ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 лютого 2021 року
м. Київ
справа №826/3937/16
адміністративне провадження №К/9901/33510/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів - Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2017 року (колегія суддів: Мельничук В.П., Лічевецький І.О., Мацедонська В.Е.) у справі № 826/3937/16 за позовом ОСОБА_1 до Державної казначейської служби України, Кабінету Міністрів України про визнання бездіяльності протиправною та стягнення моральної шкоди,
ВСТАНОВИВ:
В березні 2016 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Кабінету Міністрів України, Державної казначейської служби України, в якому просила (з урахуванням заяви про зміну предмету позову):
- визнати незаконною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині невиконання пункту 2 Прикінцевих положень Закону України від 14.05.2015 №425-VIII щодо розроблення та затвердження державної цільової програми підтримки учасників бойових дій та їхніх дітей, дітей, один із батьків яких загинув у районі проведення антитерористичних операцій, бойових дій чи збройних конфліктів або під час масових акцій громадського протесту, дітей, зареєстрованих як внутрішньо переміщені особи, для здобуття професійно-технічної та вищої освіти;
- зобов`язати Кабінет Міністрів України виконати вимоги частини сімнадцятої статті 44 Закону України «Про вищу освіту» та розробити Порядок та умови надання державної цільової підтримки для здобуття професійно-технічної та вищої освіти категоріям громадян, визначених частиною сімнадцятою статті 44 Закону України «Про вищу освіту»;
- стягнути з держави Україна (через Державну казначейську службу України) на користь ОСОБА_1 суму завданої моральної шкоди у розмірі 10000,00 грн.
Позов мотивує тим, що у зв`язку з бездіяльністю Кабінету Міністрів України в частині неприйняття нормативно-правового акту, яким було б врегульовано порядок та умови надання державної цільової підтримки деяким категоріям громадян для здобуття професійно-технічної та вищої освіти, позивача, як внутрішньо переміщеної особи, позбавлено законодавчого права на отримання державної цільової підтримки для здобуття вищої освіти у державних та комунальних навчальних закладах.
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 07 лютого 2017 року у задоволенні вказаного адміністративного позову відмовлено.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2017 року постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 07 лютого 2017 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині невиконання пункту 2 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо державної підтримки учасників бойових дій та їхніх дітей, дітей, один із батьків яких загинув у районі проведення антитерористичних операцій, бойових дій чи збройних конфліктів або під час масових акцій громадянського протесту, дітей, зареєстрованих як внутрішньо переміщені особи, для здобуття професійно-технічної та вищої освіти» від 14.05.2015 року № 425-VIII щодо розроблення та затвердження державної цільової програми підтримки учасників бойових дій та їхніх дітей, дітей, один із батьків яких загинув у районі проведення антитерористичних операцій, бойових дій чи збройних конфліктів або під час масових акцій громадського протесту, дітей, зареєстрованих як внутрішньо переміщені особи, для здобуття професійно-технічної та вищої освіти.
В іншій частині даного позову відмовлено.
Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
Відповідач в обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що ним не допущено протиправної бездіяльності, оскільки на виконання положень частини сімнадцятої статті 44 Закону України «Про вищу освіту» у редакції Закону України від 14.05.2015 №425-VIII прийнято постанову від 23.11.2016 №975, якою затверджено Порядок та умови надання державної цільової підтримки деяким категоріям громадян для здобуття професійно-технічної та вищої освіти. Вказує, що дорученням Прем`єр-міністра України саме на Міністерство освіти і науки України покладено обов`язок з розроблення проекту вказаного Порядку, проте, Кабінет Міністрів України не має повноважень щодо проведення контролю за діяльністю міністерств, у тому числі Міністерства освіти і науки України, до якого неодноразово зверталось.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06 червня 2017 року відкрито касаційне провадження.
Відзив на касаційну скаргу не надходив.
У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засідання, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Судами встановлено, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є особою тимчасово переміщеною з тимчасово окупованої території України, про що свідчить довідка від 27.11.2014 № 3009005232.
Водночас позивач є студенткою денної форми навчання у Київському національному університеті будівництва і архітектури, що підтверджується наявною у матеріалах справи копією студентського квитка, виданого 01.04.2015 та дійсного до 30.06.2017.
Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо державної підтримки учасників бойових дій та їхніх дітей, дітей, один із батьків яких загинув у районі проведення антитерористичних операцій, бойових дій чи збройних конфліктів або під час масових акцій громадянського протесту, дітей, зареєстрованих як внутрішньо переміщені особи, для здобуття професійно-технічної та вищої освіти» від 14.05.2015 року № 425-VIII статтю 44 Закону України «Про вищу освіту» доповнено частиною 17 такого змісту:
« 17. Держава забезпечує особам, визнаним учасниками бойових дій відповідно до пункту 19 частини першої статті 6 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», та їхнім дітям, дітям, один із батьків яких загинув (пропав безвісти) у районі проведення антитерористичних операцій, бойових дій чи збройних конфліктів або помер внаслідок поранення, контузії чи каліцтва, одержаних у районі проведення антитерористичних операцій, бойових дій чи збройних конфліктів, а також внаслідок захворювання, одержаного в період участі в антитерористичній операції, дітям, один із батьків яких загинув під час масових акцій громадянського протесту або помер внаслідок поранення, контузії чи каліцтва, одержаних під час масових акцій громадянського протесту, дітям, зареєстрованим як внутрішньо переміщені особи, у тому числі дітям, які навчаються за денною формою навчання у вищих навчальних закладах, - до закінчення навчальних закладів, але не довше ніж до досягнення ними 23 років, державну цільову підтримку для здобуття вищої освіти у державних та комунальних навчальних закладах.
Державна цільова підтримка для здобуття вищої освіти надається у вигляді:
- повної або часткової оплати навчання за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів;
- пільгових довгострокових кредитів для здобуття освіти;
- соціальної стипендії;
- безоплатного забезпечення підручниками;
- безоплатного доступу до мережі Інтернет, систем баз даних у державних та комунальних навчальних закладах;
- безоплатного проживання в гуртожитку;
- інших заходів, затверджених Кабінетом Міністрів України.
Порядок та умови надання державної цільової підтримки для здобуття вищої освіти зазначеним категоріям громадян визначаються Кабінетом Міністрів України».
При цьому, Прикінцевими положеннями названого Закону Кабінету Міністрів України протягом одного місяця з дня опублікування цього Закону необхідно забезпечити розроблення та затвердження державної цільової програми підтримки учасників бойових дій та їхніх дітей, дітей, один із батьків яких загинув у районі проведення антитерористичних операцій, бойових дій чи збройних конфліктів або під час масових акцій громадянського протесту, дітей, зареєстрованих як внутрішньо переміщені особи, для здобуття професійно-технічної та вищої освіти.
Вважаючи бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині невиконання наведених законодавчих положень такою, що порушує її права та охоронювані законом інтереси, позивач звернулася до суду з цим адміністративним позовом.
Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову суд першої інстанції виходив з того, що Кабінет міністрів України прийняв постанову від 23.11.2016 №975, якою затверджено Порядок та умови надання державної цільової підтримки деяким категоріям громадян для здобуття професійно-технічної та вищої освіти. Відтак, суд дійшов висновку, що протиправна бездіяльність відсутня.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та частково задовольняючи позов, апеляційний суд виходив з того, що в цьому випадку Кабінет Міністрів України як головний орган виконавчої влади неналежним чином здійснював свої повноваження щодо координації та контролю за діяльністю підвідомчих міністерств, а відтак, постанова прийнята з порушенням встановлених строків.
Колегія суддів, дослідивши в межах касаційної скарги, спірні правовідносини, зазначає таке.
Відповідно до статті 1 Конституції України, Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава. Стаття 3 Конституції України, відповідно, гарантує, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Офіційне тлумачення положення статті 1 Конституції України міститься у рішенні Конституційного Суду України № 3-рп/2012 від 25 січня 2012 року, згідно якого «Основними завданнями соціальної держави є створення умов для реалізації соціальних, культурних та економічних прав людини, сприяння самостійності і відповідальності кожної особи за свої дії, надання соціальної допомоги тим громадянам, які з незалежних від них обставин не можуть забезпечити достатній рівень життя для себе і своєї сім`ї».
Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо державної підтримки учасників бойових дій та їхніх дітей, дітей, один із батьків яких загинув у районі проведення антитерористичних операцій, бойових дій чи збройних конфліктів або під час масових акцій громадянського протесту, дітей, зареєстрованих як внутрішньо переміщені особи, для здобуття професійно-технічної та вищої освіти» від 14.05.2015 № 425-VIII статтю 44 Закону України «Про вищу освіту» доповнено частиною 17, якою закріплено державну цільову підтримку для здобуття вищої освіти переліченим категорія осіб, до однієї з яких віднесено позивача.
Прикінцевими положеннями вказаного Закону встановлено термін в один місяць для розроблення відповідного підзаконного акту Кабінету міністрів України.
Статтею 113 Конституції України та частиною першою статті 1 Закону України «Про Кабінет міністрів України» №794-VІІ визначено, що Кабмін є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Згідно з частиною першою статті 4 Закон № 794-VІІ КМУ у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Частиною першою статті 49 Закону №794-VII встановлено, що Кабмін на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Згідно частини другої статті 49 Закону №794-VII акти КМУ нормативного характеру видаються у формі постанов КМУ.
Відповідно до частин другої та третьої статті 50 Закону №794-VІІ проекти актів КМУ готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.
Проекти актів Кабміну вносяться на розгляд КМУ міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується КМУ через відповідного члена КМУ), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями.
Отже, КМУ уповноважений видавати акти нормативного характеру, які видаються у формі постанов на основі та на виконання законів України.
Така ж норма узгоджується з пунктом 2 §33 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950, де зазначено, що розробниками проектів актів Кабінету Міністрів є, зокрема, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до своєї компетенції, крім того пунктом 5 §33 проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов`язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань).
Частиною 1 та 2 §37 Регламенту встановлено, що розробник надсилає заінтересованому органу проект акта Кабінету Міністрів, завізований керівником органу, який є розробником, разом з пояснювальною запискою, а також порівняльною таблицею (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів).
Якщо розробником проекту акта Кабінету Міністрів є центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів через міністра, проект надсилається заінтересованому органу лише після його погодження відповідним міністром.
Також, абз. 1 §38 Регламенту визначено, що розробник визначає строк погодження проекту акта Кабінету Міністрів заінтересованими органами виходячи із складності та обсягу проекту з урахуванням строків виконання завдань, установлених актами законодавства, протокольними рішеннями Кабінету Міністрів, але не більш як 10 робочих днів.
Якщо розробником є центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів через відповідного міністра, проект акта Кабінету Міністрів також обов`язково погоджується керівником юридичної служби відповідного міністерства.
Параграфом 46 встановлено, що за результатами правової експертизи проекту акта Кабінету Міністрів Мін`юст оформляє висновок за встановленою ним формою, невід`ємною частиною якого є висновок за результатами експертизи на відповідність проекту акта положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини. У висновку Мін`юсту обов`язково зазначаються правові підстави прийняття акта з посиланням на норми законодавчих актів, згідно з якими предмет правового регулювання проекту акта належить до повноважень Кабінету Міністрів. Висновок підписує Міністр, а у разі його відсутності - перший заступник Міністра.
Мін`юст надсилає висновок розробникові у строк, що становить не більш як 10 робочих днів.
Відповідно до §52 Регламенту Секретаріат Кабінету Міністрів проводить експертизу (фахову і юридичну) поданого до Кабінету Міністрів проекту акта та здійснює його опрацювання (вносить поправки, пов`язані з приведенням у відповідність з правилами нормопроектувальної техніки, редагує його та у разі потреби узгоджує поправки з головним розробником). Порядок проведення експертизи проектів актів встановлює Міністр Кабінету Міністрів.
Також, відповідно до §53 за результатами експертизи проекту акта Кабінету Міністрів Секретаріат Кабінету Міністрів оформляє експертний висновок.
Розгляд проектів актів Кабінету Міністрів України встановлений главою 7 Регламенту, так, зокрема, ч. 1 §55 встановлено, що опрацьований проект акта Кабінету Міністрів разом з матеріалами, поданими головним розробником, та експертним висновком Секретаріату Кабінету Міністрів включається до порядку денного засідання відповідного урядового комітету.
Параграф 55-1 передбачає, що розглянутий на засіданні урядового комітету та завізований Першим віце-прем`єр-міністром, Віце-прем`єр-міністром проект акта Кабінету Міністрів включається до порядку денного чергового засідання Кабінету Міністрів. До проекту акта крім матеріалів, поданих головним розробником, та експертного висновку Секретаріату Кабінету Міністрів додаються витяг з протоколу засідання урядового комітету і довідка про розбіжності щодо проекту акта, якщо їх не врегульовано після розгляду урядовим комітетом (ч.1).
Частиною 2 §55-1 встановлено, що акт Кабінету Міністрів приймається, якщо за результатами розгляду на засіданні до нього не висловлено зауважень.
Також, ч. 4-5 §55-1 передбачено, що прийняті акти Кабінету Міністрів Прем`єр-міністр підписує на засіданні Кабінету Міністрів. Акт, прийнятий Кабінетом Міністрів з поправками, оформляється у визначений ним строк.
Після підписання акта Кабінету Міністрів внесення до його тексту будь-яких змін, у тому числі виправлення орфографічних та стилістичних помилок, здійснюється шляхом прийняття відповідного рішення на засіданні Кабінету Міністрів.
Тобто, з аналізу Регламенту Кабінету Міністрів України, яким встановлена процедура підготовки, погодження, експертизи, внесення на розгляд та затвердження актів КМ України, випливає, що для прийняття відповідного акту проект такого акту має пройти низку етапів, кожен з яких здійснюється різними суб`єктами, крім того, на здійснення відповідними суб`єктами своїх повноважень щодо розроблення, погодження та прийняття акта встановлені строки.
Приписами ч.ч. 1 та 2 ст. 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» передбачено, що Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 16.10.2014 № 630, якою затверджено Положення про Міністерство освіти і науки України, Міністерство освіти і науки України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Міністерство освіти і науки України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах освіти і науки, наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності, трансферу (передачі) технологій, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю навчальних закладів, підприємств, установ та організацій, які надають послуги у сфері освіти або провадять іншу діяльність, пов`язану з наданням таких послуг, незалежно від їх підпорядкування і форми власності.
Згідно з пунктом 3 вказаного Положення до основних завдань Міністерство освіти і науки України, зокрема, належить забезпечення формування та реалізація державної політики у сферах освіти і науки.
Разом з тим, відповідно до покладених на Міністерство освіти і науки України завдань, вказаний орган виконавчої влади узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України та в установленому порядку вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів України; розробляє проекти законів та інших нормативно-правових актів з питань, що належать до його компетенції.
Міністр Міністерства освіти і науки України погоджує та подає на розгляд Кабінету Міністрів України розроблені центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, проекти законів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України (пункт 10 Положення).
Судами встановлено, що дорученням Прем`єр-міністра України від 17.06.2015 №23575/1/1-15 на виконання приписів частини сімнадцятої статті 44 Закону України «Про вищу освіту» на відповідних посадових осіб, зокрема на Міністра освіти і науки України, покладено обов`язки з підготовки і надання в установленому порядку на розгляд Уряду проект нормативно-правового акту щодо визначення порядку та умов надання відповідної державної цільової підтримки.
Надалі, дорученнями Прем`єр-міністра України, адресованими Міністру освіти і науки України, неодноразово наголошувалось на порушенні строків підготовки проекту вказаного акту.
При цьому лише 23.11.2016 Постановою Кабінету Міністрів України № 975 на виконання положень частини сімнадцятої статті 44 Закону України «Про вищу освіту» затверджено Порядок та умови надання державної цільової підтримки деяким категоріям громадян для здобуття професійно-технічної та вищої освіти, який набрав чинності з 01.01.2017.
Незважаючи на те, що безпосереднім розробником нормативного акту було Міністерство освіти і науки України, його координацію та контролю покладено саме на Кабінет Міністрів України.
З аналізу відмови у погодженні проекту Порядку та умов надання державної цільової підтримки деяким категоріям громадян для здобуття професійно-технічної та вищої освіти, наданої Міністерством фінансів України, вбачається, що профільне міністерство, як на підставу для відмови у погодженні, вказує відсутність коштів у державному бюджеті на відповідний період, що також спричинило затягування строку прийняття спірного нормативного акту.
Проте колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що реалізація особою права, яке пов`язано з отриманням бюджетних коштів, що базується на спеціальних та чинних на час виникнення спірних правовідносин нормативно-правових актах національного законодавства, не може бути поставлена у залежність від бюджетних асигнувань, тобто посилання органами державної влади на відсутність коштів, як на причину невиконання своїх зобов`язань, є безпідставними, про що неодноразово йдеться в рішеннях Європейського суду з прав людини, зокрема у справах «Кечко проти України», «Ромашов проти України», «Шевченко проти України». Європейський Суд з прав людини у своїх рішеннях констатував, що не приймає аргумент Уряду щодо бюджетних асигнувань, оскільки органи державної влади не можуть посилатись на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов`язань.
Отже, посилання на фінансування державної підтримки, яка передбачена приписами статті 44 Закону України «Про вищу освіту» є необґрунтованими.
Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що відповідач як контролюючий орган щодо Міністерства фінансів України, повинен був вжити відповідних заходів щодо сприяння погодженню проекту вказаного вище Порядку, що, в свою чергу, прискорило б виконання обов`язку, покладеного Прикінцевими положеннями Закону від 14.05.2015 року № 425-VIII щодо прийняття відповідного підзаконного акту.
Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись ст.ст. 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2017 року залишити без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий А. Ю. Бучик
Судді: Л. Л. Мороз
А. І. Рибачук