. Про це прокурора було проінформовано відповідним листами.
67. Фактичною підставою для звернення до суду стала незгода прокурора з висновками перевірки, а не нездійснення або не належним чином здійснення захисту інтересів держави у сфері містобудівної діяльності відповідним органом. Звертаючись до суду, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу та намагається анулювати дію паспорта прив`язки групи тимчасових споруд у судовому порядку, оскільки уповноваженими на це органами цього здійснено протиправно (на думку позивача) не було. Незгода прокурора з висновками перевірки не може свідчити про бездіяльність відповідного органу, який не здійснює захист інтересів держави.
68. Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 05 березня 2020 року у справі №810/3161/18.
69. Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність видачі фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 паспорта прив`язки групи тимчасових споруд магазину з виконанням благоустрою прилеглої території за адресою: АДРЕСА_1 за №7/17_від 12.07.2017, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірено за позовом належного позивача.
70. Відповідно до частини 4 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
71. Відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні ст. 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
72. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.
73. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (п.1 ч.1 ст. 240 КАС України).
74. Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постановах від 21 серпня 2019 року по справі № 263/2038/16-а, від 14 серпня 2020 року у справі № 820/7049/16.
75. Отже, суди попередніх інстанцій помилково розглянули позовні вимоги по суті.
76. Згідно ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Керуючись статтями 240 340 341 349 354 355 356 369 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Відділу архітектури та містобудування Новодністровської міської ради Чернівецької області задовольнити частково.
Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 21 лютого 2018 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2018 року у справі № 824/897/17-а скасувати.
Позовну заяву Керівника Кельменецької місцевої прокуратури Чернівецької області до відділу архітектури та містобудування Новодністровської міської ради Чернівецької області, треті особи - ОСОБА_1 , відділ земельних ресурсів та екології Новодністровської міської ради Чернівецької області, юридичний відділ Новодністровської міської ради Чернівецької області про визнання протиправними дій та скасування рішення залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
СуддіС.Г. Стеценко А.І. Рибачук Л.В. Тацій