ПОСТАНОВА
Іменем України
08 квітня 2020 року
Київ
справа №825/641/17
провадження №К/9901/57424/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.
розглянув у письмовому провадженні в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Управління Держпраці у Чернігівській області до Приватного акціонерного товариства «Комунальник» про застосування заходів реагування, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства «Комунальник» на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду, прийняте 14 березня 2018 року у складі головуючого судді - Скалозуба Ю. О., та постанову Київського апеляційного адміністративного суду, ухвалену 19 червня 2018 року у складі колегії суддів: головуючого судді - Файдюка В. В., суддів: Коротких А. Ю., Чаку Є. В.
І. Суть спору
1. У квітні 2017 року Управління Держпраці у Чернігівській області (надалі також позивач) звернулося до суду з позовом до Приватного акціонерного товариства «Комунальник» (надалі також ПАТ «Комунальник», відповідач) про застосування заходів реагування, у якому, з урахуванням зменшення розміру позовних вимог, просило зобов`язати відповідача негайно зупинити видобування корисних копалин (питних підземних вод) без спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку із загрозою життю та здоров`ю людей.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що відповідачем отримано дозвіл на єдину систему водозабору, що включає в себе чотири артезіанські свердловини, а тому видобуток підземних вод з однієї ділянки надр, на яких розташований єдиний водозабір, має становити до 300 кубічних метрів на добу.
3. Проте, видобування корисних копалин (питних вод) здійснюється відповідачем з порушенням встановлених, зокрема, статтею 23 Кодексу України про надра, вимог, у зв`язку з чим позивач звернувся з цим позовом до суду.
4. Відповідач позовні вимоги не визнав та вказав, що ним експлуатується в межах наданої земельної ділянки чотири артезіанські свердловини, кожна з яких облаштована засобами вимірювання об`єму видобутих підземних вод, які пройшли в установленому законом порядку повірку в повірочній лабораторії. Зазначає, що видобуток підземних вод із кожного з водозаборів (артезіанських свердловин) не перевищує 300 кубічних метрів на добу.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
5. Відповідно до направлення на проведення перевірки від 30 листопада 2016 року № 81, згідно наказу від 30 листопада 2016 року № 216 управлінням Держпраці у Чернігівській області у період з 03 квітня 2017 року по 07 квітня 2017 року проведено планову перевірку на предмет дотримання вимог законодавчих та нормативно-правових актів з охорони праці, промислової безпеки, додержання законодавства про працю, Приватного акціонерного товариства «Комунальник», ЄДРПОУ 03357791, вул. Леніна, 106, м. Сновськ, Чернігівська область, за результатами якої складено акт перевірки суб`єкта господарювання (виробничого об`єкта) від 07 квітня 2017 року № 81/ІІ.
6. В ході вказаної перевірки, згідно розділу 5 вищезазначеного акту, виявлено порушення відповідачем вимог законодавчих та нормативно-правових актів з охорони праці, промислової безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей щодо видобування корисних копалин (питних вод) без спеціального дозволу.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
7. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року, адміністративний позов задоволено повністю, застосовано заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) шляхом зобов`язання Приватного акціонерного товариства «Комунальник» негайно зупинити видобування корисних копалин (питних підземних вод) без спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку із загрозою життю та здоров`ю людей.
8. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, позицію якого підтримав апеляційний суд, виходив з того, що видобування підземних вод, як корисної копалини загальнодержавного значення, здійснюється з ділянок надр, межі яких визначаються координатами родовища або його ділянки, а тому продуктивність водозабору до 300 кубічних метрів на добу стосується фактичного видобування підземних вод з однієї ділянки надр незалежно від кількості земельних ділянок, на яких розташований єдиний водозабір, а також кількості свердловин єдиного водозабору.
9. Суди посилаються на отримання відповідачем дозволу на спеціальне водокористування від № 45/ЧГ/49д-17, у якому значиться назва та код джерела водопостачання або водокористувача, із системи водопостачання (водовідведення) якого отримало воду, зазначені як підземний водоносний горизонт: 60 ЧЕР ДНЕПР 0892/0228 (ЧОРНЕ МОРЕ/Р.ДШПРО/Р.ДЕСНА/Р.СНОВ), артезіанські свердловини (чотири), тобто єдиний водозабір.
10. З огляду на вказане, суди дійшли висновку про те, що відповідач повинен видобувати воду в межах до 300 кубічних метрів на добу з водозабору, який складається з чотирьох свердловин, а не до 300 кубічних метрів на добу із кожної артезіанської свердловини. Дозвіл відповідачу виданий на єдину систему водозабору, відповідно, останній видобуває корисні копалини (питні підземні води) без спеціального дозволу на користування надрами.
IV. Касаційне оскарження
11. ПАТ «Комунальник» подало касаційну скаргу, у якій посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права.
12. Як і під час судового розгляду в судах першої й апеляційної інстанцій, у касаційній скарзі відповідач наполягає на тому, що наявність або відсутність дозволу на спеціальне користування надрами і процедура його отримання не впливає на встановлений порядок з охорони праці на підприємстві. Вказує, що всі виявлені під час перевірки порушення щодо питань охорони праці, зафіксовані в акті перевірки від 07 квітня 2017 року № 81/ІІ, підприємством усунуто, що підтверджується заявою позивача про зменшення розміру позовних вимог.
13. Стосовно здійснення видобування підземних вод без спеціального дозволу вказує, що таке видобування не перевищує 300 кубічних метрів на добу із кожної артезіанської свердловини, вважаючи при цьому, що кожна свердловина є окремим водозабором в розумінні Кодексу України про надра (стаття 23), та оскільки добовий видобуток із кожного водозабору (свердловини) не перевищує 300 кубічних метрів, то і отримання спеціального дозволу, на думку автора касаційної скарги, не потребується.
14. У касаційній скарзі відповідач просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, не передаючи справу на новий розгляд.
15. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому наполягає на тому, що слово «водозаборів» в статті 23 Кодексу України про надра вживається саме у множині, тобто мова йде про сукупну продуктивність водозаборів в межах наданих землевласнику або землекористувачу земельних ділянок. Наголошує, що в сукупності чотири артезіанські свердловини становлять єдиний водозабір.
16. Крім того, позивач наголошує на тому, що акт від 07 квітня 2017 року підписано відповідачем без зауважень, що на його думку, свідчить про визнання останнім виявлених порушень.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
17. За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
18. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
19. Згідно з пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
20. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами Кодексу адміністративного судочинства України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
21. Приписами частин першої та другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
22. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96 (надалі - Положення № 96), Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообовязкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у звязку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообовязкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
23. Згідно з підпунктом 16 пункту 4 Положення № 96 Держпраці відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням законодавства у сфері охорони праці в частині безпечного ведення робіт, гігієни праці, промислової безпеки, безпеки робіт у сфері поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, у тому числі з питань: монтажу, ремонту, реконструкції, налагодження і безпечної експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних та інших засобів виробництва і машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки.
24. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи, що їй підпорядковуються (пункт 7 Положення № 96).
25. На підстав постанови Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 100 утворено територіальні органи Держпраці.
26. Управління Держпраці у Чернігівській області є територіальним органом, який діє у складі Державної служби України з питань праці та їй підпорядковується (пункт 1 Положення про Управління Держпраці у Чернігівській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань праці від 30 квітня 2015 року № 9).
27. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб визначені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (надалі- Закон № 877-V), який, зокрема, встановлює порядок, умови та вимоги до проведення заходів державного нагляду (контролю) у вигляді планових та позапланових заходів.
28. Згідно зі статтею 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
29. Абзацом 3 статті 1 Закону № 877-V визначено, що заходи державного нагляду (контролю) - це планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
30. Згідно зі частинами першою та другою статті 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
31. Статтею 4 Закону України «Про охорону праці» визначено, що державна політика в галузі охорони праці спрямована на створення належних, безпечних і здорових умов праці, запобігання нещасним випадкам та професійним захворюванням та базується на принципах пріоритету життя і здоров`я працівників, повної відповідальності роботодавця за створення належних, безпечних і здорових умов праці.
32. Судами попередніх інстанцій встановлено, що в ході перевірки позивачем виявлено та зафіксовано в акті перевірки від 07 квітня 2017 року № 81/ІІ порушення підприємством вимог законодавства з охорони праці, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
33. Положеннями частини п`ятої статті 4 Закону № 877-V закріплено, що виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.
Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.
34. У відповідності до вимог статті 23 Кодексу України про надра землевласники і землекористувачі в межах наданих їм земельних ділянок мають право без спеціальних дозволів та гірничого відводу видобувати корисні копалини місцевого значення і торф загальною глибиною розробки до двох метрів, а також підземні води (крім мінеральних) для всіх потреб, крім виробництва фасованої питної води, за умови, що обсяг видобування підземних вод із кожного з водозаборів не перевищує 300 кубічних метрів на добу.
35. Згідно визначення частини першої статті 1 Водного кодексу України водозабір - це споруда або пристрій для забору води з водного об`єкта.
36. Пунктом 1.5.4 Інструкції із застосування Класифікації запасів і ресурсів корисних копалин державного фонду надр до родовища питних і технічних підземних вод, затвердженої наказом Державної комісії України по запасах корисних копалин від 04 лютого 2000 року № 23 (надалі - Інструкція № 23), визначено, що водозабір підземних вод може складатися з однієї або групи компактно розміщених водозабірних споруд (свердловин, колодязів, каптажів).
VI. Висновок Верховного Суду
37. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, суд касаційної інстанції виходить з такого.
38. З аналізу статті 23 Кодексу України про надра вбачається, що землевласники та землекористувачі мають право здійснювати видобуток підземних вод (крім мінеральних) для всіх потреб (крім виробництва фасованої питної води) без спеціального дозволу за умови, що обсяг такого видобування не перевищує 300 кубічних метрів на добу із кожного з водозаборів. При цьому, водозабір, в розумінні статті 1 Водного кодексу України, це споруда або пристрій для забору води з водного об`єкта, який згідно положень Інструкції № 23, може складатися, зокрема, з однієї або групи компактно розміщених водозабірних споруд - свердловин.
39. Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідачем отримано дозвіл на спеціальне водокористування № 45/ЧГ/49д-17, у якому значиться назва та код джерела водопостачання або водокористувача, із системи водопостачання (водовідведення) якого отримало воду, зазначені як підземний водоносний горизонт: 60 ЧЕР ДНЕПР 0892/0228 (ЧОРНЕ МОРЕ/Р.ДШПРО/Р.ДЕСНА/Р.СНОВ), артезіанські свердловини (чотири), тобто єдиний водозабір.
40. З огляду на вказане, Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що дозвіл на спеціальне водокористування № 45/ЧГ/49д-17 відповідачу виданий на єдину систему водозабору, відповідно, видобуток корисних копалин (питних підземних вод) здійснюється останнім без спеціального дозволу на користування надрами, що в свою чергу, створює загрозу життю та здоров`ю людей.
41. Стосовно тверджень відповідача про усунення всіх виявлених на підприємстві під час перевірки порушень щодо питань охорони праці, суд касаційної інстанції зазначає наступне.
42. Приписами Закону № 877-V, Положення № 96 позивачу надано повноваження щодо здійснення державного нагляду (контролю) у вигляді планових та позапланових заходів в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища, у сфері охорони праці.
43. Отже, згідно Закону № 877-V та Положення № 96 позивач наділений повноваженнями здійснювати комплексу перевірку з даних питань.
44. Так, планову перевірку відповідача проведено на підставі плану заходів державного нагляду (контролю) Управління Держпраці у Чернігівській області на 2017 рік, затвердженого наказом Управління Держпраці у Чернігівській області від 30 листопада 2016 року № 216, та на підставі направлення № 81 від 30 листопада 2016 року, тобто з дотриманням вимог Закону № 877-V.
45. Як зазначалося вище, в ході перевірки виявлено порушення відповідачем вимог законодавчих та нормативно-правових актів з охорони праці, промислової безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей щодо видобування корисних копалин (питних вод) без спеціального дозволу.
46. Отже, не заслуговують на увагу посилання ПАТ «Комунальник» стосовно усунення ним порушень щодо питань охорони праці, виявлених позивачем під час перевірки, оскільки матеріали справи не містять належних та допустимих доказів у підтвердження вказаної обставини.
47. З огляду на вказане, Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для негайного зупинення видобування корисних копалин (питних підземних вод) без спеціального дозволу на користування надрами.
48. Отже, оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка, суди правильно застосували норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, та не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.
49. Згідно з частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
50. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
51. Доводи касаційної скарги висновків судів та обставин справи не спростовують.
Керуючись статтями 3 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, Верховний Суд
п о с т а н о в и в:
1. Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Комунальник» залишити без задоволення.
2. Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді В. М. Бевзенко
Н. А. Данилевич