ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 серпня 2020 року
м. Київ
Справа № 924/1240/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Малашенкової Т.М. (головуючий), Бенедисюка І.М., Селіваненка В.П.
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу заступника прокурора Рівненської області (далі - Прокурор, скаржник)
на ухвалу Господарського суду Хмельницької області від 28.03.2019 (суддя - Танасюк О.Є.) та
постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 29.05.2019 (головуючий - суддя Юрчук М.І., судді: Крейбух О.Г., Тимошенко О.М.)
у справі № 924/1240/18
за позовом Заступника прокурора Хмельницької області (далі - Прокурор) в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати функції у спірних відносинах - Західного офісу Державної аудиторської служби (далі - Західний офіс Держаудитслужби)
до Хмельницького обласного центру екстреної медичної допомоги та медицини катастроф Хмельницької обласної ради (далі - Центр медичної допомоги);
Товариства з обмеженою відповідальністю "Нафтотрейд Ресурс" (далі - ТОВ "Нафтотрейд Ресурс")
про визнання недійсною додаткової угоди від 16.10.2018 № 1 до договору про закупівлю товарів за державні кошти від 10.10.2018 № ПК-16285, укладеної між Центром медичної допомоги та ТОВ "Нафтотрейд Ресурс".
1. Історія справи
1.1. У грудні 2018 року Заступник прокурора Хмельницької області в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати функції у спірних відносинах, - Західного офісу Державної аудиторської служби, звернувся до Господарського суду Хмельницької області з позовом до Хмельницького обласного центру екстреної медичної допомоги та медицини катастроф Хмельницької обласної ради та Товариства з обмеженою відповідальністю "Нафтотрейд Ресурс" про визнання недійсною додаткової угоди від 16.10.2018 № 1 до договору про закупівлю товарів за державні кошти від 10.10.2018 № ПК-16285, укладеної між Центром медичної допомоги та ТОВ "Нафтотрейд Ресурс".
1.2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачами, всупереч інтересам держави, без будь-яких належних на те підстав, на порушення норм Закону України "Про публічні закупівлі" та положень договору про закупівлю товарів за державні кошти від 10.10.2018 № ПК-16285 (далі - Договір), укладено додаткову угоду, відповідно до якої суттєво зменшено кількість предмета закупівлі та безпідставно збільшено ціну за одиницю товару, що, у свою чергу, не відповідає вимогам тендерної документації. Прокурор зазначив, що ані вимогами статті 36 Закону України "Про публічні закупівлі", якою передбачено випадки зміни умов договору в частині ціни за одиницю товару, ані пунктом 11.3 Договору не передбачено можливість зміни обсягу та кількісного вираження товару без відповідного документального підтвердження коливання (стрімкого збільшення) ціни такого товару на ринку. Також прокурор вважає безпідставним посилання відповідачів на стрімке зростання закупівельних цін за одиницю товару, оскільки згідно з довідкою Торгово-промислової палати у Хмельницькій області ринкові ціни на бензин А-92 та дизельне паливо з 10.10.2018 до моменту укладення додаткової угоди (16.10.2018) змінилися тільки у бік зменшення.
У позовній заяві прокурор посилався на порушення економічних інтересів держави внаслідок укладення незаконного правочину, завдання шкоди у вигляді незаконних витрат бюджетних коштів. Прокурор зазначив, що укладення спірної додаткової угоди до Договору закупівлі товарів за державні кошти є порушенням бюджетного законодавства, порушує принципи добросовісної конкуренції, об`єктивної та неупередженої оцінки тендерних пропозицій та принципу запобігання корупційним діям і зловживанням при проведенні публічних закупівель.
При обґрунтуванні своїх представницьких функцій Прокурор зазначає, що Західним офісом Держаудитслужби як органом, уповноваженим державою здійснювати функції у спірних правовідносинах, заходи щодо припинення та визнання недійсним додаткової угоди від 16.10.2018 №1 до Договору не вживалися та вживатися не будуть. Прокурор посилається на лист Західного офісу Держаудитслужби від 14.11.2018 №13-22-17-17/5353-2018 як на доказ нездійснення захисту інтересів держави суб`єктом владних повноважень.
1.3. Ухвалою Господарського суду Хмельницької області від 29.12.2018, зокрема, прийнято позовну заяву Прокурора до розгляду та відкрито провадження у справі.
2. Короткий зміст ухвали суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції
2.1. Ухвалою Господарського суду Хмельницької області від 28.03.2019, залишеною без змін постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 29.05.2019, позов залишено без розгляду.
2.2. Оскаржувані рішення судів попередніх інстанції мотивовані тим, що твердження Прокурора про нездійснення позивачем захисту інтересів держави є передчасним, оскільки на момент звернення прокуратури Хмельницької області з листом від 05.11.2018 та на момент подання позову проведення державного фінансового аудиту чи планової виїзної ревізії у Центрі медичної допомоги не було передбачено Планом проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2018 року з огляду на те, що оспорювана додаткова угода укладена 16.10.2018. Також були відсутні звернення прокуратури та інших уповноважених органів щодо здійснення позапланової ревізії.
Ухвалюючи оскаржувані рішення, суди попередніх інстанцій виходили з того, що пунктом 8 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" передбачено право органу державного фінансового контролю порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, при цьому Західний офіс Держаудитслужби встановлює таке порушення законодавства за результатами державного фінансового контролю, проте у Західного офісу Держаудитслужби була відсутня об`єктивна можливість здійснювати визначені Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" заходи контролю щодо Центру медичної допомоги, а відтак без вчинення відповідних заходів державного фінансового контролю у Західного офісу Держаудитслужби відсутні підстави для звернення до відповідних державних органів про порушення питання про визнання недійсною додаткової угоди від 16.10.2018 № 1 до Договору про закупівлю товарів за державні кошти від 10.10.2018 № ПК-16285.
При цьому суд першої інстанції, з ухвалою якого погодився і суд апеляційної інстанції, вказав, що відсутність у цьому випадку законних підстав для представництва інтересів держави в особі Західного офісу Держаудитслужби свідчать про пред`явлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності, що стало підставою для залишення позову без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги
3.1. У касаційній скарзі до Верховного Суду Прокурор просить скасувати ухвалу Господарського суду Хмельницької області від 28.03.2019 та постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 29.05.2019 у справі №924/1240/18; направити справу № 924/1240/18 для продовження розгляду до Господарського суду Хмельницької області.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
4. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
4.1. Скаржник вважає, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, а саме: стаття 1311 Конституції України, стаття 23 Закону України "Про прокуратуру", статті 53 236 ГПК України.
4.2. Прокурор з посиланням на практику Верховного Суду, викладену у постановах від 01.03.2018 у справі № 922/1361/17, від 13.03.2018 у справі № 911/620/17, від 25.09.2018 у справі № 804/2244/18, від 17.10.2018 у справі № 910/11919/17, від 05.02.2019 у справі № 910/7813/18, від 13.02.2019 у справі №914/225/18, від 26.02.2019 у справі № 905/803/18, від 25.03.2019 у справі № 469/580/16-ц, звертає увагу на те, що лише звернення уповноваженого суб`єкта владних повноважень до суду з відповідним позовом можна вважати належним здійсненням захисту інтересів держави. Інші вжиті заходи (зокрема, листування) не відповідають вимогам чинного законодавства.
4.3. Прокурором у позовній заяві зазначено, що необхідність звернення з цим позовом зумовлена потребою захистити інтереси держави у зв`язку із нездійсненням відповідних повноважень органом Державної аудиторської служби України, який держава наділила повноваженнями щодо реалізації державної політики у сфері державного фінансового контролю, зокрема при здійсненні державних закупівель (стаття 7 Закону України "Про публічні закупівлі", статті 5,10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", Положення про Державну аудиторську службу України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43).
4.4. Скаржник вказує на те, що таке звернення Прокурора спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновлення законності при вирішенні суспільно значимого питання - законності та цільового використання бюджетних коштів. Проведення процедури державних закупівель та укладення договору із порушенням законодавства порушує інтереси держави у сфері контролю за ефективним та цільовим використанням бюджетних коштів, а дотримання у цій сфері суспільних відносин законодавства становить суспільний інтерес, тому захист такого інтересу відповідає функціям прокуратури.
4.5. Прокурор наголошує на тому, що листом Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області від 14.11.2018 №13-22-17-17/5353-2018, у якому вказаним контролюючим органом за результатами проведеного аналізу процедури закупівлі підтверджено факт порушення законодавства в сфері публічних закупівель, водночас зазначається, що з урахуванням вимог статті 19 Конституції України, у зв`язку із відсутністю повноважень, заходи щодо подальшого припинення спірних правовідносин не вживатимуться.
4.6. Крім того, скаржник зазначає, що судами також не надана оцінка тому, що відповідно до пояснень позивача та інформації офіційного сайту Державної аудиторської служби України, незважаючи на виявлені порушення вимог статей 3, 36 Закону України "Про публічні закупівлі" при укладенні сторонами додаткової угоди від 16.10.2018 №1 до Договору, проведення ревізії в цій підконтрольній установі у квартальному плані здійснення державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на 2019 рік не передбачалось, зміни до плану також не внесено, моніторинг закупівлі та/або позапланова ревізія не проводились, що також беззаперечно вказує на неналежний захист інтересів держави відповідним органом контролю.
4.7. Також вказане свідчать про порушення органом контролю вимог частини п`ятої статті 11 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", якою передбачено як одну із підстав проведення позапланової ревізії - звернення (доручення) органів прокуратури, з наведенням конкретних фактів порушень підконтрольними органами та установами законів України (лист прокуратури Хмельницької області від 05.11.2018 №05/1- 294вих-18).
Скаржник стверджує, що вказані обставини та надані на їх підтвердження докази, на порушення вимог статті 76 ГПК України, судом до уваги не взято.
5. Позиція учасників справи, викладена у відзивах на касаційну скаргу
5.1. Від Західного офісу Держаудитслужби надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
5.2. Західний офіс Держаудитслужби вважає, що права на звернення до суду з позовами про визнання договорів, додаткових угод недійсними орган державного фінансового контролю не має, а їх подання призведе до порушення Конституції України, Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" та Положення про Державну аудиторську службу України.
5.3. Західний офіс Держаудитслужби зазнчає, що:
- частиною першою статті 5 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" передбачено, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування;
- моніторинг закупівлі ИА-2018-08-3 0-000820-с Управлінням не проводився;
- оскільки Центр медичної допомоги листом від 12.11.2018 № 903 надав пояснення та їх документальне підтвердження на обов`язковий письмовий запит Управління, підстав для проведення перевірки закупівель не було;
- планом проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2018 року проведення державного фінансового аудиту чи планової виїзної ревізії у Центрі медичної допомоги передбачено не було;
- пунктом 28 Порядку №550 передбачено можливість включення ревізії до плану проведення заходів державного фінансового контролю, а не обов`язок суб`єкта владних повноважень включити той чи інший об`єкт контролю до плану проведення ревізій;
- орган прокуратури повідомив про можливі порушення, а не вказав конкретні факти порушення вимог законів;
- звернення прокуратури Хмельницької області від 05.11.2018 №05/1-294вих-18 не було обставиною, яка надавала право Управлінню проводити позапланову виїзну ревізію та вносити відповідні зміни до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2018 року.
5.4. Інші учасники справи не скористалися своїм правом на подання відзиву на касаційну скаргу.
6. РОЗГЛЯД СПРАВИ ВЕРХОВНИМ СУДОМ
6.1. Розгляд касаційної скарги Прокурора здійснено судом касаційної інстанції без повідомлення учасників справи, у відповідності до частини п`ятої статті 301 ГПК України.
6.2. Ухвалою Верховного Суду від 22.07.2019: відкрито касаційне провадження у справі, постановлено здійснювати перегляд ухвали Господарського суду Хмельницької області від 28.03.2019 та постанови Північно-західного апеляційного господарського суду від 29.05.2019 у справі № 924/1240/18 у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи; зупинено касаційне провадження у справі до прийняття відповідного рішення Великою Палатою Верховного Суду у справі №587/430/16-ц.
Ухвалою Верховного Суду від 07.10.2019 поновлено касаційне провадження у справі № 924/1240/18 та зупинено касаційне провадження у справі № 924/1240/18 до прийняття рішення об`єднаною палатою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду у справі № 911/1107/18.
Ухвалою Верховного Суду від 01.11.2019 поновлено касаційне провадження у справі № 924/1240/18 та зупинено касаційне провадження у справі № 924/1240/18 до прийняття рішення Великою Палатою Верховного Суду у справі № 912/2385/18.
Ухвалою Верховного Суду від 29.07.2020 за ініціативою суду поновлено касаційне провадження у справі № 924/1240/18, у порядку письмового провадження без повідомлення/виклику учасників справи.
7. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7.1. Центром медичної допомоги та ТОВ "НАФТОТРЕЙД РЕСУРС" 16.10.2018 укладено додаткову угода до договору про закупівлю товарів за державні кошти від 10.10.2018 № ПК-16285.
7.2. Шляхом здійснення моніторингу правовідносин щодо публічних закупівель, розміщених у вільному доступі у мережі Інтернет, на думку Прокурора, виявлено порушення законодавства у сфері закупівель Центром медичної допомоги (замовник) під час укладення додаткової угоди від 16.10.2018 №1 до договору про закупівлю від 10.10.2018 №ПК-16285.
7.3. Прокурор 27.12.2018 в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати функції у спірних відносинах - Західного офісу Держаудитслужби, звернувся до Господарського суду Хмельницької області з позовом до Хмельницького обласного центру екстреної медичної допомоги та медицини катастроф Хмельницької обласної ради та Товариства з обмеженою відповідальністю "Нафтотрейд Ресурс" про визнання недійсною додаткової угоди від 16.10.2018 № 1.
7.4. Звертаючись до суду в інтересах держави, Прокурор вказав, що укладення спірної додаткової угоди до договору закупівлі товарів за державні кошти є порушенням законності в бюджетній сфері, порушує принципи добросовісної конкуренції, об`єктивної та неупередженої оцінки тендерних пропозицій та принципу запобігання корупційним діям і зловживанням при проведенні публічних закупівель.
7.5. Підставою для звернення з названим позовом до суду Прокурор зазначає загрозу порушень економічних інтересів держави внаслідок укладення незаконного правочину, завдання шкоди у вигляді незаконних витрат бюджетних коштів.
7.6. Обґрунтовуючи свої представницькі функції, Прокурор зазначає, що Західним офісом Держаудитслужби як органом, уповноваженим державою здійснювати функції у спірних правовідносинах, заходи щодо припинення та визнання недійсним додаткової угоди від 16.10.2018 № 1 до договору про закупівлю товарів за державні кошти від 10.10.2018 №ПК-16285 не вживалися та вживатися не будуть. При цьому Прокурор посилається на лист Західного офісу Держаудитслужби від 14.11.2018 №13-22-17-17/5353-2018 як на доказ нездійснення захисту інтересів держави суб`єктом владних повноважень.
7.7. Судами попередніх інстанцій вказано, що Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю (пункт 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43).
Західний офіс Держаудитслужби підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом, основним завданням якого є реалізація повноважень Держаудитслужби на території Львівської, Волинської, Закарпатської, Івано-Франківської, Рівненської, Тернопільської, Чернівецької, Хмельницької областей (пункти 1, 3 Положення про Західний офіс Держаудитслужби, затвердженого Наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 № 23).
7.8. Судами встановлено таке:
- додаткова угода до договору про закупівлю від 10.10.2018 укладена 16.10.2018;
- 05.11.2018 Прокурор звернувся до Західного офісу Держаудитслужби з приводу можливих порушень законодавства у сфері закупівель Центром медичної допомоги (замовник) під час укладення додаткової угоди від 16.10.2018 №1 до договору про закупівлю від 10.10.2018 №ПК-16285;
- листом від 14.11.2018 Управління Західного офісу Держаудитслужби повідомило, що на підставі пункту 11 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" з метою забезпечення контролю у сфері публічних закупівель здійснено аналіз інформації та документів, розміщених на офіційному загальнодержавному вебпорталі Міністерства економічного розвитку і торгівлі України з питань публічних закупівель за адресою в мережі Іnternet www.prozorro.gov.ua, а також інформації та документів, які надійшли на запит Управління від 07.11.2018 №13-22/17-14/5257-2018 від замовника (Центру медичної допомоги). Названим листом Західний офіс Держаудитслужби повідомив Прокурора, що проведеним аналізом процедури закупівлі підтверджено факт порушення законодавства у сфері публічних закупівель у частині укладення додаткової угоди до договору без наявних на те підстав, чим порушено пункт 2 частини четвертої статті 36 Закону України "Про публічні закупівлі". Крім того, у листі зазначено про відсутність у Західного офісу Держаудитслужби права та підстав для звернення до суду з позовом про визнання договору недійним ;
- 26.12.2018 прокурор звернувся до Західного офісу Держаудитслужби з повідомленням про встановлення підстави та намір здійснювати представництво інтересів в суді;
- 27.12.2018 Прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати функції у спірних правовідносинах - Західного офісу Державної аудиторської служби, подано до суду позов про визнання недійсною додаткової угоди від 16.10.2018 №1 до договору про закупівлю товарів за державні кошти від 10.10.2018 № ПК-16285, обґрунтовуючи своє представництво інтересів держави нездійсненням Західним офісом Держаудитслужби самостійного захисту інтересів держави.
7.9. Західний офіс Держаудитслужби заперечив невиконання ним повноважень щодо здійснення державного фінансового контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель, посилаючись на те, що за результатами звернення прокуратури ним проведено аналіз процедури закупівлі та підтверджено факт порушення законодавства у сфері публічних закупівель у частині укладення спірної додаткової угоди (лист від 14.11.2018), однак інші заходи реагування на той момент не могли бути вчинені, оскільки Західний офіс Держаудитслужби, здійснюючи свої повноваження, діє у спосіб та порядок, визначений законом.
7.10. На момент подання звернення прокуратури від 05.11.2018 повідомлення про встановлення підстави та намір здійснювати представництво інтересів у суді від 26.12.2018 та подання позову до суду 27.12.2018 моніторинг закупівлі ІІА-2018-08-30-000820-с та перевірка закупівель у Центрі медичної допомоги Управлінням Західного офісу Держаудитслужби не проводились. Планом проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2018 року проведення державного фінансового аудиту чи планової виїзної ревізії в Центрі медичної допомоги не було передбачено. При цьому були відсутні підстави для проведення позапланової виїзної ревізії (зокрема, й за зверненням органів прокуратури) на вказаному об`єкті контролю.
8. Порядок та межі розгляду справи судом касаційної інстанції
8.1. Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
8.2. З урахуванням меж розгляду справи судом касаційної інстанції, визначених статтею 300 ГПК України, не можуть бути взяті до уваги аргументи скаржника про необхідність встановлення обставин справи, про достовірність чи недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
8.3. Згідно з компетенцією, визначеною законом, Верховний Суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Джерела права. Оцінка аргументів учасників справи і висновків попередніх судових інстанцій
9.1. Відповідно до частини першої статті 2 ГПК України завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов`язаних із здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави.
9.2. Статтею 4 ГПК України унормовано, що право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом.
9.3. Юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням (частина друга статті 4 ГПК України).
9.4. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (частина третя статті 4 ГПК України).
9.5. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні (господарські) правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у господарських, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (близькі за змістом правові висновки викладені Великою Палатою Верховного Суду у пунктах 6.21, 6.22 постанови від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11, у пунктах 4.19, 4.20 постанови від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, у пункті 26 постанови від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц).
У судовому процесі, зокрема у господарському, держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах. Тобто під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (близький за змістом правовий висновок викладен Великою Палатою Верховного Суду у пункті 27 постанови від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц, у пункті 35 постанови від 27.02.2019 у справі №761/3884/18).
9.6. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01 квітня 2008 року № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.
9.7. Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 1311, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
9.8. Стаття 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
9.9. Відповідно до частини четвертої статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
9.10. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14.10.2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру", який набрав чинності 15.07.2015. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).
9.11. Системне тлумачення статті 53 ГПК України й абзацу першого частини третьої статті 23 Закону дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
9.12. Згідно з частиною п`ятою статті 162 ГПК України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення. Близька за змістом вимога застосовується згідно з абзацами першим і другим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру": прокурор має обґрунтувати наявність підстав для представництва.
Однією з підстав для представництва прокурором є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Подібна за змістом правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у пунктах 37 - 40 постанови від 26.05.2020 у справі 912/2385/18.
Отже, розумність строку визначається судом з урахуванням конкретних обставин справи у конкретній справі.
9.13. Наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
Крім того, Верховний Суд наголошує на тому, що суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва інтересів саме держави, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо про причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Частина четверта статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.
9.14. Верховний Суд неодноразово звертав увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
У Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
При цьому прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень для захисту інтересів держави.
9.15. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
9.16. Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 та частиною п`ятою статті 162 ГПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.
Водночас якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду).
Близька за змістом правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (пункт 39) та від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 (пункт 48, 54).
9.17. Ухвалюючи оскаржувані рішення, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Західний офіс Держаудитслужби вправі порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів у випадку встановлення за результатами державного фінансового контролю порушення законодавства під час укладення таких договорів (зокрема й тих, що стосуються закупівель за державні кошти).
9.18. При цьому суди попередніх інстанцій враховуючи те, що на момент звернення прокуратури Хмельницької області з листом від 05.11.2018 та на момент подання позову проведення державного фінансового аудиту чи планової виїзної ревізії у Центрі медичної допомоги не було передбачено Планом проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2018 року, а оспорювана додаткова угода укладена 16.10.2018, дійшли висновку про те, що твердження Прокурора про нездійснення Західним офісом Держаудитслужби захисту інтересів держави є передчасним. Крім того, з огляду на викладене суди зазначили про те, що у Західного офісу Держаудитслужби була відсутня об`єктивна можливість здійснювати визначені Законом заходи контролю щодо замовника, а без вчинення відповідних заходів державного фінансового контролю у Західного офісу Держаудитслужби відсутні підстави для звернення до відповідних державних органів про порушення питання про визнання недійсною додаткової угоди від 16.10.2018 № 1.
9.19. За таких обставин суди попередніх інстанцій дійшли таких висновків:
- судами не встановлено факту невиконання чи неналежного виконання Західним офісом Держаудитслужби своїх владних повноважень щодо захисту інтересів держави у сфері державного фінансового контролю;
- прокурором не наведено та не підтверджено належними та допустимими доказами підстав для звернення з позовом в інтересів держави в особі Західного офісу Держаудитслужби;
- відсутність у цьому випадку законних підстав для представництва інтересів держави в особі позивача вказує про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності, що є підставою для залишення позову без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 ГПК.
9.20. Суд касаційної інстанції не може погодитися з даними висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
9.21. Як зазначалося вище, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, постановив оскаржувану ухвалу, якою позовну заяву прокурора залишив без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 ГПК України з посиланням на те, що позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності.
9.22. Проте судами попередніх інстанцій не враховано того, що процесуальна дієздатність - це здатність особисто здійснювати процесуальні права та виконувати свої обов`язки в суді (стаття 44 ГПК України). У випадку звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави в особі компетентного органу фактичним позивачем є держава, і саме вона набуває процесуальної дієздатності і є учасником справи. Для цілей залишення позову без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 ГПК України процесуальна дієздатність має бути відсутня саме в учасника справи (позивача або третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору), а не його представника. З огляду на вказане помилковим є залишення без розгляду на підставі цього припису позову, поданого прокурором в особі компетентного органу в інтересах держави, через відсутність у прокурора як представника держави процесуальної дієздатності або через відсутність у нього підстав для звернення до суду. Отже, позов прокурора не може бути залишений без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 ГПК України.
9.23. При цьому ухвалою від 29.12.2018 Господарський суд Хмельницької області відкрив провадження у справі. Мотивував ухвалу тим, що подана прокурором позовна заява відповідає вимогам статей 174 175 ГПК України. Жодних недоліків цієї заяви в частині відсутності обґрунтування прокурором підстави для здійснення представництва інтересів держави суд першої інстанції не виявив, і позовну заяву прокурора як з цих, так і з інших підстав без руху не залишав.
9.24. Верховний Суд звертає увагу на те, що після відкриття провадження у справі та призначення підготовчого засідання (29.12.2018) судом першої інстанції відкладалося підготовче засідання у справі (22.01.2019), продовжувався строк підготовчого провадження у справі №924/1240/18 на 30 днів (21.02.2019), закривалося підготовче провадження у справі № 924/1240/18 з призначенням справи до судового розгляду по суті (11.03.2019).
9.25. Допустивши згідно з абзацом другим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" представництво прокурором інтересів держави, майже через 3 місяці після відкриття провадження у справі - 29.12.2018 - Господарський суд Хмельницької області постановив ухвалу (28.03.2019), якою позовну заяву залишив без розгляду, вказавши, що судом не встановлено факту невиконання чи неналежного виконання Західним офісом Держаудитслужби своїх владних повноважень щодо захисту інтересів держави у сфері державного фінансового контролю, а Прокурором не наведено та не підтверджено належними та допустимими доказами підстав для звернення з позовом в інтересів держави в особі Західного офісу Держаудитслужби.
9.26. Верховний Суд звертає увагу на те, що стаття 226 ГПК України передбачає вичерпний перелік підстав для залишення позовної заяви, провадження за якою відкрите, без розгляду через виникнення обставин, які перешкоджають розгляду справи, але можуть бути усунуті в майбутньому.
9.27. Так, зокрема, відповідно до пункту 8 частини першої статті 226 ГПК України суд залишає позов без розгляду, якщо провадження у справі відкрито за заявою, поданою без додержання вимог, викладених у статтях 162, 164, 172, 173 цього Кодексу, і позивач не усунув цих недоліків у встановлений судом строк.
9.28. Судами попередніх інстанції установлено, що прокурор зазначив у позовній заяві підставу для здійснення ним представництва інтересів держави - а саме нездійснення Західним офісом Держаудитслужби захисту інтересів держави, тобто виконав вимогу частини п`ятої статті 162 ГПК України. Проте суди вважали зазначену підставу помилковою та вказали, що прокурор не надав доказів на підтвердження невиконання або неналежне виконання Західним офісом Держаудитслужби, який є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту майнових інтересів держави, пов`язаних із раціональним та ефективним використанням державних коштів.
9.29. Доказами є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інших обставин, які мають значення для вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків (стаття 73 ГПК України).
9.30. Кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень. Обставини, які відповідно до законодавства повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування (статті 74 77 ГПК України).
9.31. Відповідно до пункту 5 частини третьої статті 162 ГПК України позовна заява повинна містити виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини; правові підстави позову.
9.32. Наявність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин.
9.33. Відповідно до статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
9.34. З матеріалів справи вбачається, що на виконання частин третьої - п`ятої статті 53 ГПК України і частин третьої, четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" Прокурор при поданні позовної заяви обґрунтував неналежне, на його думку, здійснення захисту інтересів держави Західним офісом Держаудитслужби, який не вжив заходів до оспорювання додаткових угод у судовому порядку, про що останній повідомили прокуратуру відповідним листом (тобто навів підставу для представництва інтересів держави); зазначив, що порушення процедури державних закупівель та укладення відповідних додаткових угод унеможливило раціональне та ефективне використання бюджетних коштів, чим обґрунтував порушення інтересів держави (тобто навів підстави для звернення з позовом).
9.35. Західний офіс Держаудитслужби, надаючи відповідь Прокурору на його звернення (лист від 14.11.2018), підтвердив факт порушення законодавства у сфері публічних закупівель, а саме в частині укладення додаткової угоди до договору без наявних на те підстав, чим порушено пункт 2 частини четвертої статті 36 Закону України "Про публічні закупівлі", проте свою позицію щодо порушення інтересів держави жодним чином не висловив, про наміри самостійно вжити необхідних заходів для проведення державного фінансового контролю, внесення Центру медичної допомоги до плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби та звернення з позовом за результатами проведеної перевірки щодо виявлених прокуратурою фактів порушення законодавства не заявив. Такі дії були розцінені Прокурором як бездіяльність.
9.36. З огляду на вищевикладене помилковим є висновок судів попередніх інстанцій про ненаведення прокурором у цій справі підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді.
9.37. Враховуючи викладене у розділі 9 цієї постанови, Верховний Суд відхиляє доводи Західного офісу Держаудитслужби, викладені у відзиві на касаційну скаргу.
10. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
10.1. Пунктом 2 частини першої статті 308 ГПК України передбачено, що суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
10.2. Підставою для скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі (частина шоста статті 310 ГПК України).
10.3. За таких обставин касаційна скарга Прокурора підлягає задоволенню, а оскаржувані ухвала та постанова судів попередніх інстанцій - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
11. Судові витрати
11.1. Оскільки у цьому випадку суд касаційної інстанції не змінює рішення та не ухвалює нового рішення, розподіл судових витрат судом касаційної інстанції не здійснюється (частина чотирнадцята статті 129 ГПК України), судові витрати підлягають розподілу за результатами вирішення спору.
Керуючись статтями 129 308 310 315 317 ГПК України, Касаційний господарський суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу заступника прокурора Рівненської області задовольнити.
2. Ухвалу Господарського суду Хмельницької області від 28.03.2019 та постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 29.05.2019 у справі № 921/1240/18 скасувати.
Справу № 921/1240/18 направити до Господарського суду Хмельницької області для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя Т. Малашенкова
Суддя І. Бенедисюк
Суддя В. Селіваненко