№ 826/3831/18 - Судебная практика в Украине -Законодательство Украины

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 листопада 2022 року

м. Київ

справа № 826/3831/18

адміністративне провадження № К/9901/9795/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Бучик А.Ю.,

суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,

розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "ІНТЕГРАЛІНВЕСТ" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2019 (колегія суддів: Вівдиченко Т.Р., Файдюка В.В., Чаку Є.В.) у справі №826/3831/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ІНТЕГРАЛІНВЕСТ" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:

Товариство з обмеженою відповідальністю "ІНТЕГРАЛІНВЕСТ" (далі - ТОВ, Позивач) звернулося до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, Відповідач), в якому просило:

- визнати дії Державної архітектурно-будівельної інспекції України з проведення перевірки 07 лютого 2018 року неправомірними;

- визнати протиправною та скасувати постанову №9/18/10/26-38/2002/02/2 від 20.02.2018 та постанову №8/18/10/26-38/2002/02/2 від 20.02.2018.

В обґрунтування позовних вимог зазначалось, що ДАБІ України діяло не в спосіб, передбачений чинним, на момент виникнення спірних правовідносин, законодавством, зокрема Позивача не попереджено про намір проведення перевірки Відповідачем.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.10.2018 позов задоволено. Визнано протиправними дії Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві з проведення 07.02.2018 позапланової перевірки на об`єкті будівництва житлово-офісного комплексу по пров. Машинобудівному, 26 у Солом`янському районі міста Києва щодо дотримання Товариством з обмеженою відповідальністю "ІНТЕГРАЛІНВЕСТ" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил. Визнано протиправними та скасовано постанови Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 20.02.2018 №9/18/10/26-38/2002/02/2 та від 20.02.2018 №8/18/10/26-38/2002/02/2.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2019 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.10.2018 скасовано в частині задоволених вимог про визнання протиправними дій Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві з проведення 07.02.2018 позапланової перевірки на об`єкті будівництва житлово-офісного комплексу по пров. Машинобудівному, 26 у Солом`янському районі міста Києва щодо дотримання Товариством з обмеженою відповідальністю "ІНТЕГРАЛІНВЕСТ" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

В цій частині прийнято нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовлено.

В решті рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.10.2018 залишено без змін.

Не погодившись з указаним судовим рішенням суду апеляційної інстанції, Позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати в частині відмови в позові та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Касаційну скаргу, зокрема, обґрунтовано тим, що перевірка, яка проводилась без участі суб`єкта містобудування та без виїзду на об`єкт, ставить під сумнів об`єктивність встановлених Відповідачем фактів.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просив відмовити у задоволенні касаційної скарги.

Ухвалою Верховного Суду від 20 травня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Дослідивши в межах касаційної скарги спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.

Як установлено судами, на підставі наказу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві від 18.01.2018 №5 проведено позапланову перевірку на об`єкті будівництва житлово-офісного комплексу по пров. Машинобудівному, 26 у Солом`янському районі міста Києва щодо дотримання суб`єктом містобудування (замовник будівництва ТОВ "ІНТЕГРАЛІНВЕСТ", генпідрядна організація - Товариства з обмеженою відповідальністю "Мітбуд", генеральний проектувальник - Товариство з обмеженою відповідальністю "Ареалбуд") вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, за результатом якої складено акт перевірки №б/н.

Вказаним актом встановлено наступні порушення: 1) підпункту "б" пункту 3 частини третьої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" - замовником ТОВ "ІНТЕГРАЛІНВЕСТ" не надано підтверджувальних документів щодо виконання вимог припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт замовником від 20 жовтня 2017 року; частини першої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" - генпідрядною організацією Товариством з обмеженою відповідальністю "Ареалбуд" на замовлення ТОВ "ІНТЕГРАЛІНВЕСТ" виконуються будівельні роботи без дозволу на виконання будівельних робіт, оскільки рішенням ДАБІ від 27 жовтня 2017 року №178 анульовано дозвіл на виконання будівельних робіт з будівництва житлово-офісного комплексу по пров. Машинобудівному, 26 у Солом`янському районі міста Києва.

У зв`язку із виявленими порушеннями, Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві прийнято наступні постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності:

- від 20 лютого 2018 року №9/18/10/26-38/2002/02/2, згідно з якою ТОВ "ІНТЕГРАЛІНВЕСТ" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом третім пункту 1 частини шостої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф у сумі 88 100,00 грн.

- від 20 лютого 2018 року №8/18/10/26-38/2002/02/2, згідно з якою, ТОВ "ІНТЕГРАЛІНВЕСТ" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом третім пункту 3 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф у сумі 1 585 800,00 грн.

Вважаючи вказані рішення Відповідача протиправними та такими, що підлягають скасуванню, Позивач звернувся з позовом до суду.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що Відповідачем не надано суду будь-яких доказів на підтвердження того, що ТОВ "ІНТЕГРАЛІНВЕСТ" було повідомлено про проведення перевірки, а перевірка проводилась за участю його уповноважених представників.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції апеляційний суд зазначив, що чинне, на час проведення перевірки, законодавство не передбачало попереднього повідомлення суб`єкта містобудування про проведення позапланової перевірки, як обов`язкову передумову можливості її проведення. Крім того вказав, що у матеріалах справи міститься лист, яким ТОВ «ІНТЕГРАЛІНВЕСТ» повідомлено, що посадовими особами Департаменту здійснюються заходи державного архітектурно- будівельного контролю.

Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року №3038-VІ встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів (далі - Закон №3038-VІ).

Статтею 41 Закону №3038-VІ передбачено, що Державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно з п. 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» від 23.05.2011 № 553 (надалі - Порядок № 553), цей порядок визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Пунктом 5 указаного Порядку закріплено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога головного інспектора будівельного нагляду Держархбудінспекції щодо проведення перевірки за наявності підстав, встановлених законом; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва (пункти 7, 9 Порядку №553).

За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис).

У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.

Керівникові кожного суб`єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки, або його уповноваженій особі надається по одному примірнику такого акта. Один примірник акта перевірки залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.

Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку, та керівником суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, або його уповноваженою особою, в останній день перевірки.

Завірена належним чином копія акта, складеного посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю за результатами проведеної на об`єкті будівництва перевірки, щодо невиконання приписів, виданих органом державного архітектурно-будівельного контролю генеральному підряднику (підряднику), стосовно порушень вимог нормативно-правових актів, будівельних норм та нормативних документів у сфері містобудівної діяльності, затверджених проектних рішень під час будівництва об`єктів та/або зупинення підготовчих та будівельних робіт надсилається до апарату Держархбудінспекції як органу ліцензування для прийняття відповідного рішення.

Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку (пункт 16-19 Порядку №553).

Зміст наведених норм свідчить, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Перевірка проводиться у присутності суб`єкта містобудівної діяльності або його представника.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19.06.2018 у справі № 810/3517/17, від 22.10.2018 у справі № 153/876/17, від 10.07.2019 у справі № 521/17659/17.

Аналізуючи наведене, можна зробити висновок, що прийняттю будь - якого рішення контролюючим органом передує відповідна перевірка, за результати якої і встановлюється дотримання суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.

Як установлено судом першої інстанції, копію направлення для проведення позапланового заходу від 18 січня 2018 року №б/н одержав керівник Товариства з обмеженою відповідальністю "Мітбуд", однак, від підпису відмовився.

Під час виїзду 25 січня 2018 року посадової особи Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві уповноважені відповідальні особи ТОВ "ІНТЕГРАЛІНВЕСТ" були відсутні, у зв`язку із чим на його адресу надіслано лист-повідомлення від 29 січня 2018 року №10/26-14/2901/02/2/Сл про те, що Департамент проводить позапланову перевірку будівництва житлово-офісного комплексу по пров. Машинобудівному, 26 у Солом`янському районі міста Києва щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудування діяльності. До вказаного листа додано копію направлення для проведення перевірки та у ньому запрошено прибути до Департаменту для участі у проведенні позапланової перевірки та надання відповідної документації, проте у визначений час суб`єкти містобудування до Департаменту не з`явились, необхідних документів для проведення перевірки не надали.

Водночас, Відповідачем не надано будь-яких доказів на підтвердження того, що ТОВ "ІНТЕГРАЛІНВЕСТ" отримало повідомлення про проведення перевірки, а перевірка проводилась за участю його уповноважених представників.

Так, законодавством не передбачено чіткого порядку попереднього повідомлення суб`єкта містобудування про проведення позапланової перевірки як обов`язкової передумови її проведення, однак, для забезпечення присутності уповноваженого представника під час проведення такої, Відповідач в рамках підготовки до проведення позапланової перевірки повинен вчинити дії щодо повідомлення суб`єкта містобудування про її проведення.

Тому, особливою умовою перевірки є обов`язкове повідомлення та обізнаність суб`єкта містобудування про проведення державного архітектурно-будівельного контролю.

Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд в постанові від 14 листопада 2019 року у справі №822/680/16 та постанові від 05 серпня 2020 року у справі №679/1336/16-а.

Також колегія суддів звертає увагу, що згідно з усталеною правовою позицією, неодноразово висловленою, зокрема, у постановах Верховного Суду від 05.02.2019 у справі №821/1157/16, від 04.02.2019 у справі №807/242/14, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої.

Схожу правову позицію висловив Верховний Суд і в постанові від 26.02.2020 у справі №826/7847/17, де зазначив, що нормами Закону №3038-VI та Порядку №553, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю. Лише їх дотримання може бути належною підставою для проведення позапланової перевірки та оформлення її результатів, які створюють для суб`єкта містобудування юридичні наслідки. Невиконання органами державного архітектурно-будівельного контролю вимог законодавця щодо порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю призводить до визнання перевірки незаконної та відсутності правових наслідків такої.

Також установлено, що Відповідач визнав факт проведення перевірки у межах спірних правовідносин без виїзду інспектора на будівельний майданчик.

Колегія суддів звертає увагу, що згідно з усталеною правовою позицією, неодноразово висловленою, зокрема, у постановах Верховного Суду від 05.02.2019 у справі №821/1157/16, від 04.02.2019 у справі №807/242/14, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої.

Отже, враховуючи, що Державна архітектурно-будівельна інспекція України при проведенні позапланового заходу діяла не у спосіб, що встановлений законодавством України, чинним на момент виникнення спірних правовідносин, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду першої інстанції щодо наявності підстав для визнання дій Відповідача неправомірними.

Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Положеннями статті 352 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Керуючись ст.ст. 345 349 350 352 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "ІНТЕГРАЛІНВЕСТ" задовольнити.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2019 скасувати в частині відмови у задоволенні позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю ""ІНТЕГРАЛІНВЕСТ" про визнання протиправними дій Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві з проведення 07.02.2018 позапланової перевірки на об`єкті будівництва житлово-офісного комплексу по пров. Машинобудівному, 26 у Солом`янському районі міста Києва щодо дотримання Товариством з обмеженою відповідальністю "ІНТЕГРАЛІНВЕСТ" вимог законодавства у сфері містобудування діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.10.2018 в частині задоволених вимог про визнання протиправними дій Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві з проведення 07 лютого 2018 року позапланової перевірки на об`єкті будівництва житлово-офісного комплексу по пров. Машинобудівному, 26 у Солом`янському районі міста Києва щодо дотримання Товариством з обмеженою відповідальністю "ІНТЕГРАЛІНВЕСТ" вимог законодавства у сфері містобудування діяльності, будівельних норм, стандартів і правил залишити без змін.

В решті рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.10.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2019 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді А. І. Рибачук

Л.В. Тацій