ПОСТАНОВА
Іменем України
27 липня 2020 року
Київ
справа №826/15368/17
адміністративне провадження №К/9901/18820/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів: Кашпур О.В., Шевцової Н.В.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, про визнання бездіяльності протиправною та скасування постанов, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2018 року (головуючий суддя Маруліна Л.О., судді Добрівська Н.А., Кузьменко А.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року (головуючий суддя Аліменко В.О., судді Безименна Н.В., Кучма А.Ю.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У листопаді 2017 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною бездіяльності щодо не надання безпосередньо Кабінетом Міністрів України відповіді на його депутатське звернення від 28.09.2017 №28/9-17 та щодо не вчинення дій для приведення у відповідність до вимог Конституції України постанов від 07.06.2017 №410 і від 16.03.2016 №200; визнання протиправними і скасування постанов Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №410 "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об`єднаних територіальних громад" та від 16.03.2016 №200 "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об`єднаних територіальних громад" (в редакції постанови від 07.06.2017 №410).
2. На обґрунтування позову зазначив, що 28 вересня 2017 року він як народний депутат України звернувся із депутатським зверненням до Прем?єр-міністра України Гройсмана В.Б. з вимогою про усунення порушень Конституції України та чинного законодавства при затвердженні порядку і умов надання субвенцій з державного бюджету відповідним місцевим територіальним громадам. Проте всупереч частині четвертій статті 16 Закону України від 17.11.1992 №2790-XII "Про статус народного депутата України" відповідь на звернення надало Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (далі - Мінрегіон), до якого він не звертався. Крім того, відповідач не усунув порушень, про які йшлося у зверненні, та не привів у відповідність до вимог чинного законодавства України спірні постанови, які носять дискримінаційний характер, оскільки надають перевагу в отриманні субвенцій з державного бюджету об`єднаним територіальним громадам, хоча такі утворення навіть не передбачені положеннями Конституції України і не відповідають її чинному адміністративно-територіальному устрою.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року, відмовлено у задоволенні позову.
4. Вирішуючи питання правомірності надання Мінрегіоном відповіді на звернення ОСОБА_1 від 28.09.2017, адресоване Прем?єр-міністру України, суди попередніх інстанцій виходили з того, що вказане звернення позивача не є депутатським зверненням у розумінні статті 16 Закону України "Про статус народного депутата України", а є вимогою народного депутата, передбаченою частиною п?ятою статті 17 цього Закону, щодо якої не встановлено строку розгляду та обов?язку надавати відповідь саме тим органом, до якого така вимога звернута.
5. Перевіряючи законність постанов Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №410 і від 16.03.2016 №200, суди дійшли висновку про дотримання вимог Конституції України та законів України під час їхнього прийняття.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
6. У касаційній скарзі ОСОБА_1 , посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати ухвалені ними рішення та прийняти нове - про задоволення позову.
7. За доводами позивача, судами неправильно застосовані положення статей 16 і 17 Закону України "Про статус народного депутата України", з яких вбачається, що депутат звертається до органів виконавчої влади з відповідною пропозицією про припинення допущеного, на його думку, порушення виключно шляхом подання депутатського звернення, порядок і строки розгляду якого імперативно встановлені у частині четвертій статті 16 цього Закону.
8. Крім того, вважає, що судові рішення в частині вирішення вимог про скасування постанов Кабінету Міністрів України прийняті з порушенням статті 5 Європейської хартії місцевого самоврядування, Закону України від 03.07.1991 №1286-XII "Про всеукраїнський та місцевий референдуми", статей 133 140 141 143 Конституції України, а саме: без урахування необхідності в обов?язковому порядку проводити місцевий референдум для надання згоди місцевих громад на об?єднання; без надання правової оцінки можливості утворення не передбачених Конституцією України рад об?єднаних територіальних громад та можливості затверджувати будь-які місцеві бюджети поза межами відповідних адміністративно-територіальних одиниць; без урахування відсутності зареєстрованих у встановленому порядку юридичних осіб публічного права з такою назвою та/або статусом як "об?єднана територіальна громада" або "рада об?єднаної територіальної громади", так само як і такого виду адміністративно-територіальної одиниці України.
9. У відзиві на касаційну скаргу Мінрегіон просить відмовити в її задоволенні та залишити судові рішення без змін, посилаючись на їх законність і обґрунтованість. Зокрема, звертає увагу на те, що однією з підстав заявлених позовних вимог про скасування оскаржуваних постанов Уряду була невідповідність передбаченої у них умови щодо надання субвенції об?єднаним територіальним громадам, які повністю відповідають межам, визначеним перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області. Проте Законом України від 09.02.2017 №1851-VIII "Про внесення змін до деяких законів України щодо добровільного приєднання територіальних громад" цю умову було вилучено із диспозиції частини першої статті 10 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", а постановою Кабінету Міністрів України від 04.04.2018 №242 внесені відповідні зміни до постанови від 16.03.2016 №200.
10. Третя особа повідомила також Суд про перейменування Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України на Міністерство розвитку громад та територій України згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 02.09.2019 №829.
11. Кабінет Міністрів України у відзиві на касаційну скаргу просить залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін, уважаючи, що судами в повному обсязі з?ясовано обставини справи, правильно застосовано норми матеріального права та дотримано норми процесуального права.
12. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
13. Постановою Кабінету Міністрів України від 16.03.2016 №200 "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об`єднаних територіальних громад" затверджено Порядок та умови надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об`єднаних територіальних громад (далі - Порядок).
14. Постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №410 "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об`єднаних територіальних громад" внесено зміни і доповнення до Порядку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.03.2016 №200.
15. 28 вересня 2017 року народний депутат України ОСОБА_1 подав Прем`єр-міністру України Гройсману В.Б. письмове звернення №28/9-17 (зареєстроване за вх.№38668/0/1-17 від 02.10.2017), в якому зазначив, що підпункт 1 пункту 5 Порядку в частині встановлення такої умови надання субвенцій як повна відповідність меж об?єднаної територіальної громади межам, визначеним у перспективному плані відповідних територій, суперечить положенням статей 2 і 4 Закону України від 05.02.2015 №157-VIII "Про добровільне об`єднання територіальних громад". Крім того, з посиланням на частину першу статті 133, частини першу і шосту статті 140 Конституції України ОСОБА_1 звернув увагу Прем`єр-міністра України на те, що об?єднані територіальні громади не передбачені положеннями Конституції України та не відповідають її чинному адміністративно-територіальному устрою. Враховуючи наведене та керуючись статтями 16, 17 Закону України "Про статус народного депутата України", просив: скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 16.03.2016 №200 зі змінами, внесеними постановою від 07.06.2017 №410, як протиправну; привести порядок надання субвенцій з державного бюджету відповідним місцевим територіальним громадам у відповідність з положеннями чинної Конституції України; надати письмову відповідь на це звернення у встановлені законом строки.
16. На виконання доручення Прем`єр-міністра України Гройсмана В.Б. від 14.10.2017 №38668/1/1-17 Мінрегіоном розглянуто звернення народного депутата України ОСОБА_1 і надано йому відповідь від 31.10.2017 №7/13-11597 (за підписом заступника Міністра Кругляка Е.Б.), в якій повідомлено, що Законом України від 09.02.2017 №1851-VIII "Про внесення змін до деяких законів України щодо добровільного приєднання територіальних громад" частину першу статті 10 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" викладено в новій редакції, з якої вилучено умову щодо повної відповідності об?єднаної територіальної громади межам, визначеним перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області. Зазначено, що у зв?язку із цим Мінрегіоном буде здійснено перегляд постанов Кабінету Міністрів України від 16.03.2016 №200 та від 07.06.2017 №410 з метою приведення їхніх положень у відповідність до закону.
V. Позиція Верховного Суду
17. Відповідно до частини четвертої статті 76 Конституції України повноваження народних депутатів України визначаються Конституцією та законами України.
18. Одним із повноважень народного депутата є встановлене частиною першою статті 16 Закону України "Про статус народного депутата України" право на депутатське звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності та підпорядкування, об`єднань громадян з питань, пов`язаних з депутатською діяльністю.
19. Депутатське звернення - це викладена в письмовій формі пропозиція народного депутата, звернена до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, об`єднань громадян здійснити певні дії, дати офіційне роз`яснення чи викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції (абзац другий частини першої статті 16 Закону України "Про статус народного депутата України").
20. Частиною п?ятою статті 17 Закону України "Про статус народного депутата України" передбачено також, що народний депутат як представник державної влади у разі порушення прав, свобод і інтересів людини та громадянина, що охороняються законом, та інших порушень законності має право на місці вимагати негайного припинення порушення або звертатися з вимогою до відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ та організацій припинити такі порушення. У разі порушення законності народний депутат може звернутися з депутатським зверненням до відповідних посадових осіб правоохоронних органів чи органів виконавчої влади, що здійснюють державний контроль у відповідній галузі.
21. Отже, порушеннями законності, про які йдеться у частині п?ятій статті 17 Закону України "Про статус народного депутата України", є такі дії або бездіяльність, неправомірність яких прямо випливає із закону, і про припинення яких народний депутат може вимагати як в усній формі (на місці), так і в письмовій формі шляхом звернення з депутатським зверненням, що кореспондується з положеннями статті 16 цього Закону.
22. Аналізуючи зміст звернення ОСОБА_1 від 28.09.2017 №28/9-17, суди попередніх інстанцій помилково виходили з того, що це письмове звернення народного депутата України, адресоване Прем`єр-міністру України Гройсману В.Б. з проханням вирішити питання, що належать до компетенції Кабінету Міністрів України, є не депутатським зверненням, а вимогою народного депутата, адже порушені у зверненні питання не свідчили про очевидні порушення законності, а форма викладення народним депутатом своєї пропозиції чи вимоги є однаковою.
23. Порядок і строки розгляду депутатського звернення визначені, зокрема у частинах другій і четвертій статті 16 Закону України "Про статус народного депутата України", згідно з якими орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, керівники підприємств, установ і організацій, об`єднань громадян, яким адресовано депутатське звернення, зобов`язані протягом 10 днів з моменту його одержання розглянути і дати письмову відповідь. У разі неможливості розгляду звернення народного депутата у визначений строк його повідомляють про це офіційним листом з викладенням причин продовження строку розгляду. Строк розгляду депутатського звернення, з урахуванням продовження, не може перевищувати 30 днів з моменту його одержання. Вмотивована відповідь на депутатське звернення повинна бути надіслана народному депутату не пізніш як на другий день після розгляду звернення. Відповідь надається в обов`язковому порядку і безпосередньо тим органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, до якого було направлено звернення, за підписом його керівника чи посадової особи, керівником підприємства, установи та організації, об`єднання громадян, крім випадків, установлених цим Законом.
24. Таким чином, надання позивачу відповіді на його депутатське звернення Мінрегіоном замість Кабінету Міністрів України, якому воно було адресоване, та у строк, що перевищує 10 днів з моменту його отримання без офіційного повідомлення про причини продовження строку розгляду, є порушенням вимог статті 16 Закону України "Про статус народного депутата України" та свідчить про обґрунтованість позовних вимог у цій частині.
25. Ураховуючи наведене, а також приписи статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), рішення судів першої та апеляційної інстанцій у частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо не надання відповіді на депутатське звернення ОСОБА_1 від 28.09.2017 №28/9-17 підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позову в цій частині.
26. З приводу законності постанов Кабінету Міністрів України від 16.03.2016 №200 та від 07.06.2017 №410 колегія суддів зауважує наступне.
27. Повноваження Кабінету Міністрів України на визначення порядку та умов надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам, здійснення розподілу та перерозподілу обсягів субвенцій та додаткових дотацій з державного бюджету місцевим бюджетам між місцевими бюджетами передбачені у частині другій статті 97 і частині шостій статті 108 Бюджетного кодексу України.
28. Частиною п?ятою статті 10 Закону України від 05.02.2015 №157-VIII "Про добровільне об`єднання територіальних громад" також закріплено норму про те, що порядок надання субвенцій з державного бюджету об`єднаним територіальним громадам встановлюється Кабінетом Міністрів України.
29. Підставою позову в частині скасування оскаржуваних постанов Кабінету Міністрів України позивач указав невідповідність підпункту 1 пункту 5 постанови від 16.03.2016 №200 (із змінами, внесеними постановою від 07.06.2017 №410), яким однією з умов надання субвенцій визначено спрямування субвенції на фінансування проектів згідно з планом соціально-економічного розвитку об`єднаної територіальної громади, межі якої повністю відповідають межам, визначеним перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, принципам та основним умовам добровільного об`єднання територіальних громад, визначеним у статтях 2 і 4 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад".
30. Разом із тим, під час розгляду цієї справи Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 04.04.2018 №242 "Про внесення змін до Порядку та умов надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об`єднаних територіальних громад", якою виключено у підпункті 1 пункту 5 Порядку слова: "межі якої повністю відповідають межам, визначеним перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області".
31. У зв?язку з цим суди попередніх інстанцій дійшли мотивованого висновку, що оскаржувані позивачем порушення були виправлені суб?єктом владних повноважень і не можуть слугувати підставою для визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо не вчинення дій для приведення у відповідність до вимог чинного законодавства України постанов від 07.06.2017 №410 і від 16.03.2016 №200, а також для визнання вказаних постанов Уряду протиправними в цій частині.
32. Інші доводи позовної заяви зводяться до обґрунтування неконституційності і незаконності формування в Україні об?єднаних територіальних громад, утворення яких, на думку позивача, не відповідає адміністративно-територіальному устрою України, не враховує думку місцевих громад, яка може бути з?ясована виключно шляхом проведення місцевого референдуму, а їхній правовий статус є невизначеним з огляду на відсутність державної реєстрації у встановленому законом порядку відповідних юридичних осіб публічного права.
33. Однак, зважаючи на те, що питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об`єднання або роз`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, визначаються законом (стаття 146 Конституції України), питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів вирішує Конституційний Суд України (частина перша статті 147 Конституції України), предметом регулювання постанови Кабінету Міністрів України від 16.03.2016 №200 є визначення механізму надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об`єднаних територіальних громад, а не питання щодо їхнього створення, вказані аргументи позивача не підлягають розгляду в межах вирішення цієї адміністративної справи.
34. За наведених обставин правильні по суті рішення судів першої та апеляційної інстанцій про відмову в задоволенні позовних вимог про визнання протиправними і скасування постанов Кабінету Міністрів України від 16.03.2016 №200 і від 07.06.2017 №410 підлягають зміні в мотивувальній частині щодо оцінки правомірності утворення і правового статусу об?єднаних територіальних громад.
Керуючись статтями 345 350 351 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року в частині відмови у задоволенні позовної вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо не надання відповіді на депутатське звернення від 28.09.2017 №28/9-17.
3. Ухвалити нове рішення, яким позов у цій частині задовольнити.
4. Визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо не надання відповіді на депутатське звернення ОСОБА_1 від 28.09.2017 №28/9-17.
5. В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року залишити без змін, виключивши з їхніх мотивувальних частин висновки щодо правомірності утворення і правового статусу об?єднаних територіальних громад.
6. Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач С.А. Уханенко
Судді: О.В. Кашпур
Н.В. Шевцова