ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 липня 2020 року
м. Київ
справа №826/3015/16
адміністративне провадження №К/9901/2317/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Бучик А.Ю.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 липня 2017 року (колегія суддів: Вєкуа Н.Г., Костенко Д.А., Огурцов П.О.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2017 року (колегія суддів: Василенко Я.М., Кузьменко В.В., Шурко О.І.) у справі № 826/3015/16 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Асканія Плюс" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправними та скасування наказу в частині та припису, -
ВСТАНОВИВ:
ТОВ "Асканія Плюс" звернулось до суду з позовом, в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просило:
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 18.12.2015 № 431 "Про затвердження плану проведення перевірок надр користувачів у І кварталі 2016 року" в редакції від 10.02.2016 затвердженої наказом Державної служби геології та надр України № 37 "Щодо внесення змін до наказів Державної служби геології та надр України від 18.12.2015 № 431 та від 23.12.2015 № 434" в частині проведення планової перевірки товариства з обмеженою відповідальністю "Асканія Плюс";
- скасувати припис Державної служби геології та надр України від 23.03.2016 № 21/5605.
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2017 року, позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано припис Державної служби геології та надр України № 21/5605 від 23.03.2016. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати судові рішення та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки тому, що відповідачем дотримано порядку, встановленого для проведення перевірки, а недопущення посадових осіб ДСГН України позивачем є протиправним, оскільки стаття 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначає виключний перелік підстав для недопущення посадових осіб контролюючого органу до перевірки. Крім того вказує, що недопущення до перевірки є порушення Угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами № 5605 від 12.06.2012 в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадр для здійснення геологічного контролю.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без за задоволення, а судові рішення - без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 31 січня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Судами встановлено, що Державною службою геології і надр України 18.12.2015 затверджено наказ № 431 "Про проведення перевірок користувачів надр у І кварталі 2016 року".
Наказом Державної служби геології і надр України від 10.02.2016 № 37 "Щодо внесення змін до наказів Державної служби геології та надр України від 18.12.2015 № 431 та від 23.12.2015 № 434" внесено зміни до Плану проведення перевірок надрокористувачів у І кварталі 2016 року, затвердженого наказом Державної служби геології та надр України від 18.12.2015 року № 431, виклавши його в новій редакції та внесено зміни до Переліку надрокористувачів, щодо яких буде здійснюватися державний геологічний контроль у І кварталі 2016 року, затвердженого наказом Державної служби геології та надр України від 23.12.2015 № 434, виклавши його у новій редакції.
Товариство з обмеженою відповідальністю "Асканія Плюс" увійшло у перелік надрокористувачів, щодо яких буде здійснюватися державний геологічний контроль у І кварталі 2016 року.
На адресу позивача надійшло повідомлення Держгеонадра України № 2217/13/14-6 від 16.02.2016 про проведення планової перевірки.
У даному повідомленні відповідач зазначив, що відповідно до пункту 8 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2011 № 1294, у строк з 21.03.2016 по 31.03.2016 посадовими особами Держгеонадра України буде проведена планова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування товариством з обмеженою відповідальністю "Асканія Плюс", якому наданий спеціальний дозвіл на користування надрами № 5605 від 12.06.2012.
В подальшому, посадовими особами Азово-Чорноморського міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України здійснено виїзд за адресою позивача для проведення планової перевірки щодо дотримання надрокористувачем встановленого порядку, норм і правил проведення робіт, пов`язаних з геологічним вивченням та використанням надр.
Разом із тим, посадовим особам було відмовлено у проведенні перевірки на підставі відсутності керівництва товариства з обмеженою відповідальністю "Асканія Плюс" за адресою реєстрації та надрокористування, про що складено відповідний акт перевірки № 21/5605 про недопущення до перевірки, у якому зазначено про порушення позивачем:
- статей 10, 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (не допущено посадових осіб Державної служби геології та надр України до здійснення заходів державного нагляду (контролю), які проводились з дотримання порядку здійснення державного нагляду (контролю);
- статті 24 Кодексу України "Про надра" та постанови Кабінету Міністрів України № 615 від 30.05.2011 "Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами" (не виконуються умови користування надрами, а саме не дотримуються вимоги Угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами, в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадра України до здійснення державного геологічного контролю).
На підставі відображених в акті №21/5605 порушень, посадовими особами відповідача було винесено припис № 21/5065 від 23.03.2016 про їх усунення шляхом надання в термін до 15.04.2016 начальнику Азово-Чорноморського міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України документів щодо дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування, згідно додатку № 1 до даного припису.
Оскаржуваний припис був направлений Держгеонадра України на адресу позивача рекомендованим поштовим відправленням та отриманий останнім 29.03.2016, про що в матеріалах справи наявні відповідні докази.
Вважаючи наказ Держгеонадр України від 18.12.2015 № 431 "Про затвердження Плану проведення перевірок надр користувачів у І кварталі 2016 року" в редакції від 10.02.2016 затвердженої наказом Держгеонадр України № 37 "Щодо внесення змін до наказів Державної служби геології та надр України від 18.12.205 № 431 та від 23.12.2015 № 434" в частині проведення планової перевірки товариства з обмеженою відповідальністю "Асканія Плюс" та припис протиправними, позивач звернувся до суду першої інстанції з даним позовом.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскільки перевірка позивача не проводилась, акт за результатами здійснення планового заходу з реквізитами, визначеними частиною 6 ст. 7 Закону, не складався, то позовні вимоги позивача підлягають задоволенню шляхом визнання протиправним та скасування припису Державної служби геології та надр України № 21/5605 від 23.03.2016.
Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини в межах касаційної скарги, зазначає наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, повноваження Держгеонадра України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема Кодексом України про надра, Законом України "Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 (далі - Положення № 1174).
Так, статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).
Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
Згідно з положеннями частини першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Відповідно до підпункту 12 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра України, згідно із покладеними на неї завданнями, зокрема, здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр та раціональним і ефективним використанням надр України.
Повноваження органу державного геологічного контролю щодо здійснення контролю за геологічним вивченням надр визначені статтею 62 Кодексу України про надра.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності визначаються Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Статтею 2 цього Закону окреслена сфера його дії, зокрема, встановлюються відносини, що виникають під час здійснення заходів державного контролю, на які не поширюється дія Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
З огляду на те, що Держгеонадра України відсутня у даному переліку, відтак, при здійсненні державного нагляду за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр цей орган керується правилами, визначеними вказаним Законом з урахуванням особливостей, встановлених Кодексом України про надра.
Так, статтею 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено розпорядчі документи, які може приймати орган державного нагляду (контролю). Зокрема, частиною шостою статті 7 цього Закону передбачено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості:
дату складення акта;
тип заходу (плановий або позаплановий);
форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо);
предмет державного нагляду (контролю);
найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід;
найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
Крім того, частиною восьмою цієї ж статті до розпорядчих документів контролюючого органу також віднесено припис, який визначається, як обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Пунктом 12 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2011 р. N 1294 у разі недопущення посадових осіб органів державногогеологічного контролю до проведення перевірки за наявності підстав, визначених законом для її проведення, посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт про недопущення до перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами.
Згідно п. 16 Порядку у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки протягом п`яти робочих днів з дати її завершення складається припис або розпорядження за формою, затвердженою Держгеонадрами.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що Держгеонадра України під час здійснення перевірки та за її наслідками уповноважений складати акт та припис. При цьому, припис містить вимоги щодо усунення виявленого порушення, є обов`язковим до виконання та не передбачає застосування санкцій.
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що посадовими особами Азово-Чорноморського міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України складено акт про недопущення до проведення перевірки 21/5605 від 23.03.2016, на підставі чого винесено припис від 23.03.2016, яким зобов`язано позивача надати в термін до 15.04.2016 начальнику Азово-Чорноморського міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України документи щодо дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування, згідно додатку № 1 до даного припису.
На підставі аналізу вищенаведених положень норм чинного законодавства, колегія суддів зазначає, що припис органу державного нагляду (контролю) - Державної служби геології та надр - виноситься лише у випадку виявлення під час перевірки порушень вимог природоохоронного законодавства та повинен містити вимогу щодо усунення цих порушень.
Колегія суддів вказує, що вимоги припису не направлені на усунення порушень вимог законодавства з геології та надр, оскільки внаслідок непроведення перевірки не встановлено жодних порушень. Припис не може замінювати форму контролю як проведення перевірки, та за його допомогою не можуть витребовуватися необхідні документи, що мають оглядатися та досліджуватися при перевірці.
Суд зазначає, що необхідність надання документів, що висвітлено безпосередньо в самому приписі не узгоджується з вимогами законодавства щодо суті та мети припису, як обов`язкового до виконання документа направленого на усунення виявлених порушень вимог законодавства з геології та надр.
Вказана позиція узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними в постановах від 11.06.2019 у справі № 802/793/16 та 30.09.2019 у справі 3 817/61/16.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що складення припису за відсутності акта перевірки надрокористувача суперечить п. 16 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою КМУ від 14.12.2011 №1294, а тому оскаржуваний припис Держгеонадр України є протиправним та підлягає скасуванню.
Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 КАС України, Суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.
Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 липня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2017 року залишити без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий А.Ю. Бучик
Судді С.Г. Стеценко
Л.В. Тацій