П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 лютого 2020 року
м. Київ
Справа № 826/6872/16
Провадження № 11-833апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу Апарату Верховної Ради України (далі - ВРУ, Апарат ВРУ відповідно) на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 жовтня 2016 року (суддя Аблов Є. В.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2016 року (судді Файдюк В. В., Коротких А. Ю., Чаку Є. В.) у справі № 826/6872/16 за позовом ОСОБА_1 до Апарату ВРУ про визнання протиправними дій і зобов`язання вчинити дії та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У квітні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Апарата ВРУ, у якому просив:
- визнати протиправними дії відповідача щодо повернення без реєстрації проєкту Закону України «Про місцевий референдум» як такого, що поданий з перевищенням строків, визначених статтею 100 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI (далі - Регламент ВРУ), для внесення альтернативних законопроєктів щодо проєкту Закону України «Про всеукраїнський референдум» за реєстраційним № 2145а та проєктів законів України «Про місцевий референдум» за реєстраційними № 2145а-1, 2145а-2 та 2145а-3, що є альтернативними до основного законопроєкту «Про всеукраїнський референдум» за реєстраційним № 2145а;
- зобов`язати Апарат ВРУ зареєструвати проєкт Закону України «Про місцевий референдум», автором якого є народний депутат України ОСОБА_1 , як такий, що вноситься не як альтернативний до законопроєкту «Про всеукраїнський референдум», та альтернативні до нього законопроєкти, що містяться в його справі.
2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що в базі даних законопроєктів електронної комп`ютерної мережі вебсайту ВРУ є проєкт Закону України від 16 лютого 2015 року № 2145, який має назву «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо удосконалення порядку призову на військову службу медичних працівників)» та не має нічого спільного з проєктом Закону «Про місцевий референдум». Проєктів законів за вказаними Апаратом ВРУ реєстраційними № 2145-1, 2145-2, 2145-3 в базі даних немає. До того ж законопроєкт під назвою «Про всеукраїнський референдум» з реєстраційним № 2145а (до номера додана літера «а») має альтернативні законопроєкти, зареєстровані з відповідними № 2145а-1, 2145а-2, 2145а-3 (також з літерою «а») та назвами «Про місцевий референдум». На думку позивача, законопроєкти про місцевий референдум зареєстровані як альтернативні до законопроєкту про всеукраїнський референдум на порушення статті 100 Регламенту ВРУ.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 04 жовтня 2016 року позов задовольнив повністю.
4. Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 08 листопада 2016 року постанову суду першої інстанції залишив без змін.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив із того, що проєкт Закону України «Про місцевий референдум», внесений позивачем 25 лютого 2016 року, не може вважатись та, відповідно, реєструватись як альтернативний до законопроєкту «Про всеукраїнський референдум» (реєстраційний № 2145а), оскільки не містить положень, що регулюють однакове коло питань, та не повторює за суттю положення щодо регулювання одних і тих же суспільних відносин.
6. При цьому вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
7. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Апарат ВРУ подав касаційну скаргу, на обґрунтування якої, зокрема, вказав на неправильне застосування судами норм, які визначають юрисдикцію цього спору, внаслідок чого суди дійшли висновку про належність спору до адміністративної юрисдикції.
8. За твердженням скаржника, предметом цього позову є законотворча діяльність народного депутата України ОСОБА_1 та дії відповідача щодо відмови у реєстрації внесеного народним депутатом України законопроєкту, які не відносяться до владних управлінських функцій Апарату ВРУ.
9. У зв`язку з викладеним скаржник просить скасувати оскаржувані судові рішення та закрити провадження у справі.
Позиція інших учасників справи
10. У запереченнях на касаційну скаргу ОСОБА_1 зазначив, що позовна заява подана за належністю, заявлені в ній вимоги відносяться до юрисдикції адміністративного судочинства та не належать до компетенції Конституційного Суду України чи судів інших юрисдикцій.
Рух касаційної скарги
11. Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 24 листопада 2016 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
12. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
13. Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
14. У січні 2018 року вказану касаційну скаргу було передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
15. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 09 серпня 2019 року справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, мотивувавши це тим, що учасник справи оскаржує судові рішення, зокрема, з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
16. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 09 вересня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників з огляду на практику Європейського суду з прав людини про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини», заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії», заява № 64336/01).
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
17. 25 лютого 2016 року народний депутат України ОСОБА_1. вніс у порядку законодавчої ініціативи на розгляд ВРУ проєкт Закону України «Про місцевий референдум». До подання позивач додав: проєкт закону на 193 арк., пояснювальну записку на 5 арк., порівняльну таблицю до проєкту закону на 1 арк., проєкт постанови на 1 арк., текст зазначених матеріалів в електронному вигляді.
18. 26 лютого 2016 року Апарат ВРУ повернув без реєстрації оригінал поданого проєкту Закону України «Про місцевий референдум» як такий, що поданий з перевищенням строків, визначених статтею 100 Регламенту ВРУ для внесення альтернативних законопроєктів.
19. Підставою для повернення вказаного проєкту Закону зазначено наявність з аналогічного питання проєкту Закону України «Про всеукраїнський референдум» від 23 червня 2015 року за реєстраційним № 2145, наданого на ознайомлення народним депутатам України 25 червня 2015 року, та проєктів законів України про місцевий референдум за реєстраційними № 2145-1, 2145-2, 2145-3.
20. Вважаючи вказані дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
21. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
22. Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
23. На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
24. Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
25. Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
26. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
27. Отже, докомпетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
28. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
29. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
30. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
31. Матеріалами справи встановлено, що Апарат ВРУ листом від 26 лютого 2016 року № 06/06-47 (46508) за підписом першого заступника керівника Апарату ВРУ Слишинського В. І. повернув без реєстрації оригінал поданого народним депутатом України ОСОБА_1 проєкту Закону України «Про місцевий референдум» як такий, що поданий з перевищенням строків, визначених статтею 100 Регламенту ВРУ для внесення альтернативних законопроєктів.
32. За принципом поділу державної влади в Україні, закріпленим у статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.
33. На підставі статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ.
34. Відповідно до частини п`ятої статті 83 Конституції України порядок роботи ВРУ встановлюється Конституцією України та Регламентом ВРУ.
35. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 85 Основного Закону України до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
36. Частиною другою статті 1 Регламенту ВРУ (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що цей Регламент визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВРУ, та порядок здійснення контрольних функцій ВРУ.
37. Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроєкту, розгляд законопроєкту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту ВРУ).
38. Згідно із частиною першою статті 89, частиною другою статті 90 Регламенту ВРУ право законодавчої ініціативи у ВРУ належить Президенту України, народним депутатам, Кабінету Міністрів України і Національному банку України. Законопроєкт, проєкт іншого акта подається до ВРУ за підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, наділений таким правом.
39. Відповідно до частин першої та третьої статті 7 Регламенту ВРУ організаційне, правове, наукове, документальне, інформаційне, експертно-аналітичне, матеріально-технічне та фінансове забезпечення діяльності ВРУ, її органів, народних депутатів, депутатських фракцій (депутатських груп) у ВРУ здійснює Апарат ВРУ.
Апарат ВРУ діє на основі Положення про Апарат Верховної Ради України, яке затверджується постановою ВРУ.
40. Пунктом 1 Положення про Апарат Верховної Ради України, затвердженого розпорядженням Голови ВРУ від 25 серпня 2011 року № 769 (далі - Положення) передбачено, що Апарат ВРУ є постійно діючим органом, який здійснює правове, наукове, організаційне, документальне, інформаційне, експертно-аналітичне, фінансове і матеріально-технічне забезпечення діяльності ВРУ, її органів та народних депутатів України.
41. Відповідно до підпункту 2 пункту 7 Положення Апарат ВРУу сфері організаційного забезпечення діяльності ВРУ реєструє законопроєкти, внесені до ВРУ суб`єктами права законодавчої ініціативи, веде базу даних зареєстрованих законопроєктів і контролює проходження законопроєктів у комітетах та інших органах ВРУ.
42. Пунктом 12 Положення визначено, що керівник Апарату призначається на посаду і звільняється з посади ВРУ за поданням Голови ВРУ. Керівник Апарату має першого заступника - керуючого справами та заступників, які призначаються на посаду і звільняються з посади Головою ВРУ. Керівник Апарату, перший заступник - керуючий справами та заступники здійснюють керівництво на доручених ділянках роботи відповідно до розподілу обов`язків, визначених Головою ВРУ.
43. На підставі частин першої та другої статті 92 Регламенту ВРУ законопроєкт, проєкт іншого акта, внесений до ВРУ, реєструється в Апараті ВРУ. Законопроєкт, внесений з дотриманням вимог статей 90, 91 цього Регламенту, реєструється в Апараті ВРУ в день його внесення.
44. У прийнятті на реєстрацію законопроєкту, проєкту іншого акта має бути відмовлено у разі, якщо він поданий з порушенням вимог статей 90, 91 цього Регламенту, а також якщо законопроєкт є альтернативним і вноситься з порушенням строків, визначених цим Регламентом.
45. Отже, діяльність Апарату ВРУ щодо реєстрації законопроєкту є однією зі стадій законодавчої процедури.
46. З огляду на викладене дії Апарату ВРУ щодо реєстрації законопроєкту або відмови у прийнятті законопроєкту на реєстрацію не є управлінськими діями, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції, що свідчить про помилковість висновків судів першої та апеляційної інстанцій про те, що цей спір є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів.
47. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» в цій справі слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, тому не зазначає, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
48. За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
49. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
50. На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
51. За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження.
52. Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування судових рішень із закриттям провадження у справі.
Керуючись статтями 341 345 349 354 355 356 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Апарату Верховної Ради України задовольнити.
2. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 жовтня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2016 рокускасувати, а провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач О. С. Золотніков
Судді: Н. О. Антонюк В. С. Князєв
Т. О. Анцупова Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна Н. П. Лященко
В. В. Британчук О. Б. Прокопенко
Ю. Л. Власов В. В. Пророк
М. І. Гриців Л. І. Рогач
Д. А. Гудима О. М. Ситнік
В. І. Данішевська О. С. Ткачук
Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко О. Г. Яновська