ПОСТАНОВА

Іменем України

06 лютого 2020 року

Київ

справа №826/20635/14

адміністративне провадження №К/9901/12293/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Бевзенка В. М.,

Шевцової Н.В.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 вересня 2015 року (головуючий суддя - Аблов Є.В., судді - Федорчук А.Б., Шулежко В.П.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2015 року (головуючий суддя - Грибан І.О., судді - Губська О.А., Ключкович В.Ю.) у справі

за позовом ОСОБА_1

до Міністерства юстиції України, Міністра юстиції України Петренка Павла Дмитровича,

про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язати вчинити дії, скасування наказу, -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Позивач звернулася в суд з позовною заявою до Міністерства юстиції України, Міністра юстиції України Петренка Павла Дмитровича, в якому просила (з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог):

- визнати протиправною бездіяльність Міністерства юстиції України щодо непроведення службового розслідування стосовно начальника Самбірського міськрайонного управління юстиції Львівської області;

- визнати протиправним та скасувати з часу видання пункт 3 наказу Міністерства юстиції України №2082/к від 22.09.2014 «Про проведення службового розслідування» щодо відсторонення від займаної посади начальника Самбірського міськрайонного управління юстиції Львівської області;

- визнати протиправною бездіяльність Міністра юстиції України Петренка Павла Дмитровича щодо не здійснення контролю роботи комісії з проведення службового розслідування;

- стягнути з Міністерства юстиції України 10000 грн. моральної шкоди, судові витрати.

Позов було обґрунтовано тим, що відповідач безпідставно та без дотримання встановленої процедури відсторонив від займаної посади позивача - начальника Самбірського міськрайонного управління юстиції Львівської області, наслідком чого стало завдання їй значної моральної шкоди. Крім того, позивач свої вимоги обґрунтовувала наявністю з боку Міністра юстиції України Петренка Павла Дмитровича численних фактів протиправних рішень, проявів бездіяльності із захисту прав людини.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 вересня 2015 року у задоволенні адміністративного позову було відмовлено.

Відмовляючи в позовних вимогах, суд виходив з того, що у зв`язку зі звільненням ОСОБА_1 з посади начальника Самбірського міськрайонного управління юстиції Львівської області відповідно до наказу Міністерства юстиції від 27.10.2014 №2331/к, Міністерством юстиції України видано наказ №2347/к від 28.10.2014, яким пункти 1, 2, 3 наказу Міністерства юстиції від 22.09.2014 №2082/к «Про проведення службового розслідування» втратили чинність. З огляду на вказане, суд дійшов до висновку, що позовні вимоги в частині визнання протиправним та скасування з часу видання пункту 3 наказу Міністерства юстиції України №2082/к від 22.09.2014 «Про проведення службового розслідування» щодо відсторонення від займаної посади начальника Самбірського міськрайонного управління юстиції Львівської області задоволенню не підлягають. Суд вказав, що листом Міністерства юстиції України від 17.10.2014 позивачу запропоновано надати пояснення з приводу виявлених порушень, однак ОСОБА_1 відмовлено у наданні таких пояснень, про що складено відповідний акт від 22.10.2014, який завізовано заступником директора Департаменту кадрової роботи та державної служби Міністерства юстиції - Грибанем С.О., заступником директора Департаменту кадрової роботи та державної служби - начальником відділу по роботі з кадрами територіальних органів юстиції - Лук`яненко Н.М. та головним спеціалістом відділу по роботі з кадрами територіальних органів юстиції Департаменту кадрової роботи та державної служби - Сініциною О.С. Також, суд зазначив, що наведене в сукупності свідчить про відсутність оскаржуваної бездіяльності щодо непроведення службового розслідування, а відтак відсутність підстав для задоволення позовних вимог в цій частині. Стосовно вимог про відшкодування моральної шкоди, суд вказав, що позивачем не доведено причинного зв`язку відсторонення її від посади з виникненням у неї хвороби - стабільної стенокардії, оскільки за медичними даними, найчастішою причиною розвитку стенокардії є атеросклероз коронарних артерій, а біль при стабільній класичній формі стенокардії з`являється у зв`язку з фізичними зусиллями, емоційною напругою, чинниками довкілля.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2015 року постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 вересня 2015 року було скасовано в частині відмови в задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправним пункту 3 наказу Міністерства юстиції України №2082/к від 22.09.2014 «Про проведення службового розслідування». Позовні вимоги в цій частині залишено без розгляду. В іншій частині постанову залишено без змін.

Залишаючи без розгляду позовні вимоги про визнання протиправним пункту 3 наказу Міністерства юстиції України №2082/к від 22.09.2014 «Про проведення службового розслідування», суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідно до ч.3 ст.99 КАС України для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк. Судом апеляційної інстанції встановлено, що з оскаржуваним наказом позивач ознайомлена 26.09.2014 року, про що вона особисто зазначає у запереченнях від 29.09.2014 на акт службового розслідування Головного управління юстиції у Львівській області від 09.09.2014 (а.с. 66). Втім, позивач направила даний позов до суду поштою лише 20.12.2014, тобто після спливу строку, визначеного ч.3 ст.99 КАС України. Разом з тим, суд вказав, що доводи позивачки про перебування на лікарняному спростовуються наявними в матеріалах справи копіями листків непрацездатності, з яких вбачається, що після 29.09.2014 позивачка на лікарняному не перебувала. Режим лікування амбулаторний (а.с.59-60). Отже, суд зробив висновок, що позивачем не надано доказів поважності причин пропуску строку на звернення з даним позовом до суду. Колегія суддів зауважила, що на порушення позивачкою строку звернення до суду звертав увагу відповідач в суді першої інстанції. Натомість, суд першої інстанції в порушення приписів ст.100 КАС України в цій частині відмовив в задоволенні позову, замість того, що б залишити його без розгляду.

В іншій частині позовних вимог ОСОБА_1 суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції щодо їх необґрунтованості.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

29 лютого 2016 року позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 вересня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2015 року та просив їх скасувати та задовольнити позовні вимоги або направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

В обґрунтування поданої касаційної скарги (з урахуванням доповнень від 29.02.2016) скаржник зазначив, що пункт 3 наказу №2082/к від 22.09.2014 є протиправним, оскільки його прийнято з порушеннями, а саме рішення про відсторонення прийнято за відсутності подання голови комісії з службового розслідування, та просить з цих підстав скасувати його з часу видання. Стосовно залишення без розгляду позовних вимог про визнання протиправним пункту 3 наказу Міністерства юстиції України №2082/к від 22.09.2014 «Про проведення службового розслідування», скаржник вказав, що судом апеляційної інстанції не було враховано, що позивач скористався порядком досудового вирішення спору, а отже строк повинен обчислюватися з дати коли скаржник дізнався про рішення суб`єкта владних повноважень щодо відсторонення або по закінченню строку, коли такий розгляд мав відбутись. Суди взагалі не з`ясували коли розглянуто скаргу, подану 29.09.2014 під час службового розслідування щодо рішення про відсторонення. Також, скаржник вказав, що судами не оцінено пояснень чому не вчинено жодних дій по проведенню службового розслідування. Крім того, скаржник просив суд касаційної інстанції дати правову оцінку процесуальним порушенням суду першої інстанції, зокрема, щодо Журналу судового засідання від 18.09.2015 стосовно того, що в судових дебатах позивач просить суд відмовити в позовних вимогах, хоча з технічного засобу фіксації судового розгляду даного факту не вбачається. Також, даний Журнал не відображає рішення головуючого судді повернутись до з`ясування обставин справи на стадії дослідження доказів.

Відповідачем до Суду надані заперечення на касаційну скаргу, в яких Міністерство зазначило, що судом апеляційної інстанції правильно були застосовані приписи ст.ст. 99 100 КАС України до позовних вимог про визнання протиправним пункту 3 наказу Міністерства юстиції України №2082/к від 22.09.2014 «Про проведення службового розслідування». Вказав, що позивачем не доведено, що внаслідок допущеної відповідачами, на думку позивача, бездіяльності останнє призвело до порушення її прав, свобод чи інтересів. Відповідач просив суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 05 лютого 2020 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Наказ №2082/к від 22.09.2014 р. «Про проведення службового розслідування» прийнято відповідачем з метою об`єктивного розгляду матеріалів службового розслідування стосовно начальника Самбірського міськрайонного управління юстиції Львівської області ОСОБА_1. та звернення працівників Самбірського міськрайонного управління юстиції Львівської області, поданого на особистому прийомі Міністра юстиції України 19 вересня 2014 року.

Вказаним наказом:

1) з 22 вересня 2014 року призначено службове розслідування стосовно начальника Самбірського міськрайонного управління юстиції Львівської області ОСОБА_1.;

2) утворено комісію з проведення службового розслідування із затвердження персонального складу;

3) на час проведення службового розслідування відсторонено начальника Самбірського міськрайонного управління юстиції Львівської області ОСОБА_1 . від займаної посади;

4) скасовано накази Міністерства юстиції від 18 вересня 2014 №2039/к та від 19 вересня 2014 року № 2060/к.

З оскаржуваним наказом позивач ознайомлена 26.09.2014, про що вона особисто зазначає у запереченнях від 29.09.2014 на акт службового розслідування Головного управління юстиції у Львівській області від 09.09.2014 (а.с. 66).

Листом Головного управління юстиції у Львівській області від 07.10.2014 №1824 до Міністерства юстиції було надіслано пояснення з приводу зазначених у скаргах порушень.

Листом Міністерства юстиції України від 17.10.2014 позивачу запропоновано надати пояснення з приводу виявлених порушень. Однак від надання пояснень позивач відмовилася, про що складено відповідний акт від 22.10.2014.

В подальшому, позивача звільнено із займаної посади на підставі наказу Міністерства юстиції України №2347/к від 28.10.2014.

В зв`язку із звільненням позивача та припиненням нею державної служби Міністерством юстиції України видано наказ №2331/к від 27.10.2014, яким пункти 1, 2, 3 наказу Міністерства юстиції від 22.09.2014 року №2082/к «Про проведення службового розслідування» втратили чинність, та який позивачем не оскаржується.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Відповідно до ст. 99 КАС України, для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Відповідно до ч.3 ст.99 КАС України для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.

У відповідності до ст. 100 КАС України адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

Відповідно до п. 1 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.07.2014 року № 228 Міністерство юстиції України (далі - Положення №228) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Міністерство юстиції у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства (п. 2 Положення).

Відповідно до ч. 2 ст. 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», Міністр як керівник міністерства, зокрема: призначає на посади керівників територіальних органів міністерства за погодженням з головами місцевих державних адміністрацій та їх заступників і звільняє їх з посад; притягує до дисциплінарної відповідальності керівників державних підприємств, установ, організацій, що перебувають у сфері управління відповідного міністерства.

Відповідно до абз. 12 п. 12 Положення №228, Міністр ініціює питання щодо проведення службового розслідування стосовно керівників служб, їх заступників, інших державних службовців і працівників апаратів служб та їх територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління.

Відповідно до п.9 Положення про Міністерство юстиції України, Положенням про районні,районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні, міжрайонні управління юстиції (затверджено наказом Міністерства юстиції України 23.06.2011р. №1707/5, далі - Положення №1707) начальники управлінь юстиції призначаються на посади за погодженням з головами відповідних місцевих державних адміністрацій та звільняються з посад Міністром юстиції за поданням начальника відповідного головного територіального управління юстиції.

Підстави та повноваження осіб на відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою визначено ст. 22 Закону України «Про державну службу».

Вказаною правовою нормою встановлено, що невиконання службових обов`язків, що призвело до людських жертв або заподіяло значної матеріальної чи моральної шкоди громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об`єднанню громадян, є підставою для відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою із збереженням заробітної плати.

Рішення про відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою приймається керівником державного органу, в якому працює цей службовець.

Згідно до п.4 Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (затвердженого постановою КМУ №950 від 13.06.2000, далі - Порядок №950 ) рішення про відсторонення державного службовця приймається за поданням голови комісії з проведення службового розслідування керівником органу державної влади, в якому працює особа.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Суд зазначає, що відсторонення від виконання повноважень за посадою може здійснюватися за наявності визначених законом підстав та у встановленому порядку.

Так, статтею 22 Закону «Про державну службу» визначено вичерпний перелік підстав для такого відсторонення.

Крім того, з правового аналізу зазначеної норми вбачається, що прийняттю рішення про відсторонення державного службовця має передувати встановлення невиконання державним службовцем покладених на нього службових обов`язків, матеріальних наслідків цього невиконання, а також визначення кола суб`єктів, яким, у зв`язку з цим, було заподіяно значної шкоди, або таке невиконання призвело до людських жертв. Лише після встановлення підстави для відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою може розглядатися питання про його відсторонення.

При цьому, згідно з п.4 Порядку №950 рішення про відсторонення державного службовця приймається за поданням голови комісії з проведення службового розслідування керівником органу державної влади, в якому працює особа.

Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку, що оскільки відповідачами не було надано доказів того, що на час прийняття оскаржуваного наказу малося подання голови комісії з проведення службового розслідування із зазначенням встановлених фактів невиконання позивачкою службових обов`язків, що призвело до людських жертв або заподіяло значної матеріальної чи моральної шкоди громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об`єднанню громадян, то пункт 3 наказу №2082/к від 22.09.2014 прийнято передчасно.

Разом з тим, колегія суддів вказує, що судом апеляційної інстанції було правильно застосовано наслідки недотримання позивачем місячного строку звернення до суду з позовними вимогами про скасування п.3 наказу №2082/к від 22.09.2014 «Про проведення службового розслідування», оскільки з оскаржуваним наказом позивач ознайомлений 26.09.2014, а даний позов до суду надіслано поштою лише 20.12.2014.

Доводи скаржника щодо здійснення останнім досудового порядку врегулювання спору Судом оцінюються критично, оскільки жодним законом не передбачено можливість досудового порядку вирішення спору про оскарження окремих пунктів наказу суб`єкта владних повноважень щодо відсторонення від займаної посади, а також з підстав того, що «скарга від 29.09.2014», на яку посилається скаржник, як на доказ досудового порядку врегулювання спору, подана позивачем на адресу Голови комісії з проведення службового розслідування в якості заперечень на акт службового розслідування від 09.09.2014 року та не може вважатись скаргою на рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень, враховуючи предмет розгляду цієї справи.

Отже, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про те, що позивачем не було надано доказів поважності причин пропуску строку на звернення до суду.

Також, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо відмови в позовних вимогах про визнання протиправною бездіяльності Міністерства юстиції України з приводу не проведення службового розслідування та нездійснення Міністром юстиції України контролю роботи комісії з проведення службового розслідування, та вважає їх обґрунтованими, оскільки з матеріалів справи вбачається, що відповідачами вчинялися певні дії щодо проведення службового розслідування, а також з урахуванням того факту, що у зв`язку із звільненням позивача та припиненням останнім державної служби, Міністерством юстиції України видано наказ №2331/к від 27.10.2014, яким пункти 1, 2, 3 наказу Міністерства юстиції від 22.09.2014 року №2082/к «Про проведення службового розслідування» втратили чинність. При цьому, наказ №2347/к є чинним на час розгляду справи та позивачем не оскаржувався.

Стосовно вимог касаційної скарги щодо надання правової оцінки процесуальним порушенням суду першої інстанції, зокрема, щодо Журналу судового засідання від 18.09.2015, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 43 КАС України (в редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин) особи, які беруть участь у справі, мають право ознайомитися із технічним записом і журналом судового засідання та протягом семи днів з дня проголошення рішення у справі подати до суду письмові зауваження щодо їхньої неповноти або неправильності.

При цьому, зауваження щодо технічного запису і журналу судового засідання повинні бути розглянуті головуючим суддею не пізніше п`яти днів з дня їх подання (ч. 2, 4 статті 43 КАС України).

Отже, Суд касаційної інстанції не наділений повноваженнями розглядати зауваження щодо неправильності заповнення журналу судового засідання в суді першої інстанції.

Також, суди попередніх інстанцій правомірно відмовили в задоволенні вимог про відшкодування моральної шкоди, оскільки останні є похідними від зазначених вище позовних вимог.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, колегія суддів касаційної інстанції вважає викладені в касаційній скарзі доводи ОСОБА_1 безпідставними та правомірно спростованими судами попередніх інстанцій, а їх висновки - правильними, обґрунтованими, та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, з огляду на що і підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Керуючись статтями 341 343-345 349-356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 вересня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2015 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.А. Данилевич

Судді В. М. Бевзенко

Н.В. Шевцова