ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 вересня 2020 року
м. Київ
справа №826/11937/15
адміністративне провадження №К/9901/13664/18, № К/9901/13666/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 вересня 2015 року (суддя: Келеберда В.І.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2016 року (судді: Кучма А.Ю., Аліменко В.О., Безименна Н.В.) та касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа: ОСОБА_4 про визнання протиправними та скасування постанов, -
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_3 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, Комісія, НКРЕ), третя особа: ОСОБА_4 про визнання протиправними та скасування постанови «Про встановлення роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення» № 583 від 03 березня 2015 року, постанови «Про затвердження граничного рівня ціни на природний газ для суб`єктів господарювання, які виробляють теплову енергію, у тому числі блочних (модульних) котелень, установлених на дахові та прибудованих (виходячи з обсягу природного газу, що використовується для виробництва та надання населенню послуг з опалення та гарячого водопостачання, за умови ведення такими суб`єктами окремого приладового та бухгалтерського обліку тепла і гарячої води)» № 584 від 03 березня 2015 року, пунктів 114-118 частини першої статті 1 постанови «Про встановлення тарифів на послуги з централізованого опалення та послуги з централізованого постачання гарячої води, що надаються населенню суб`єктами господарювання, які є виконавцями цих послуг» № 1171 від 31 березня 2015 року, «Про встановлення тарифів на електроенергію, що відпускається населенню» № 220 від 26 лютого 2015 року.
Позов обґрунтовано тим, що при прийнятті оскаржених постанов відповідачем не забезпечено принцип відповідності рівня цін/тарифів розміру економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво. Також вказав, що відповідач не наділений жодним законодавчим актом повноваженнями з питань зміни діючих та встановлення нових цін/тарифів на комунальні послуги.
Тому, на переконання позивача, він має обґрунтовані підстави вважати та стверджувати, що всі вказані постанови, в порушення вимог чинного законодавства внаслідок застосування необґрунтованих, помилкових розрахунків тарифів, порушують його право, як споживача комунальних послуг в розумінні статті 1 Закону України «Про житлово - комунальні послуги» і підлягають скасуванню.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Постановою Окружного адміністративного суду від 09 вересня 2015 року у задоволенні позову відмовленою. На думку Окружного адміністративного суду міста Києва, Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг доведено правомірність та обґрунтованість оскаржуваних постанов з урахуванням вимог, встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною третьою статті 2 КАС України (чинного на час звернення до суду).
Щодо постанови відповідача «Про встановлення роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення» № 583 від 03 березня 2015 року, суд першої інстанції зазначив, що основними показниками, які вплинули на збільшення ціни на газ власного видобутку є збільшення собівартості видобутку, пов`язане з збільшенням ставки рентної плати за користування надрами відповідно до норм Податкового кодексу України (з 20% до 70% від вартості видобутих корисних копалин). Крім того, на збільшення ціни на газ мали вплив наступні фактори: зменшення обсягів транспортування природного газу магістральними та розподільними трубопроводами, постачання природного газу, які зворотньо-пропорціно впливають на розміри тарифів; приведення у відповідність обсягів нормативних втрат та виробничо-технологічних витрат; зростання вартості природного газу, що використовується на виробничо-технічні витрати та нормовані витрати; збільшення витрат газорозподільних підприємств за елементом «Витрати на встановлення лічильників газу населення»; коригування прибутку.
Відносно постанови відповідача «Про затвердження граничного рівня ціни на природний газ для суб`єктів господарювання, які виробляють теплову енергію, у тому числі блочних (модульних) котелень, установлених на дахові та прибудованих (виходячи з обсягу природного газу, що використовується для виробництва та надання населенню послуг з опалення та гарячого водопостачання, за умови ведення такими суб`єктами окремого приладового та бухгалтерського обліку тепла і гарячої води)» № 584 від 03 березня 2015 року, суд першої інстанції зазначив, що граничний рівень ціни на природний газ для суб`єктів господарювання, які виробляють теплову енергію, у тому числі блочних (модульних) котелень, установлених на дахові та прибудованих (виходячи з обсягу природного газу, які використовується для виробництва та надання населенню послуг з опалення та гарячого водопостачання, за умови ведення такими суб`єктами окремого приладового та бухгалтерського обліку тепла і гарячої води), формується з урахуванням ціни імпортованого газу з податку на додану вартість, збору до затвердженого тарифу на природний газ у вигляді цільової надбавки, тарифів на транспортування, розподіл і постачання природного газу за врегулюваним тарифом.
З приводу пунктів 114-118 частини першої статті 1 постанови «Про встановлення тарифів на послуги з централізованого опалення та послуги з централізованого постачання гарячої води, що надаються населенню суб`єктами господарювання, які є виконавцями цих послуг» № 1171 від 31 березня 2015 року, суд першої інстанції вказав, що перегляд установлених тарифів на теплову енергію може бути здійснений НКРЕКП у разі зміни тарифів обсягу окремих витрат пов`язаних із провадженням ліцензованої діяльності з виробництва, транспортування та постачання теплової енергії та інших обставин, що значено впливають на їх величину. З урахуванням фактичного збільшення складових собівартості тарифів на теплову енергію, що мало наслідком перегляд установлених тарифів на теплову енергію прийнята постанова НКРЕКП від 31 березня 2015 року №1171.
Щодо постанови відповідача «Про встановлення тарифів на електроенергію, що відпускається населенню» № 220 від 26 лютого 2015 року, суд першої інстанції зазначив, що протягом 2006-2014 років відбулось зростання середньозваженого роздрібного тарифу на електричну енергію в чотири рази та зміна рівня оптової ринкової ціни електроенергії, витрат на її передачу і постачання в сторону збільшення мало наслідком зростання тарифу на електроенергію, що відпускається населенню. Необхідність у підвищенні цін (тарифів) для всіх категорій споживачів, зокрема на електричну енергію, до економічно обґрунтованого рівня, передбачено пунктом 7 розпорядження Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2005 року № 577.
Крім того, суд першої інстанції зазначив, що пунктом 2 розділу XII Коаліційної угоди, укладеної учасниками коаліції депутатських фракцій Верховної Ради України VIII скликання та підписаної Політичною партією «Народний фронт», Партією «Блок Петра Порошенка», Політичною партією «Об`єднання «Самопоміч», Радикальною партією Олега Ляшка, Політичною партією Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина» передбачена поетапна ліквідація перехресного субсидіювання та вирівнювання цін на природний газ та електричну енергію, а також поступова ліквідація перехресного субсидіювання (багаторівневої тарифної системи) шляхом встановлення цін та тарифів для всіх споживачів, включаючи населення, на економічно обґрунтованому рівні та одночасне здійснення переходу до адресних дотацій соціально-вразливим верствам населення (протягом 2015 - 2017 років).
Також суд зазначив, що позивач не вказував на порушення відповідачем методики розрахунку роздрібного тарифу на спожиту електроенергію, тарифу на передачу електроенергії місцевими (локальними) електромережами та тарифу на постачання електроенергії.
Суд першої інстанції зауважив, що позивач є суб`єктом правовідносин, у яких застосовано оскаржені постанови, оскільки позивач, як особа яка проживає на території України у Рівненській області користується вказаними постановами за тарифами на природний газ, електроенергію, теплову енергію для потреб населення.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2016 року скасовано постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 квітня 2016 року та прийнято нову про відмову у задоволенні позову.
Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що судом першої інстанції розглянуто і вирішено справу неповноважним судом, оскільки згідно з частиною першою статті 24 КАС України (у редакції до 15 грудня 2017 року) адміністративні справи, предметом оскарження в яких є рішення, дії чи бездіяльність Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку України, їхньої посадової чи службової особи, виборчої комісії (комісії з референдуму), члена цієї комісії розглядаються і вирішуються в окружному адміністративному суді колегією у складі трьох суддів.
З огляду на те, що НКРЕКП, згідно з Положенням про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого Указом Президента України N 715/2014 від 10 вересня 2014 року є центральним органом виконавчої влади, тому дану адміністративну справу мав розглянути суд першої інстанції колегією у складі трьох суддів.
Суд апеляційної інстанції, в межах доводів апеляційної скарги, визнав необґрунтованими доводи апелянта про те, що постанови НКРЕКП № 220 від 26 лютого 2015 року, № 583 від 03 березня 2015 року, № 584 від 31 березня 2015 року, № 1171 від 31 березня 2015 року є регуляторними актами, які прийняті з порушенням порядку прийняття рішень органами державної влади.
Апеляційний суд зазначив, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг є регуляторним органом, проте це не є беззаперечною підставою вважати, що всі нормативно-правові акти, чи акти ненормативного характеру, що приймаються НКРЕКП в межах наданих повноважень є регуляторними.
При цьому, згідно з статтею 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям, зокрема актів, якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги.
У зв`язку з цим, колегія суддів апеляційного суду вважала посилання апелянта на не дотримання комісією при прийнятті спірних постанов НКРЕКП процедури, визначеної «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», як на підставу їх протиправності, помилковими та безпідставними.
Також вважали помилковими доводи апеляційної скарги та особи, яка приєдналась до неї стосовно підписання постанов всупереч частин другої та четвертої статті 11 Закону України «Про природні монополії» НКРЕКП неуповноваженою особою, а саме виконуючим обов`язки Голови.
Суд апеляційної інстанції зауважив, що ОСОБА_5 на підставі Указу Президента України «Про тимчасове виконання обов`язків Голови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» № 969/2014 від 30 грудня 2014 року виконував функції Голови Національної комісії до закінчення строку на який його призначено тимчасово виконуючим обов`язки Голови і на час прийняття спірних постанов НКРЕКП, був наділений у спосіб визначений законом, повноваженнями Голови Національної комісії та мав право підписувати оскаржувані постанови.
Також судом апеляційної інстанції визнано необґрунтованими доводи апеляційної скарги стосовно порушення порядку реєстрації нормативно-правового акту під час прийняття спірних постанов, посилаючись на те, що дії Міністерства юстиції України щодо законності реєстрації нормативно-правового акту не є предметом розгляду даної справи.
Колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку, що постанови НКРЕКП № 220 від 26 лютого 2015 року, № 583 від 03 березня 2015 року, № 584 від 03 березня 2015 року, № 1171 від 31 березня 2015 року прийняті в межах повноважень, визначених Законом України «Про природні монополії» № 1682-III від 20 квітня 2000 року, Законом України «Про електроенергетику» № 575/97-ВР від 16 жовтня 1997 року, Законом України «Про засади функціонування ринку природного газу» № 2467-VI від 08 липня 2010 року, Законом України № 2479-VI від 09 липня 2010 року «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» та Указу Президента України № 715/2014 від 10 вересня 2014 року.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
ОСОБА_1 вказує на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати та прийняти нову постанову, якою закрити провадження у справі.
Скаржниця зазначає, що Комісія не є органом влади в силу, зокрема, статті 6 Конституції України, згідно з якою державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. При цьому відповідач не є органом державної влади, зокрема виконавчої, відтак його акти не можуть носити нормативно-правовий характер і бути обов`язковими для всіх.
Вказує, що Міністерство юстиції України протиправно здійснило державну реєстрацію оскаржуваних актів.
Щодо закриття провадження у справі зазначає, що даний спір не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки комісія не є суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС України.
ОСОБА_2 вказує на неправильне застосування судом апеляційної інстанції попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2016 року та ухвалити нову постанову про задоволення позову.
Зазначає, що Указ Президента України від 27 серпня 2014 року № 694 щодо утворення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП) і Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджене Указом Президента України від 10 вересня 2014 року № 715/2014 є неконституційними і незаконними. На переконання ОСОБА_2 відповідач (НКРЕКП) є неконституційно утвореним органом.
Зазначає, що новоутворений орган не є правонаступником ані ліквідованої Національної комісії, що здійснює держрегулювання у сфері енергетики (НКРЕ), ані Національної комісії, що здійснює держрегулювання у сфері комунальних послуг (Нацкомуслуг) і не наділений повноваженнями з проведення цінової і тарифної політики у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення.
Позиція інших учасників справи.
Відповідачем подано відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , в якому він просить залишити скаргу без задоволення, а рішення суддів попередніх інстанції - без змін, наполягаючи на правильності застосування судами норм матеріального та процесуального права та безпідставності доводів скаржника.
Також відповідачем подано відзив на касаційну скаргу ОСОБА_2 , в якому він просить залишити скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін, наполягаючи на правильності застосування апеляційним судом норм матеріального та процесуального права та безпідставності доводів скаржників.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 квітня 2016 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 вересня 2015 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2016 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10 травня 2016 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2016 року.
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Коваленко Н.В., судді Берназюк Я.О.Бучик А.Ю.
Ухвалою Верховного Суду від 17 вересня 2020 року задоволено заяви про самовідвід суддів Верховного Суду Коваленко Н.В., Берназюка Я.О., Бучик А.Ю. у справі 826/11937/15 (адміністративні провадження №К/9901/13664/18, №К/9901/13666/18) за позовом ОСОБА_3 до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа - ОСОБА_4 про визнання протиправними та скасування постанов.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді), Єресько Л.О., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду від 29 вересня 2020 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
Комісія прийняла постанову від 26 лютого 2015 року № 220, яку зареєстровано в Міністерстві юстиції України 02 березня 2015 року за № 231/26676. Цією постановою, зокрема, встановлено роздрібні ціни на природний газ, що використовується для потреб населення.
Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 03 березня 2015 року за № 583, яку зареєстровано в Міністерстві юстиції України 03 березня 2015 року за № 242/26687 встановлено роздрібні ціни на природний газ, що використовується для потреб населення.
Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 03 березня 2015 року № 584 затверджено граничний рівень ціни на природний газ для суб`єктів господарювання, які виробляють теплову енергію, у тому числі блочних (модульних) котелень, установлених на дахові та прибудованих (виходячи з обсягу природного газу, що використовується для виробництва та надання населенню послуг з опалення та гарячого водопостачання, за умови ведення такими суб`єктами окремого приладового та бухгалтерського обліку тепла і гарячої води).
Пунктами 114 - 118 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 31 березня 2015 року № 1171, яка зареєстрована в Міністерстві юстиції України 17 квітня 2015 року № 433/26878 встановлено тарифи на послуги з централізованого опалення та послуги з централізованого постачання гарячої води, що надаються населенню суб`єктами господарювання, які є виконавцями цих послуг:
114) комунальним підприємством «Здолбунівкомуненергія» Здолбунівської міської ради зі структурою, наведеною в додатку 114 до цієї постанови:
з централізованого опалення:
для абонентів житлових будинків з будинковими та квартирними приладами обліку теплової енергії - 777,21 грн/Гкал (з податком на додану вартість);
для абонентів житлових будинків без будинкових та квартирних приладів обліку теплової енергії - 21,21 грн за 1 кв. м за місяць протягом періоду надання послуги з централізованого опалення (з податком на додану вартість);
115) комунальним підприємством «Костопількомуненергія» зі структурою, наведеною в додатку 115 до цієї постанови:
з централізованого опалення:
для абонентів житлових будинків з будинковими та квартирними приладами обліку теплової енергії - 716,20 грн/Гкал (з податком на додану вартість);
для абонентів житлових будинків без будинкових та квартирних приладів обліку теплової енергії - 18,30 грн за 1 кв. м за місяць протягом періоду надання послуги з централізованого опалення (з податком на додану вартість);
116) товариством з обмеженою відповідальністю «Рівнетеплоенерго» зі структурою, наведеною в додатку 116 до цієї постанови:
з централізованого опалення:
для абонентів житлових будинків з будинковими та квартирними приладами обліку теплової енергії - 763,93 грн/Гкал (з податком на додану вартість);
для абонентів житлових будинків без будинкових та квартирних приладів обліку теплової енергії - 18,23 грн за 1 кв. м за місяць протягом періоду надання послуги з централізованого опалення (з податком на додану вартість);
з централізованого постачання гарячої води:
за умови підключення рушникосушильників до систем гарячого водопостачання - 49,08 грн за 1 куб. м (з податком на додану вартість);
за відсутності рушникосушильників - 45,57 грн за 1 куб. м (з податком на додану вартість);
117) комунальним підприємством «Дубнокомуненергія» Дубенської міської ради зі структурою, наведеною в додатку 117 до цієї постанови:
з централізованого опалення:
для абонентів житлових будинків з будинковими та квартирними приладами обліку теплової енергії - 719,39 грн/Гкал (з податком на додану вартість);
для абонентів житлових будинків без будинкових та квартирних приладів обліку теплової енергії - 18,20 грн за 1 кв. м за місяць протягом періоду надання послуги з централізованого опалення (з податком на додану вартість);
з централізованого постачання гарячої води:
за умови підключення рушникосушильників до систем гарячого водопостачання - 43,86 грн за 1 куб. м (з податком на додану вартість);
за відсутності рушникосушильників - 40,55 грн за 1 куб. м (з податком на додану вартість);
118) Кузнецовським міським комунальним підприємством зі структурою, наведеною в додатку 118 до цієї постанови:
з централізованого опалення:
для абонентів житлових будинків з будинковими та квартирними приладами обліку теплової енергії - 124,43 грн/Гкал (з податком на додану вартість);
для абонентів житлових будинків без будинкових та квартирних приладів обліку теплової енергії - 3,50 грн за 1 кв. м за місяць протягом періоду надання послуги з централізованого опалення (з податком на додану вартість);
з централізованого постачання гарячої води:
за умови підключення рушникосушильників до систем гарячого водопостачання - 16,25 грн за 1 куб. м (з податком на додану вартість);
за відсутності рушникосушильників - 15,49 грн за 1 куб. м (з податком на додану вартість).
Не погоджуючись з вказаними постановами, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги ОСОБА_1 , виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, виходить із такого.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Стаття 124 Конституції України закріплює, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Це означає, що право особи на звернення до суду не може бути обмеженим. Тобто юрисдикція виникає там, де є спір про право. Предметом юрисдикції є суспільні відносини, які виникають у зв`язку з вирішенням спору. Поняття юрисдикції безпосередньо пов`язано з процесуальним законодавством.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
У контексті конкретних обставин цієї справи зміст (суть) спірних правовідносин обмежується встановленням реальної правової природи відносин, які виникли між позивачем та відповідачем, визначенням статусу НКРЕКП, мети її створення, завдань, поставлених перед нею, повноважень та обов`язків, функцій, які на неї покладаються.
Акти, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої та другої статті 55 Конституції України. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Статтею 6 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) установлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, визначеному цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (частина перша статті 2 КАС).
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 КАС справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За змістом пункту 7 частини першої статті 3 КАС суб`єктом владних повноважень є, зокрема, будь-який суб`єкт при здійсненні ним владних управлінських функцій та повноважень.
Частинами першою та другою статті 17 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на: правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій; публічно-правові спори, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Отже, до компетенції адміністративних судів належить вирішення спорів фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
На виконання законів України від 20 квітня 2000 року № 1682-III «Про природні монополії» (далі - Закон № 1682-III), 16 жовтня 1997 року № 575/97-ВР «Про електроенергетику» (далі - Закон № 575/97-ВР) і № 2479-VI Указом Президента України від 27 серпня 2014 року № 694/2014 утворено НКРЕКП.
Відповідно до частин першої, другої статті 11 Закону № 575/97-ВР державне регулювання діяльності в електроенергетиці провадиться шляхом формування тарифної політики відповідно до законодавства, надання ліцензій на здійснення окремих видів діяльності в електроенергетиці, здійснення контролю за діяльністю суб`єктів електроенергетики та інших учасників ринку електричної енергії та встановлення відповідальності за порушення умов і правил здійснення ними діяльності в електроенергетиці та на ринку електричної енергії. Органом державного регулювання діяльності в електроенергетиці є національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики.
Також статтею 2 Закону № 2479-VI визначено, що органом державного регулювання у сфері комунальних послуг є НКРКП. Порядок організації діяльності НКРКП, визначається Законом № 1682-III.
Указом Президента України від 10 вересня 2014 року № 715/2014 затверджено Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Положення), відповідно до пунктів 1, 2 якого НКРЕКП є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президентові України і підзвітним Верховній Раді України. НКРЕКП є органом державного регулювання діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг. НКРЕКП у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України, актами Кабінету Міністрів України, іншими нормативно-правовими актами, а також цим Положенням.
У пункті 3 Положення визначені основні завдання НКРЕКП, серед яких, зокрема, державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на суміжних ринках, у сферах електроенергетики; збалансування інтересів суб`єктів господарювання, споживачів і держави; забезпечення проведення цінової і тарифної політики у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, у нафтогазовому комплексі, сприяння впровадженню стимулюючих методів регулювання цін; захист прав споживачів товарів (послуг) на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та на суміжних ринках у сферах електроенергетики.
За пунктом 6 Положення НКРЕКП для забезпечення виконання покладених на неї завдань і функцій має право: приймати у межах своєї компетенції рішення, що є обов`язковими до виконання суб`єктами природних монополій; звертатися до суду з метою захисту інтересів держави, споживачів, суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках з підстав, передбачених законодавством; приймати рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій (штрафів) до суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках у випадках і розмірах, передбачених законом; складати відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення протоколи про порушення посадовими особами суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках законодавства про природні монополії, електроенергетику, ринок природного газу, про теплопостачання, централізоване водопостачання і водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів; приймати в межах своєї компетенції рішення, що є обов`язковими для виконання суб`єктами природних монополій; приймати з питань, що належать до компетенції НКРЕКП, нормативно-правові акти, контролювати їх виконання; створювати та ліквідовувати територіальні органи як структурні підрозділи апарату НКРЕКП, що не мають статусу юридичної особи.
Згідно з пунктом 13 Положення рішення НКРЕКП приймаються на засіданнях, які проводяться у формі відкритих або закритих слухань. У разі розгляду питань, що мають важливе суспільне значення, засідання проводяться у формі відкритих слухань, в яких беруть участь представники суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, об`єднань споживачів і громадськості.
Рішення, прийняті НКРЕКП, оформлюються постановами і розпорядженнями та є обов`язковими до виконання суб`єктами природних монополій. Ці рішення можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.
Рішення НКРЕКП, які є нормативно-правовими актами, підлягають обов`язковій державній реєстрації в установленому законодавством порядку, за винятком рішень з питань установлення цін та тарифів (крім установлення цін та тарифів для населення) та рішень з питань функціонування оптового ринку електричної енергії.
Такі рішення не потребують узгодження з іншими органами державної влади, крім випадків, передбачених законом.
Крім того, рішення НКРЕКП, які відповідно до закону є регуляторними актами (крім рішень щодо встановлення тарифів), розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Таким чином, нормативно-правове регулювання статусу НКРЕКП та його місце у сфері енергетики та комунальних послуг дозволяє зробити висновок, що відповідач у цих відносинах є суб`єктом публічного права, створений з метою державного регулювання, моніторингу та контролю у сферах енергетики та комунальних послуг, тобто наділений владними управлінськими функціями, а тому є суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС.
Зважаючи на викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що спір за участю органу державного регулювання діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг, який в межах своїх повноважень реалізує владні управлінські функції, обумовлює виникнення правовідносин, що мають публічно-правовий характер, а тому цей спір належить до юрисдикції адміністративних судів.
Аналогічний правовий висновок викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 10 вересня 2019 року у справі № 826/4792/15, від 19 березня 2019 року у справі № 826/16994/15.
Отже доводи касаційної скарги про те, що Комісія не є органом влади в силу, зокрема, статті 6 Конституції України, а відповідач не є органом державної влади, зокрема виконавчої, відтак його акти не можуть носити нормативно-правовий характер і бути обов`язковими для всіх є необґрунтованими.
Також Верховний Суд спростовує доводи касаційної скарги щодо протиправної державної реєстрації оскаржуваних актів НКРЕКП № 220 від 26 лютого 2015 року, № 583 від 03 березня 2015 року, № 1171 від 31 березня 2015 року Міністерством юстиції України, з огляду на таке.
Відповідно до пункту 1 Положення про державну реєстрацію нормативно- правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 № 731, державна реєстрація нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, які виступають суб`єктами нормотворення, здійснюється відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 року № 493/92 «Про державну реєстрацію нормативно- правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» та цього Положення.
Пунктом 2 Указу Президента України від 03 жовтня 1992 року № 493/92 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» встановлено, що державну реєстрацію нормативно-правові акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю здійснює Міністерство юстиції України.
Державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України. Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, антикорупційної експертизи, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.
Указом Президента України від 06 квітня 2011 № 395/201 затверджено Положення про Міністерство юстиції України.
Відповідно до пункту 4 Положення, Мін`юст відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, здійснює відповідно до законодавства державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян або мають міжвідомчий характер, веде реєстр таких актів; здійснює правову експертизу (готує висновки) щодо відповідності Конституції та законам України, вимогам нормопроектувальної техніки проектів законів, інших актів законодавства, що подаються на розгляд Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, а також нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Таким чином, функції щодо державної реєстрації нормативно-правового акта покладено на Міністерство юстиції України.
Доводи касаційної скарги ОСОБА_2 відносно неконституційності Указу Президента України від 27 серпня 2014 року № 694 про утворення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП) і Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджене Указом Президента України від 10 вересня 2014 року № 715/2014 не можуть бути предметом доказування у цій справі, оскільки учасники справи наводять тільки ті доводи, які стосуються підстав касаційного перегляду судового рішення.
Крім того, Указ Президента України від 27 серпня 2014 року № 694 про утворення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП) і Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджене Указом Президента України від 10 вересня 2014 року № 715/2014 у встановленому порядку неконституційними не визнавались.
Доводи ОСОБА_2 про те, що новоутворений орган не є правонаступником ані ліквідованої Національної комісії, що здійснює держрегулювання у сфері енергетики (НКРЕ), ані Національної комісії, що здійснює держрегулювання у сфері комунальних послуг (Нацкомуслуг) і не наділений повноваженнями з проведення цінової і тарифної політики у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення є безпідставними, оскільки в силу Указів Президента України від 27 серпня 2014 року № 692/2014 та № 693/2014 були ліквідовані попередні комісії: НКРКП та НКРЕ і на підставі п.5 пункту 3 Положення від 10 вересня 2014 року № 715/2014 основними завданнями НКРЕКП є, зокрема, забезпечення проведення цінової і тарифної політики у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, у нафтогазовому комплексі, сприяння впровадженню стимулюючих методів регулювання цін.
Крім того, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 19 березня 2019 року у справі № 826/16994/15 та Верховного Суду від 07 жовтня 2019 року у справі № 826/15733/15, від 21 грудня 2019 року у справі 826/9907/15 міститься висновок, що НКРЕКП, як національна комісія регулювання природних монополій, що утворена та функціонує відповідно до Закону України «Про природні монополії» наділена повноваженнями по встановленню роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення.
При цьому ОСОБА_2 не є учасником справи, не була стороною та не приймала участі у справі під час її розгляду у судах попередніх інстанцій, заяви про вступ до справи № 826/11937/15 не подавала.
Скаржниця не навела належних доказів того, що оскаржувані рішення безпосередньо порушують її права, свободи чи інтереси. Так, жодного доказу про застосування до неї вимог оскаржуваних рішень матеріали справи не містять, у тому числі немає доказів існування будь-яких правових відносин між ОСОБА_2 та суб`єктами надання комунальних послуг.
Інших доводів касаційні скарги не містять.
Рішення суду першої інстанції скасовано Київським апеляційним адміністративним судом у зв`язку з тим, що судом першої інстанції розглянуто і вирішено справу неповноважним судом, оскільки згідно з частиною першою статті 24 КАС України (у редакції до 15 грудня 2017 року) адміністративні справи, предметом оскарження в яких є рішення, дії чи бездіяльність Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку України, їхньої посадової чи службової особи, виборчої комісії (комісії з референдуму), члена цієї комісії розглядаються і вирішуються в окружному адміністративному суді колегією у складі трьох суддів.
Відповідно до пункту 5 частини першої статті 17 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» основними завданнями центральних органів виконавчої влади є здійснення інших завдань, визначених законами України.
Законом України "Про електроенергетику" визначені правові, економічні та організаційні засади діяльності в електроенергетиці і регулює відносини, пов`язані з виробництвом, передачею, розподілом, постачанням і використанням енергії, забезпеченням енергетичної безпеки України, конкуренцією та захистом прав споживачів і працівників галузі.
Законом України "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" визначені правові засади державного регулювання у сфері комунальних послуг.
Законом України "Про природні монополії" визначені правові, економічні та організаційні засади державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій в Україні. Метою цього Закону є забезпечення ефективності функціонування ринків, що перебувають у стані природної монополії, на основі збалансування інтересів суспільства, суб`єктів природних монополій та споживачів їх товарів.
Основними завданнями НКРЕКП є серед іншого державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на суміжних ринках, у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, на ринках природного газу, нафтового (попутного) газу, газу (метану) вугільних родовищ та газу сланцевих товщ, нафти та нафтопродуктів, а також перероблення та захоронення побутових відходів
Таким чином, виключними повноваженнями щодо формування та забезпечення реалізації єдиної державної політики у сферах функціонування ринків електричної енергії, природного газу, нафти та нафтопродуктів, у сферах теплопостачання, централізованого водопостачання і водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів; установлення цін (тарифів) на електричну енергію, тарифів на її передачу та постачання наділена саме НКРЕКП. У будь-яких інших органів державної влади такі повноваження відсутні.
Верховний Суд перевірив доводи касаційних скарг на предмет законності судового рішення виключно в межах заявлених в суді першої інстанції вимог та які безпосередньо стосуються правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і дотримання норм процесуального права.
Оскаржуване судове рішення відповідає критерію обґрунтованості судового рішення.
Крім того, суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії» (Віііг Тоща V. Зраіп) серія А. 303-А; пункт 29).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З урахуванням вищезазначеного колегія суддів приходить до висновку про те, що оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції не підлягає скасуванню.
Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційні скарги необхідно залишити без задоволення, а постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2016 року - без змін.
Судові витрати
З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3 341 343 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційні скарги ОСОБА_1 та ОСОБА_2 залишити без задоволення.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2016 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач: А.Г. Загороднюк
Судді Л.О. Єресько
В.М. Соколов