ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 826/5519/17
адміністративне провадження № К/9901/6443/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Стародуба О.П.,
суддів - Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2019р. (судді - Губська Л.В., Епель О.В., Степанюк А.Г.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Київської обласної ради, треті особи - Богданівська сільська рада Броварського району Київської області, Головне управління Держгеокадастру у Київській області про визнання протиправним та скасування рішення,
в с т а н о в и в :
У квітні 2017 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, в якому просила:
визнати протиправним та скасувати рішення Київської обласної ради від 18.09.2003р. №117-09 XXIV «Про встановлення меж окремих населених пунктів Київської області» щодо встановлення меж населеного пункту Богданівка Броварського району Київської області та затвердження її загальної площі згідно Додатку №2 до цього рішення «Перелік населених пунктів Броварського району Київської області» за п. 3 с. Богданівка площа 1981,8 га.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Київської обласної ради 24 скликання від 18.09.2003р. №117-09-ХХІV на підставі пункту 21 частини 1 статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 8 174 Земельного кодексу України, Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою УРСР, затв. Указом Президії Верховної Ради УРСР від 12.03.1981р. №1654-Х встановлено межі населених пунктів Бориспільського, Броварського, Васильківського, Києво-Святошинського, Обухівського районів Київської області згідно із відповідними проектами землеустрою та затверджено їх загальну площу згідно з додатками 1-5. (а.с. 8)
Вважаючи вказане рішення відповідача протиправними, позивач звернулась до суду з цим позовом.
В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що оскаржуване рішення є незаконним, оскільки за статтями 173 та 174 Земельного кодексу України Київська обласна рада мала право приймати рішення про встановлення меж с. Богданівка Броварського району Київської області виключно при наявності відповідного подання від Богданівської сільської ради Київської області та відповідного проекту землеустрою щодо встановлення меж с. Богданівка Броварського району Київської області.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 23.06.2018р. позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення Київської обласної ради від 18.09.2003р. №117-09 XXIV «Про встановлення меж окремих населених пунктів Київської області» в частині встановлення меж населеного пункту Богданівка Броварського району Київської області та затвердження її загальної площі згідно Додатку №2 до цього рішення «Перелік населених пунктів Броварського району Київської області» за п. 3 с. Богданівка площа 1981,8 га.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2019р. рішення суду першої інстанції скасовано, позов залишено без розгляду на підставі статей 99 100 КАС України у зв`язку з пропуском строку звернення до суду.
Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не доведено те, що спірне рішення в частині встановлення меж села Богданівка Броварського району Київської області прийняте відповідно до подання районної ради та на підставі проекту землеустрою щодо встановлення меж цього населеного пункту, а тому рішення Київської обласної ради від 18.09.2003р. №117-09 XXIV «Про встановлення меж окремих населених пунктів Київської області» щодо встановлення меж населеного пункту Богданівка Броварського району Київської області та затвердження її загальної площі згідно Додатку №2 до цього рішення прийнято не у спосіб та не у відповідності до норм чинного законодавства, у зв`язку з чим підлягає скасуванню в цій частині.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи нову постанову про залишення позову без розгляду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що за загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на адміністративний позов, тобто, коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
Так, отримавши у власність земельну ділянку на підставі договору купівлі-продажу ще у 2013 році, позивач мала право і не була позбавлена такого права направляти відповідні запити щодо отриманої земельної ділянки з метою з`ясування будь-яких обставин щодо земельної ділянки, зокрема, щодо меж населеного пункту, в яких вона розміщена.
Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
Суд апеляційної інстанції виходив з того, що перебіг строку для звернення до адміністративного суду у даному спорі розпочався ще у серпні 2015 році коли позивач отримала оскаржуване рішення відповідача, натомість, адміністративний позов до суду подано у квітні 2017 року, що свідчить про пропуск встановленого КАС України строку для звернення до суду за захистом своїх порушених прав та інтересів.
При цьому, позивач не порушувала перед судом першої інстанції питання про поновлення пропущеного строку для оскарження рішення Київської обласної ради від 18.09.2003р. №117-09-ХХІV і судом першої інстанції питання поновлення цих строків не вирішувалось. В свою чергу, відповідачем 15.11.2017р. подано до суду першої інстанції клопотання про застосування у даному спорі строків позовної давності.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що позивачем не надано доказів на підтвердження обставин, які були об`єктивно непереборними, на підтвердження наявності поважних причин пропуску строку звернення до суду, а тому позовна заява підлягає залишенню без розгляду.
Посилання позивача на те, що про порушення своїх прав вона дізналась лише з постанови Деснянського районного суду м. Києва від 22.02.2017р. у справі №754/8027/16-а, в якій судом зроблено висновок про бездіяльність Богданівської сільської ради в частині нездійснення нею розмежування земель державної та комунальної власності в адміністративних межах Богданівської сільської ради та невстановлення меж населеного пункту с. Богданівка Броварського району Київської області суд визнав безпідставними, оскільки позивач протиправну бездіяльність щодо встановлення меж зазначеного села оскаржувала ще у червні 2016 року і при цьому посилалась на рішення Апеляційного суду м. Києва від 14.05.2015р., яким встановлено відсутність проекту землеустрою щодо встановлення меж населеного пункту с. Богданівка та відповідних записів у Державному земельному кадастрі.
З ухваленими у справі рішеннями не погодилась позивач, звернулась до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просила скасувати постанову суду першої інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що суд апеляційної інстанції неправильно визначив початок перебігу строку звернення до суду; невірно визначив час, коли вона дізналась про порушення своїх прав; допустив порушення норм процесуального права, зокрема, не вирішив питання строку в судовому засіданні під час його обговорення, прийнявши відповідне рішення про залишення позовної заяви без розгляду в інший день.
Крім того, посилається на те, що нею оскаржується не сам факт прийняття оскаржуваного рішення, а недотримання відповідачем процедури прийняття цього рішення, а саме - за відсутності проекту землеустрою щодо встановлення меж населеного пункту. При цьому наголошує на тому, що про вказані обставини вона дізналась лише з постанови Деснянського районного суду м. Києва від 22.02.2017р. у справі №826/5519/17, якою встановлено відсутність під час прийняття оскаржуваного рішення обласної ради відповідного проекту землеустрою.
У відзивах на касаційну скаргу відповідач та третя особа - Богданівська сільська рада Броварського району Київської області просили залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
Крім того, протягом усього розгляду справи судами попередніх інстанцій відповідач наполягав на застосуванні наслідків пропуску строку звернення до суду з даним позовом. На цьому аргументі скаржник наполягає й у поданих до суду відзивах.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Так, відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Відповідно до статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.
Повноваження обласних рад по встановленню меж адміністративно-територіальних одиниць передбачено статтею 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Главою 29 Земельного кодексу України.
Відповідно до статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування
Постановляючи рішення від 19.04.2009р. у справі №1-9/2009 про скасування актів органів місцевого самоврядування Конституційний Суд України, серед іншого, дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
Крім того, у постановах від 03.02.2020р. у справі №826/16737/18 та від 26.05.2020р. у справі №750/11932/16 Верховний Суд дійшов висновку, що акти органів місцевого самоврядування, дія яких поширюється на необмежену кількість суб`єктів та застосовуються багаторазово, є нормативно-правовими актами.
Подібні висновки викладені також у постановах Великої Палати Верховного Суду від 16.10.2019р. у справі №363/3101/17 та від 15.05.2019р. у справі №363/3786/17.
Предметом оскарження у цій справі є рішення Київської обласної ради від 18.09.2003р. №117-09-XXIV про встановлення меж окремих населених пунктів Київської області.
Цим рішенням, зокрема, встановлено межі п?яти районів Київської області та визначено їх межі, визначено місце зберігання проектів землеустрою, визначено осіб, відповідальних за його виконання. Рішення є чинним з часу його прийняття у 2003 році.
Такий зміст оскаржуваного рішення та предмет його регулювання вказує на те, що це рішення не є актом одноразового застосування, не вичерпало свою дію фактом його виконання, підлягає довгостроковому, неодноразовому застосуванню, адресоване невизначеному колу осіб.
Таким чином, за своєю природою оскаржуване рішення є актом нормативного характеру, діє та справляє вплив на права та обов?язки суб?єктів відповідних правовідносин протягом усього періоду його чинності , а відтак і оскарженим такий акт може бути протягом усього часу його чинності.
Верховний Суд у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у справі №712/8985/17 (постанова від 13.03.2019р.), а також у справах №826/27282/15 (постанова від 13.03.2020р.) та №164/1666/16-а (постанова від 26.08.2020р.) дійшов висновку що за умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною другою статті 99 КАС України. У разі оскарження нормативно-правового акту строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акту.
За таких обставин апеляційний суд дійшов необґрунтованих висновків щодо пропуску позивачем строку звернення до суду.
Відповідно до з пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково для продовження розгляду.
За правилами частини 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Керуючись статтями 345 349 353 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2019р. скасувати, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук