ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 березня 2021 року
м. Київ
справа №826/10323/16
адміністративне провадження №К/9901/18623/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Мацедонської В.Е.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №826/10323/16
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Юридична компанія «Студія права» до Державної фіскальної служби України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - ОСОБА_1 - про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Юридична компанія «Студія права» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2019 року, ухвалену у складі: головуючого судді Собківа Я.М., суддів Степанюка А.Г., Файдюка В.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Юридична компанія «Студія права» (далі - ТОВ «ЮК «Студія права», позивач) звернулося з позовом до Державної фіскальної служби України (далі - ДФС України, відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , третя особа) з вимогами:
1.1. визнати неправомірними дії ДФС України, що виразилися у наданні завідомо неправдивої інформації з висновком про достовірність відомостей в декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2014 рік ОСОБА_1 , з урахуванням уточненої декларації від 31 березня 2015 року, та не перешкоджання цих відомостей зайняттю посади директора Національного антикорупційного бюро України (далі - НАБУ);
1.2. зобов`язати ДФС України направити повідомлення до Національного агентства України з питань державної служби про спростування інформації про достовірність відомостей в декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2014 рік ОСОБА_1 , з урахуванням уточненої декларації від 31 березня 2015 року, та не перешкоджання цих відомостей зайняттю посади директора НАБУ;
1.3. зобов`язати ДФС України направити повідомлення до Адміністрації Президента України про спростування інформації про достовірність відомостей в декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2014 рік ОСОБА_1 , з урахуванням уточненої декларації від 31 березня 2015 року, та не перешкоджання цих відомостей зайняттю посади директора НАБУ;
1.4. зобов`язати ДФС України направити повідомлення до Комісії з проведення конкурсу на зайняття посади директора НАБУ про спростування інформації про достовірність відомостей в декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2014 рік ОСОБА_1 , з урахуванням уточненої декларації від 31 березня 2015 року, та не перешкоджання цих відомостей зайняттю посади директора НАБУ;
1.5. зобов`язати ДФС України направити до Генеральної прокуратури України повідомлення за результатами контролю декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру ОСОБА_1 , у зв`язку із недостовірністю даних, указаних ОСОБА_1 , як кандидатом на посаду Директора НАБУ в декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2014 рік, з урахуванням уточненої декларації від 31 березня 2015 року.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що декларація ОСОБА_1 про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2014 рік містить недостовірні відомості в частині розміру отриманого доходу та площі нерухомого майна, що свідчить про неправдивість інформації про достовірність задекларованого майна та про відсутність перешкод для зайняття ОСОБА_1 посади директора НАБУ, що була вказана відповідачем у листі від 01 квітня 2015 року №222.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. 12 січня 2015 року на офіційному вебсайті Президента України та 15 січня 2015 року, в загальнодержавному друкованому засобі масової інформації «Урядовий кур`єр» розміщено оголошення про проведення конкурсу на посаду Директора НАБУ.
4. У період з 12 лютого 2015 року по 05 березня 2015 року Конкурсною комісією було розглянуто документи, які були подані особами для участі в конкурсі, проведено співбесіди з особами, відібраними із загального числа кандидатів, та 06 березня 2015 року визначено чотирьох кандидатів на посаду директора НАБУ: ОСОБА_2 , ОСОБА_1 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 для проведення стосовно вказаних осіб спеціальної перевірки, передбаченої Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції».
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 до документів, поданих для участі в конкурсі, було долучено, зокрема декларацію про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2014 рік від 29 січня 2015 року.
6. 25 березня 2015 року відповідачем було складено лист №210/1/999917050212, яким третю особу повідомлено про окремі розбіжності даних, наведених у поданій ним декларації, з наявною податковою інформацією.
7. 31 березня 2015 року ОСОБА_1 подав уточнену декларацію про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2014 рік, в якій були враховані всі розбіжності, указані в листі ДФС України від 25 березня 2015 року №210/1/999917050212.
8. Листом від 01 квітня 2015 року №222 відповідач повідомив Адміністрацію Президента України про те, що на виконання її запиту від 01 квітня 2015 року №46/01/1017 ДФС України перевірила відомості, зазначені в декларації про майно, доходи, витрати та зобов`язання фінансового характеру ОСОБА_1 за 2014 рік і не виявила у ній розбіжностей.
9. Уважаючи інформацію, зазначену у вказаному листі, неправдивою, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
10. Рішенням Окружного адміністративного суду від 02 листопада 2018 року адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправними дії ДФС України щодо направлення листом від 01 квітня 2015 року №222 інформації про результати спеціальної перевірки ОСОБА_1 у порушення пункту 12 Порядку проведення спеціальної перевірки відомостей щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов`язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого Указом Президента України від 25 січня 2012 року №33/2012.
11. Частково задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції уважав, що лист відповідача №222 від 01 квітня 2015 року, складений за наслідками спеціальної перевірки, не містить обов`язкового висновку, передбаченого пунктом 12 Порядку №33/2012, чи є відомості, що стали предметом перевірки, достовірними або недостовірними та чи перешкоджають або не перешкоджають ці відомості зайняттю претендентом відповідної посади.
12. Суд першої інстанції також уважав, що цей лист мав бути направлений до Національного агентства України з питань державної служби, а не до Адміністрації Президента України.
13. Таким чином суд першої інстанції уважав, що вказаний лист не відповідає обов`язковим вимогам щодо його змісту та порядку надсилання, у зв`язку з чим дійшов висновку, що надання ним інформації про відсутність розбіжностей в декларації ОСОБА_1 не породжує визначених законодавством наслідків завершення спеціальної перевірки у вигляді складання довідки про результати спеціальної перевірки, наявність якої могла б слугувати для Президента України підставою для вчинення дій щодо призначення третьої особи на посаду.
14. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2019 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 листопада 2018 року, у частині задоволених позовних вимог, скасовано та ухвалено нове, яким у задоволенні адміністративного позову в цій частині відмовлено.
15. В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 листопада 2018 року залишено без змін.
16. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив з того, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягають лише порушені права та інтереси. Водночас, як уважав суд апеляційної інстанції, діями відповідача щодо направлення листа від 01 квітня 2015 року №222 прав чи охоронюваних інтересів позивача порушено не було.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
17. У касаційній скарзі позивач, стверджуючи про порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
18. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначив, що висновок суду апеляційної інстанції про те, що оскаржувані дії відповідача не порушують його прав є безпідставним.
19. Позивач доводить, що ОСОБА_1 не виконав покладений на нього обов`язок щодо контролю за законністю здійснюваних НАБУ оперативно-розшукових заходів під час проведення обшуків у приміщеннях позивача, що мали місце 16-17 червня 2016 року.
20. Такі дії НАБУ позивач розцінює як незаконне втручання у свою діяльність, що сталася за некомпетентного управління НАБУ ОСОБА_1, який був призначений внаслідок порушення відповідачем правил проведення спеціальної перевірки.
21. Указана касаційна скарга надійшла на адресу Верховного Суду 03 липня 2019 року.
22. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.
23. Ухвалою Верховного Суду від 25 липня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
24. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 26 березня 2021 року №511/0/78-21, у зв`язку з відпусткою судді Уханенка С.А., який входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справ, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
25. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 26 березня 2021 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Мацедонської В.Е.
26. У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначив, що судом апеляційної інстанції повно та всебічно установлені обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовані норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування його рішення немає.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
27. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
28. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.
29. Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
30. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.
31. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Правові основи організації та діяльності НАБУ визначаються Законом України «Про Національне антикорупційне бюро України» від 14 жовтня 2014 року №1698-VII (далі - Закон №1698-VII).
33. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 13 Закону №1698-VII особа не може бути призначена на посаду в Національному бюро, якщо вона не пройшла спеціальну перевірку.
34. Указом Президента України від 25 січня 2012 року №33/2012 затверджений Порядок проведення спеціальної перевірки відомостей щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов`язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування (далі - Порядок №33/2012).
35. Відповідно до пункту 2 Порядку №33/2012 організація проведення спеціальної перевірки покладається на керівника (заступника керівника) відповідного органу державної влади (державного органу) чи органу місцевого самоврядування, на зайняття посади в якому претендує кандидат, крім випадків, установлених законом.
36. Підпунктом 3 пункту 7 Порядку №33/2012 встановлено, що спеціальна перевірка щодо достовірності відомостей, зазначених у декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за минулий рік проводиться ДФС України.
37. За правилами пункту 9 Порядку №33/2012 запит про проведення спеціальної перевірки відомостей щодо кандидатів на зайняття посад Прем`єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, а також посад, призначення на які здійснюється Президентом України, надсилається не пізніше наступного робочого дня після одержання згоди кандидата до органів (підрозділів), зазначених у пункті 7 цього Порядку, або до їх територіальних органів чи підрозділів (за наявності) Главою Адміністрації Президента України (його заступником чи іншою визначеною ним посадовою особою Адміністрації Президента України), а щодо кандидатів на зайняття посад інших членів Кабінету Міністрів України та керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, - Міністром Кабінету Міністрів України (його заступником чи іншою визначеною ним посадовою особою Секретаріату Кабінету Міністрів України). Такий запит надсилається через Національне агентство України з питань державної служби.
38. Згідно з пунктом 12 Порядку №33/2012 інформація про результати спеціальної перевірки відомостей щодо кандидатів, зазначених у пункті 9 цього Порядку, підписана керівником органу (підрозділу), що проводив спеціальну перевірку, а в разі його відсутності - особою, яка виконує його обов`язки, або заступником керівника цього органу (підрозділу) відповідно до розподілу функціональних обов`язків, не пізніше семи днів із дати надходження запиту подається до Національного агентства України з питань державної служби, яке у триденний строк із дня одержання такої інформації здійснює її узагальнення та надсилає відповідно до Адміністрації Президента України або Секретаріату Кабінету Міністрів України.
39. Орган, що проводить перевірку, зобов`язаний надати інформацію, яка містить висновок щодо того, чи є відомості, що стали предметом перевірки, достовірними або недостовірними та чи перешкоджають або не перешкоджають ці відомості зайняттю претендентом відповідної посади.
VI. Позиція Верховного Суду
40. Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
41. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові та службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їхнє порушення.
42. Положенням статті 55 Конституції України кореспондує частина перша статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
43. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
44. З огляду на вимоги статей 2 5 КАС України об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес. Заінтересованість позивача повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача. Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для надання особі судового захисту, про який вона просить, недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.
45. У розумінні КАС України, захист прав, свобод та інтересів осіб завжди передбачає наявність встановленого судом факту їхнього порушення. Таким чином, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд установлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-владних правовідносинах, що виникли між ним і позивачем.
46. З наведеного випливають такі ознаки «потерпілого» від порушення законного інтересу: а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов; б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності; в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду); г) існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним актом/діями та стверджуваним порушенням.
47. Як зазначає позивач в касаційній скарзі, порушення своїх прав він убачає в тому, що ОСОБА_1 не проконтролював роботу співробітників НАБУ, які, провівши 16-17 червня 2016 року обшуки в приміщеннях ТОВ «Юридична компанія «Студія права», порушили законодавчо захищене право останнього на діяльність без незаконного втручання.
48. Позивач у касаційній скарзі доводить, що протиправні дії НАБУ, що становлять втручання в діяльність ТОВ «Юридична компанія «Студія права», є наслідком некомпетентного управління НАБУ ОСОБА_1, призначення якого на посаду керівника НАБУ стало можливим внаслідок протиправних дій (бездіяльності) ДФС України.
49. Ці ж аргументи були зазначені позивачем у позовній заяві.
50. Зміст викладених аргументів свідчить про те, що фактично позивач не погоджується з проведеними у нього посадовими особами НАБУ обшуками, уважаючи, що їхньою самостійною метою було втручання в діяльність ТОВ «Юридична компанія «Студія права».
51. Водночас предметом позову є вимоги про визнання протиправними дій ДФС України, що виразилися у наданні завідомо неправдивої інформації з висновком про достовірність відомостей в декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2014 рік ОСОБА_1 і відсутність перешкод для зайняття ним посади директора НАБУ та похідні вимоги щодо направлення достовірних відомостей.
52. Суд зазначає, що обшуки, які, як доводить позивач, порушують право ТОВ «Юридична компанія «Студія права» на невтручання в його діяльність, не є безпосереднім наслідком дій відповідача, що є предметом позову.
53. Дії, які є предметом позову, є елементом конкурсної процедури відбору директора НАБУ, які створюють юридичні наслідки тільки для учасників цієї процедури, а тому й правом на судовий захист від неправомірних дій суб`єктів владних повноважень, у межах цієї процедури, наділені тільки учасники конкурсу як особи, прав, свобод та інтересів яких такі дії стосуються.
54. Оскільки ТОВ «Юридична компанія «Студія права» не є учасником (суб`єктом) правовідносин з конкурсного відбору та/або призначення директора НАБУ, то дії ДФС України щодо спеціальної перевірки, які є передумовою для такого призначення, не породжують для позивача права на захист (не порушують його права).
55. З приводу посилань позивача на те, що він є носієм загальногромадського інтересу на формування державних органів посадовими особами на законних підставах, то Суд зазначає, що ці доводи є абстрактними і не дають підстав уважати порушеними конкретні індивідуальні права позивача у публічно-правових відносинах, що виникли між ним та відповідачем.
56. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що оскаржуване рішення не порушує прав позивача.
57. З урахуванням викладеного Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права під час ухвалення рішення судом апеляційної інстанції та погоджується з його висновком про відмову в задоволенні позовних вимог.
58. Положеннями частини першої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
59. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
60. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
61. Переглянувши оскаржуване судове рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки суду апеляційної інстанції в цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для його скасування чи зміни відсутні.
VII. Судові витрати
62. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
63. Керуючись статтями 3 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
64. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Юридична компанія «Студія права» залишити без задоволення.
65. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2019 року в справі №826/10323/16 залишити без змін.
66. Судові витрати не розподіляються.
67. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська
Судді: О.В. Кашпур
В.Е. Мацедонська