ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 826/4891/18
адміністративне провадження № К/9901/29289/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Державної авіаційної служби України
на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Соколенко О.М. від 10 липня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Лук`янчук О.В., Бітова А. І., Ступакової І. Г. від 10 вересня 2019 року
у справі №826/4891/18
за позовом Державної авіаційної служби України
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Ліберті Л", Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції Одеської міської ради, Державної архітектурно-будівельної інспекції України,
за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: Комунальне підприємство "Міжнародний аеропорт "Одеса", Державне підприємство обслуговування повітряного руху України,
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Нові Черемушки"
про зобов`язання вчинити певні дії, визнання протиправними дій та бездіяльності,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. Державна авіаційна служба України (далі також - позивач) звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Ліберті Л" (далі також - відповідач 1, ТОВ "Ліберті Л"), Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі також - відповідач 2) та Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради (далі також - відповідач 3) за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Комунальне підприємство "Міжнародний аеропорт "Одеса", Державне підприємство обслуговування повітряного руху України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Нові Черемушки" про:
- зобов`язання ТОВ "Ліберті Л" виконати рішення Державної авіаційної служби України від 13 лютого 2018 року № 87;
- визнання протиправною бездіяльності Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради в частині непогодження об`єкта будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Маршала Малиновського, 53а, 53/55, з Державною авіаційною службою України та зобов`язання вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва;
- визнання протиправними дій Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки по об`єкту будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Маршала Малиновського, 53а, 53/55, та скасування їх;
- визнання протиправними дій Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо видачі сертифікату № ІУ 164152381983 по об`єкту будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Маршала Малиновського, 53а, 53/55, та скасування даного сертифікату.
2. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 10 липня 2019 року заяву Державної авіаційної служби України про збільшення розміру позовних вимог від 03 червня 2019 року (за вих. №4/460-19 від 31 травня 2019 року) про зобов`язання ТОВ "Ліберті Л", Комунального підприємства «Міське капітальне будівництво» (далі також - КП "Міське капітальне будівництво") знести самочинне будівництво за адресою: м. Одеса, вул. Маршала Малиновського, 53а, 53/55 та привести ділянку в попередній стан - залишено без розгляду.
3. Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду першої інстанції, Державна авіаційна служба України подала апеляційну скаргу, в якій просила скасувати ухвалу суду першої інстанції та задовольнити заяву про збільшення розміру позовних вимог.
4. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року апеляційну скаргу Державної авіаційної служби України залишено без задоволення, а ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 10 липня 2019 року залишено без змін.
5. Не погоджуючись із рішенням суду першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 10 липня 2019 року, постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року та ухвалити нове рішення, яким задовольнити заяву позивача про збільшення розміру позовних вимог № 4/460-19 від 31 травня 2019 року .
6. Ухвалою від 05 листопада 2019 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження у справі №826/4891/18.
7. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 серпня 2020 року справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Залишаючи без розгляду заяву про збільшення розміру позовних вимог на підставі частини 15 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що заявником не усунуто недоліки, які зазначені в ухвалі Одеського окружного адміністративного суду від 04 червня 2019 року про залишення заяви про збільшення розміру позовних вимог без руху, оскільки пропущено строк звернення до суду, як суб`єкта владних повноважень, при цьому позивачем не наведено поважних причин пропуску такого строку.
9. У касаційній скарзі позивач не погоджується із рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що строки звернення до суду з заявою про збільшення розміру позовних вимог не пропущено, оскільки підставою звернення до суду з вищезазначеною заявою стала правова позиція Великої Палати Верховного суду, яка висловлена у постанові від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17, а з заявою позивач звернувся 31 травня 2019 року. Крім того, на адресу позивача вказана постанова Великої Палати Верховного Суду надійшла 11 березня 2019 року, що свідчить про дотримання строків звернення до суду з відповідною заявою.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
11. Згідно з положенням частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
12. Відповідно до частин 1, 2 та 3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
13. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
14. Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
15. Частинами 1 та 2 статті 122 КАС України передбачено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.
16. Відповідно до частини 13 статті 171 КАС України суддя, встановивши після відкриття провадження у справі, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 160, 161 цього Кодексу, постановляє ухвалу не пізніше наступного дня, в якій зазначаються підстави залишення заяви без руху, про що повідомляє позивача і надає йому строк для усунення недоліків, який не може перевищувати п`яти днів з дня вручення позивачу ухвали.
17. Згідно з частиною 15 статті 171 КАС України, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви у строк, встановлений судом, позовна заява залишається без розгляду.
18. Частинами 1, 2 та 3 статті 123 КАС України передбачено, що у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. Протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
19. Відповідно до частини 2 статті 44 КАС України учасники справи зобов`язані добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки.
20. Суд зазначає, що відповідно до частини 1 статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.
21. Зокрема, причина пропуску строку може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: 1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; 2) це обставина, яка виникла об`єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; 3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; 4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.
22. При цьому, поважними причинами можуть визнаватися лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належним чином.
23. Отже, поновленню підлягають лише порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом. В свою чергу, поважною може бути визнано причину, яка носить об`єктивний характер, та з обставин незалежних від позивача унеможливила звернення до суду з позовом.
24. Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин у випадку, якщо вони стали спірними.
25. Необхідно зауважити, що інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом, апеляційною чи касаційною скаргами обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
26. Також, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне зазначити, що відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року №17-рп/2011 обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.
27. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 21 травня 2019 року заяви Державної авіаційної служби України про збільшення розміру позовних вимог від 29 березня 2019 року за вих. №4/232-19, від 12 квітня 2019 року за вих. №4/350-19 та від 11 травня 2019 року за вих. №4/436-19 в частині позовних вимог про: визнання протиправними дій Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради щодо видачі повідомлення про зміну даних в дозволі на будівельні роботи № ОД 122172402016 по об`єкту будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Маршала Малиновського, 53а, 53/55 та його скасування; визнання протиправними дій Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради щодо видачі повідомлення про зміну даних в дозволі на будівельні роботи №ОД 122172140489 по об`єкту будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Маршала Малиновського, 53а, 53/55 та його скасування; визнання протиправними дій Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо видачі повідомлення про зміну даних в дозволі на будівельні роботи № ІУ 124152321270 по об`єкту будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Маршала Малиновського, 53а, 53/55 та його скасування; зобов`язання ТОВ "Ліберті Л", КП "Міське капітальне будівництво" знести самочинне будівництво за адресою: м. Одеса, вул. Маршала Малиновського, 53а, 53/55 та привести ділянку в попередній стан залишено без руху, оскільки, зокрема, Державна авіаційна служба України, пропустила встановлений КАС України шестимісячний строк на звернення до суду.
28. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 04 червня 2019 року заяви Державної авіаційної служби України про збільшення розміру позовних вимог від 29 березня 2019 року за вих. №4/232-19, від 12 квітня 2019 року за вих. №4/350-19 та від 11 травня 2019 року за вих. №4/436-19 залишено без розгляду, у зв`язку з тим, що позивачем не усунуто недоліки відповідних заяв та тим, що 03 червня 2019 року від представника позивача надійшла заява про залишення заяв без розгляду.
29. 03 червня 2019 року до суду від Державної авіаційної служби України надійшла заява (від 31 травня 2019 року за вих. №4/460-19) про збільшення розміру позовних вимог, в якій просила зобов`язати ТОВ "Ліберті Л" та КП "Міське капітальне будівництво" знести самочинне будівництво за адресою: м. Одеса, вул. Малиновського, 53а, 53/55 та привести ділянку в попередній стан.
30. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 04 червня 2019 року заяву Державної авіаційної служби України про збільшення розміру позовних вимог від 03 червня 2019 року (за вих. №4/460-19 від 31 травня 2019 року) про зобов`язання ТОВ "Ліберті Л" та КП "Міське капітальне будівництво" знести самочинне будівництво за адресою: м. Одеса, вул. Маршала Малиновського, 53а, 53/55 та привести ділянку в попередній стан залишено без руху, у зв`язку з тим, що позивачем, зокрема, не надано клопотання про поновлення строку звернення до суду та не зазначено обґрунтованих підстав.
31. 18 червня 2019 року від позивача до суду надійшла заява про усунення недоліків, в якій зазначає, що постановою Великої Палати Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17 визначено право звернення Державної авіаційної служби України до адміністративних судів із позовною вимогою щодо знесення самочинного будівництва та приведення в попередній стан земельних ділянок на приаеродромних територіях. Також, на обґрунтування дотримання позивачем строку звернення до адміністративного суду із позовними вимогами про знесення самочинного будівництва та приведення в попередній стан земельних ділянок, позивач вказав, що вперше звернувся із такими вимогами в заяві про збільшення позовних вимог 29 березня 2019 року, яка залишена судом без розгляду.
32. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 10 липня 2019 року заяву Державної авіаційної служби України про збільшення розміру позовних вимог від 03 червня 2019 року (за вих. №4/460-19 від 31 травня 2019 року) залишено без розгляду.
33. Як встановлено судом першої та апеляційної інстанцій, у заяві про збільшення розміру позовних вимог від 31 травня 2019 року за вих. №4/460-19 позивач зазначає, що відповідно до інформації, отриманої з листа Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 03 березня 2018 року № 01-3/36-г та інформації, що міститься на сайті Державної архітектурно-будівельної інспекції України, замовником об`єкта будівництва групи житлових будинків з об`єктами соцкультпобуту та паркінгом 1 черги будівництва (секція 1, 1а, 2, 2а, 3, За, 36) за адресою: Одеська обл., м. Одеса, вул. Малиновського, 53 та 55 є КП "Міське капітальне будівництво".
34. Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачем разом із заявами про збільшення позовних вимог від 29 березня 2019 року за вих. №4/232-19, від 12 квітня 2019 року за вих. №4/350-19 та від 11 травня 2019 року за вих. №4/436-19, а також з первинним позовом від 21 березня 2018 року подано відповідний лист (Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 03 березня 2018 року № 01-3/36-г) із додатками до нього, який зареєстрований в установі позивача 12 березня 2018 року за №23/4-18.
35. Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої та апеляційної інстанцій, що позивачу вже у березні 2018 року було відомо про те, що КП "Міське капітальне будівництво" є замовником відповідного об`єкта будівництва (групи житлових будинків з об`єктами соцкультпобуту та паркінгом 1 черги будівництва (секція 1, 1а, 2, 2а, 3, За, 36), а отже, відповідно, і про наявність підстав для звернення до суду з позовними вимогами до КП "Міське капітальне будівництво" про зобов`язання знесення самочинного будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Маршала Малиновського, 53а, 53/55 та привести ділянку в попередній стан.
36. 13 лютого 2018 року Державною авіаційною службою України прийнято рішення №87 "Про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною 2 статті 69 Повітряного кодексу) на приаеродромній території", яким вирішено припинити будівництво з моменту винесення даного рішення за адресою: м. Одеса, вул. Маршала Малиновського, 53а, 53/55, що здійснюється: ТОВ "Ліберті Л".
37. Отже, вже у лютому 2018 року позивачу було відомо про наявність підстав для звернення до суду з позовними вимогами до ТОВ "Ліберті Л" про зобов`язання останнього знести самочинне будівництво за адресою: м. Одеса, вул. Маршала Малиновського, 53а, 53/55 та привести ділянку в попередній стан.
38. Проте, колегія суддів звертає увагу, що за своєю юридичною природою самочинне будівництво - це правопорушення, яке носить триваючий характер.
39. Триваюче правопорушення - це проступок, пов`язаний з тривалим, неперервним невиконанням обов`язків, передбачених законом. Тобто, триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності). Ці дії безперервно порушують закон протягом якогось часу. Іноді такий стан продовжується значний час і увесь час винний безперервно вчиняє правопорушення у вигляді невиконання покладених на нього обов`язків. Триваюче правопорушення припиняється лише у випадку усунення стану, за якого об`єктивно існує цей обов`язок, виконанням обов`язку відповідним суб`єктом або припиненням дії відповідної норми закону.
40. При цьому, колегія суддів звертає увагу, що положення частини 2 статті 122 КАС України (в редакції, чинній на час звернення позивача до суду) слугують меті забезпечення дотримання принципу правової визначеності, але не повинні використовуватися як засоби легалізації неправомірної поведінки і не повинні застосовуватися стосовно заходів, які спрямовані на припинення неправомірної поведінки.
41. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 19 червня 2018 року у справі №464/2638/17 та 28 листопада 2018 року у справі №815/2311/15, від 27 квітня 2020 року у справі № 640/8057/19, від 09 липня 2020 року у справі № 463/4564/16-а.
42. Таким чином, враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з доводами скаржника, що згідно частини 2 статті 122 КАС України строк звернення до суду скаржника з заявою про збільшення розміру позовних вимог ( а саме - зобов`язати ТОВ "Ліберті Л" та КП "Міське капітальне будівництво" знести самочинне будівництво за адресою: м. Одеса, вул. Малиновського, 53а, 53/55 та привести ділянку в попередній стан) не є пропущеним.
43. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
44. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
45. Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
46. Так, у рішенні Європейського суду з прав людини по справі «Ілхан проти Туреччини» зазначено, що правило встановлення обмежень звернення до суду у зв`язку з пропуском строку звернення повинно застосовуватися з певною гнучкістю і без надзвичайного формалізму, воно не застосовується автоматично і не має абсолютного характеру; перевіряючи його виконання, слід звертати увагу на обставини справи (Ilhan v. Turkey № 22277/93).
47. Відтак, з метою забезпечення принципу правової визначеності та запобігання порушенню принципу верховенства права суди повинні досліджувати дотримання строку звернення до суду, причини його пропуску та послідовно застосовувати відповідні правові наслідки його спливу.
48. За такого правового регулювання та встановлених обставин, суд першої інстанції при постановленні ухвали порушив норми процесуального права, а саме щодо строку звернення до адміністративного суду з заявою про збільшення позовних вимог, а суд апеляційної інстанції не виправив таке порушення, колегія суддів вважає, що судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення рішень, які не відповідають вимогам щодо законності та обґрунтованості.
49. Частиною 1 статті 353 КАС України визначено, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
50. Відтак, колегія суддів приходить до висновку про необхідність скасування ухвали Одеського окружного адміністративного суду від 10 липня 2019 року та постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року, а справу №826/4891/18 направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
51. Оскільки колегія суддів направляє справу до суду першої інстанції для продовження розгляду, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Державної авіаційної служби України задовольнити.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 10 липня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року скасувати.
Справу № 826/4891/18 направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий І.В. Желєзний
Судді: Я.О. Берназюк
Н.В. Коваленко