ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 липня 2020 року
м. Київ
справа № 826/10790/17
адміністративне провадження № К/9901/57947/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської держаної адміністрації) (далі - Управління з питань реклами, КМР (КМДА) відповідно) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 лютого 2018 року (прийняте судом у складі судді Смолія І.В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2018 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Лічевецького І.О., суддів: Мельничука В.П., Земляної Г.В.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «НА КО» (далі - ТОВ «НА КО») до Управління з питань реклами, Комунального підприємства виконавчого органу КМР (КМДА) «Київреклама», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу КМР (КМДА), про визнання протиправним та зобов`язання вчинити певні дії, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2017 року ТОВ «НА КО» звернулося до суду з позовом, у якому просило:
- визнати протиправними дії Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та скасувати наказ «Про демонтаж рекламних засобів» № 209 від 09.06.2016 в частині переліку рекламних засобів за адресою: Деснянський район, просп. Броварський 1635м від буд. № 3В в напрямку м. Бровари (на розподілювачі) (пункт 34 наказу) та Деснянський район, просп. Броварський 2035 м від буд. № 3В в напрямку м. Бровари (на розподілювачі) (пункт 35 наказу);
- визнати протиправними дії Комунального підприємства Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Київреклама» та зобов`язати повернути рекламні конструкції, які належать позивачеві та які були демонтовані за адресою: Деснянський район, просп. Броварський 1635 м від буд. № 3В в напрямку м. Бровари (на розподілювачі) та Деснянський район, просп. Броварський 2035 м від буд. № 3В в напрямку м. Бровари (на розподілювачі).
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 14 лютого 2018 року позов задовольнив.
Визнав протиправним та скасував наказ Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Про демонтаж рекламних засобів» від 09.06.2016 № 209 - в частині переліку рекламних засобів за адресою: Деснянський район, просп. Броварський, 1653 м від буд. № 3В в напрямку м. Бровари (на розподілювачі) (п.34 наказу) та просп. Броварський, 2035 м від буд. № 3В в напрямку м. Бровари (на розподілювачі) (п. 35 наказу), які належать ТОВ «НА КО».
Визнав протиправними дії та зобов`язав Комунальне підприємство виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) «Київреклама» повернути демонтовані рекламні конструкції, які належать ТОВ «НА КО» та які були демонтовані за адресою: Деснянський район, просп. Броварський 1635 м від буд. № 3В в напрямку м. Бровари (на розподілювачі), та Деснянський район, просп. Броварський 2035 м від буд. № 3В в напрямку м. Бровари (на розподілювачі).
Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 05 липня 2018 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що із наданих позивачем і досліджених судом доказів, позивачем своєчасно було подано заяви відповідного зразка і необхідні додатки до них для отримання дозволів на розміщення рекламних засобів.
Крім того, постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.03.2017 у справі № 826/6735/16 позов ТОВ «НА КО» до виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування розпорядження, зобов`язання вчинити дії, задоволено, а саме визнано протиправним та скасовано розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 16.06.2016 № 431 "Про відмову у наданні дозволів на розміщення зовнішньої реклами" та зобов`язано Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) повторно розглянути питання щодо підготовки проекту рішення про надання ТОВ «НА КО» дозволів на розміщення зовнішньої реклами відповідно до принципу мовчазної згоди згідно поданих заяв та отриманих описів справ за адресами, зокрема: Деснянський район, просп. Броварський 1635 м від буд. № 3В в напрямку м. Бровари (на розподілювачі), та Деснянський район, просп. Броварський 2035 м від буд. № 3В в напрямку м. Бровари (на розподілювачі).
Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 25.07.2017 в справі № 826/6735/16 апеляційну скаргу Департаменту містобудування архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) залишено без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.03.2017 - без змін.
Отже, суди дійшли висновку, що відповідачем протиправно видано наказ «Про демонтаж рекламних засобів» від 09.06.2016 № 209.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
31 липня 2018 року Управління з питань реклами звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, скасувати і ухвалите нове - про відмову у задоволенні позову.
У скарзі зазначає, що суди неправильно застосували норми матеріального права та допустили порушення норм процесуального права.
Посилається на те, що позивач документів дозвільного характеру у встановленому Кабінетом Міністрів України порядком не отримував, судом таким, що має право на провадження дій щодо розміщення об`єктів зовнішньої реклами, не визнаний, тобто не має права проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності, які потребують отримання документу дозвільного характеру. Оскільки дозволи отримані не були, позивач не мав права розміщувати рекламні засоби.
На момент демонтажу рекламних засобів позивача, у нього не було дозволів на розміщення зовнішньої реклами, при цьому розпорядження, яким позивачу відмовлено у наданні дозволів на розміщення зовнішньої реклами, було чинним та не було скасованим.
Щодо застосування позивачем принципу мовчазної згоди зазначив, що застосування такого принципу не може бути одностороннім правочином, визнання права є способом захисту цивільних прав та інтересів, який віднесено до компетенції суду.
Після повторного подання заяв з додатками щодо отримання дозволів на розміщення зовнішньої реклами виконавчий орган Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) не видав розпорядження про надання дозволів позивачу для розміщення рекламних засобів, тому у нього відсутні правові підстави для їх розміщення.
У відзиві на касаційну скаргу ТОВ «НА КО» просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 серпня 2018 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гриців М.І., судді: Берназюк Я.О., Коваленко Н.В.
Верховний Суд ухвалою від 16 серпня 2018 року відкрив касаційне провадження.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 липня 2019 на підставі розпорядження в.о. начальника управління забезпечення автоматизованого документообігу суду секретаріату Касаційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року № 1021/0/78-19 визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Желєзний І.В., Стеценко С.Г., справу передано головуючому судді.
У зв`язку з тимчасовою непрацездатністю судді Желєзного І.В. на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 27 липня 2020 року № 1322/0/78-20 здійснено за допомогою автоматизованої системи заміну цього судді та визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Департаментом містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської ради (Київська міська державна адміністрація) видано наказ від 09.06.2016 №209 «Про демонтаж рекламних засобів», яким наказано забезпечити демонтаж рекламних засобів у кількості 63 одиниці, згідно з додатком до цього наказу, зокрема рекламних засобів, які належать позивачу, а саме:
п. 34 наказу - Деснянський район, просп. Броварський 1635м від буд. №3В в напрямку м. Бровари (на розподілювачі), №43489-15, щит, що стоїть окремо (суцільний щит), площа 18 кв. м;
п. 35 наказу - Деснянський район, просп. Броварський 2035 м від буд. №3В в напрямку м. Бровари (на розподілювачі), № 43488-15, щит, що стоїть окремо (суцільний щит), площа 18 кв. м.
У подальшому, 15.06.2016 Комунальним підприємством виконавчого органу КМР (КМДА) здійснено демонтаж рекламних конструкцій у кількості 2 штук, які були встановлені за адресами: Деснянський район, просп. Броварський 1635 м від буд. № 3В в напрямку м. Бровари (на розподілювачі) та Деснянський район, просп. Броварський 2035 м від буд. № 3В в напрямку м. Бровари (на розподілювачі).
Вважаючи дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Рішенням Київської міської ради «Про деякі питання діяльності виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)» від 28 липня 2016 року № 857/857 утворено Управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) шляхом виділу відділу реклами з Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
Відповідно до пункту 2.2 Положення про Управління з питань реклами, затвердженого розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 85 від 30 січня 2017 Управління є правонаступником у частині відповідного майна, прав та обов`язків Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
Стаття 1 Закону України від 03 липня 1996 року № 270/96-ВР «Про рекламу» (далі - Закон № 270/96-ВР) визначає зовнішню рекламу як рекламу, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг.
Відповідно до частини 1 статті 3 цього Закону законодавство України про рекламу складається з цього Закону та інших нормативних актів, які регулюють відносини у сфері реклами.
Згідно частини 1 статті 16 Закону № 270/96-ВР розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Типові правила розміщення зовнішньої реклами, які регулюють відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами, затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 2067 від 29 грудня 2003 року (далі - «Типові правила»).
Пунктом 3 Типових правил установлено, що зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил.
За змістом пунктів 5, 6 Типових правил для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами сільська, селищна, міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління (далі - робочий орган). До повноважень робочого органу належить, зокрема, розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами та надання дозволу, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу та продовження строку його дії.
За приписами пункту 10 Типових правил строк видачі дозволу або надання письмового повідомлення про відмову у його видачі становить 10 робочих днів.
Згідно з пунктами 6.1, 6.2 Розділу 6 Порядку розміщення реклами в місті Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради № 37/6253 від 22.09.2011 (далі - Порядок), дозвільний орган протягом не більше десяти робочих днів з дати одержання від заявника через державного адміністратора належним чином оформлених двох примірників дозволу розглядає їх, готує і подає пропозиції та проект відповідного розпорядження до виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації). Виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) протягом п`яти робочих днів з дати одержання пропозицій дозвільного органу приймає рішення про надання дозволу або про відмову у його наданні.
Відповідно до підпункту «б» пункту 17.2 Розділу 17 Порядку демонтаж рекламного засобу (далі - РЗ) здійснюється відповідно до цього Порядку у разі виявлення самовільно встановлених РЗ.
За змістом пунктів 17.3 - 17.8 Розділу 17 Порядку демонтаж РЗ у випадках, встановлених пунктом 17.2 цього Порядку, здійснюється на підставі наказу дозвільного органу. У вказаних у пункті 17.2 цього Порядку випадках (крім випадку, коли власника РЗ неможливо встановити) демонтаж РЗ має бути проведений власниками (законними користувачами) РЗ самостійно за власний рахунок в термін, вказаний у вимозі дозвільного органу про усунення порушень вимог порядку розміщення зовнішньої реклами. Вимога направляється у письмовій формі поштою з повідомленням про вручення або вручається представнику розповсюджувача реклами особисто під підпис. У випадках, передбачених підпунктами а), б), г), д), ж), з) пункту 17.2 цього Порядку до вимоги додається акт, в якому зафіксовані виявлені порушення, за підписом представників дозвільного органу. Розповсюджувач реклами зобов`язаний протягом трьох днів або в термін, вказаний у вимозі дозвільного органу, з моменту отримання вимоги усунути зазначені у вимозі порушення та повідомити в цей же строк дозвільний орган в письмовій формі. Якщо розповсюджувач реклами самостійно не усунув виявлені порушення у термін, вказаний у вимозі дозвільного органу, здійснюється демонтаж РЗ. Організація демонтажу або самостійне проведення демонтажу здійснюється КП «Київреклама» на підставі наказу дозвільного органу на умовах, визначених цим Порядком. Під час демонтажу РЗ складається акт проведення демонтажу РЗ, а також може складатися акт огляду технічного стану РЗ з проведенням фото-та/або відеофіксації, які додаються до акта. Акти складаються представниками КП «Київреклама».
У статті 1 Закону України від 6 вересня 2005 року № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 2806-IV) надано визначення термінів, що вживаються у ньому, розкрито і зміст терміну «документ дозвільного характеру» - це дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ в електронному вигляді (запис про наявність дозволу, висновку, рішення, погодження, свідоцтва, іншого документа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань), який дозвільний орган зобов`язаний видати суб`єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб`єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.
Також названою статтею Закону № 2806-IV визначено, що принцип мовчазної згоди - це принцип, згідно з яким суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.
Тобто, виходячи з буквального тлумачення наведеної правової норми, за певних обставин суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій в силу закону і у цьому випадку видача дозвільного документу не вимагається.
Згідно з абзацом 4 частини першої статті 4-1 Закону № 2806-IV строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом.
Як встановлено судами, 16 січня 2015 року ТОВ «НА КО» подало через державного адміністратора міського дозвільного центру до робочого органу (дозвільного органу) - Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) заяви про надання дозвільного документа на розміщення реклами за адресами: Деснянський район, просп. Броварський 1635 м від буд. № 3В в напрямку м. Бровари (на розподілювачі) та Деснянський район, просп. Броварський 2035м від буд. № 3В в напрямку м. Бровари (на розподілювачі).
Розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 431 від 16.06.2016 позивачеві відмовлено у видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 березня 2017 року у справі № 826/6735/16, залишеною без змін ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 25 липня 2017 року, визнано протиправним та скасовано розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 16.06.2016 №431 «Про відмову у наданні дозволів на розміщення зовнішньої реклами» зокрема, в частині пунктів 80 та 87, що стосуються розміщення рекламних засобів за адресами: Деснянський район, просп. Броварський 1635 м від буд. № 3В в напрямку м. Бровари (на розподілювачі) та Деснянський район, просп. Броварський 2035 м від буд. № 3В в напрямку м. Бровари (на розподілювачі).
Цією ж постановою Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) зобов`язано повторно розглянути питання щодо підготовки проекту рішення про надання ТОВ «НА КО» дозволів на розміщення зовнішньої реклами відповідно до принципу мовчазної згоди згідно поданих заяв та отриманих описів.
З огляду на викладене, суди першої та апеляційної інстанцій, врахувавши те, що у встановлений законодавчими актами строк виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) не прийняв рішення про надання ТОВ «НА КО» дозволу на розміщення зовнішньої реклами або про відмову у його наданні, а Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) не виконав судове рішення, дійшли обґрунтованого висновку про протиправність оспорюваних дій та рішень відповідачів.
В аспекті наведеного слід також зазначити, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції чинній до 08 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
При цьому, доводи касаційної скарги щодо помилковості висновків попередніх судів у цій справі фактично зводяться до правової оцінки обставин у справі та дослідження доказів та не спростовують правильності висновків судів.
Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341- 343 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
постановив:
Касаційну скаргу Управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської держаної адміністрації) залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 лютого 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2018 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Л.В. Тацій
Судді : С.Г. Стеценко
Т.Г. Стрелець