ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
04 березня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/216/19
Провадження № 11-1234заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 листопада 2019 року (у складі колегії суддів Бевзенка В. М., Данилевич Н. А., Шевцової Н. В., Шишова О. О., Яковенка М. М.) про закриття провадження у справі № 9901/216/19 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича про визнання протиправним та скасування указу,
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. 25 квітня 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просила визнати протиправним та скасувати Указ Президента України Порошенка П. О. від 04 квітня 2019 року № 100/2019 «Про конкурс із добору кандидатів для обрання суддею Європейського суду з прав людини від України» (далі - Указ № 100/2019).
2. На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначала, що має бажання та намір взяти участь у конкурсі з добору кандидатів для обрання суддею Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від України. Додані до позовної заяви документи та докази свідчать, що ОСОБА_1 відповідає усім вимогам, які висуваються до кандидата на посаду судді ЄСПЛ, має відповідну юридичну освіту та стаж. Здійснення добору кандидатів для обрання суддею ЄСПЛ конкурсною комісією, утвореною та затвердженою Указом № 100/2019, суперечить Конституції України та практиці ЄСПЛ, отже, є незаконним і порушує право позивачки як потенційного кандидата на посаду судді ЄСПЛ. Також позивачка зазначала, що згідно з передбаченим Указом порядком унеможливлено процедуру стати конкурсантом, зокрема немає стадії подачі документів, відсутній орган уповноважений на їх прийняття. Отже, оскаржуваним Указом порушено право позивачки стати конкурсантом, оскільки фактично відсутня процедура подачі заяви та долучених до неї документів.
3. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 листопада 2019 року у задоволенні заяви ОСОБА_1 про уточнення позовних вимог (щодо позовної заяви про визнання протиправним та скасування Указу № 100/2019) відмовлено та повернуто зазначену заяву позивачу.
4. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 листопада 2019 року провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
5. Не погодившись з ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 листопада 2019 року про закриття провадження у справі, позивачка подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу.
6. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 04 грудня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 .
7. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 16 грудня 2019 року справу № 9901/216/19 призначено до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України.
8. 28 грудня 2019 року до Великої Палати Верховного Суду від відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому останній підтримує висновки суду першої інстанції та просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 листопада 2019 року - без змін.
Висновки суду першої інстанції
9. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що позивачка не є суб`єктом, на якого поширюється дія оскаржуваного Указу № 100/2019, і цей акт не породжує для неї будь-яких прав чи обов`язків, а тому наявні підстави для закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
10. На обґрунтування доводів апеляційної скарги скаржниця зазначає, що суд першої інстанції не розглянув її позовну заяву по суті, а провадження у справі закрив із суто формальних підстав.
10.1. Так, скаржниця зауважує, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо відсутності у неї охоронюваного законом інтересу, а відтак і порушеного права у спірних правовідносинах.
10.2. Скаржниця зазначає, що оскаржуваним Указом № 100/2019 порушено її права, як потенційного прийнятного кандидата для участі в конкурсі, адже вона відповідає усім вимогам, які висуваються до кандидатів на посаду судді ЄСПЛ, і надала суду на підтвердження цього всі необхідні документи.
10.3. Також скаржниця вважає, що оскаржуваний Указ № 100/2019 і подальша його реалізація, зокрема оголошення про проведення конкурсу, порушують чинне законодавство та відповідні рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
11. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи наведені в апеляційній скарзі, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги ОСОБА_1 .
12. Велика Палата Верховного Суду дійшла цього висновку ґрунтуючись на таких законодавчих положеннях та судовій практиці.
13. Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
14. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
15. Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
16. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
17. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
18. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
19.Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
20. У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
21. У постанові Верховного Суду України від 23 травня 2017 року у справі № 800/541/16 підкреслено, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
22. З огляду на вимоги статей 2 5 КАС України об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.
23. Для визначення інтересу як об`єкта судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.
24. Верховний Суд у своїй практиці неодноразово застосовував критерії, які дозволяють виявити наявність або відсутність охоронюваного законом інтересу в особи, яка звертається за судовим захистом. Судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який:
- має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання, але виходить за межі суб`єктивного права;
- пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;
- є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві або скарзі особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;
- є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу або скаржнику.
- порушений суб`єктом владних повноважень.
25. Предметом позову у справі № 9901/216/19 є рішення суб`єкта владних повноважень - Указ № 100/2019. Цим Указом було створено конкурсну комісію з добору кандидатів для обрання суддею ЄСПЛ від України, затверджено персональний склад конкурсної комісії з добору кандидатів для обрання суддею ЄСПЛ від України та внесено зміни до Указу Президента України від 01 листопада 2007 року № 1043 «Про Порядок проведення конкурсу з добору кандидатів для обрання суддею Європейського суду з прав людини від України».
26. В ході розгляду справи установлено та не заперечувалось сторонами по справі, що скаржниця не брала участі у конкурсі із добору кандидатів для обрання суддею ЄСПЛ від України, який повинен був проводитись відповідно до оскаржуваного Указу № 100/2019, а лише має бажання та намір взяти участь у зазначеному конкурсі.
27. Оскільки скаржниця не була учасником зазначеного конкурсу та не вчиняла жодних дій для того, щоб взяти в ньому участь, вона не є суб`єктом, на якого поширюється дія оскаржуваного Указу № 100/2019.
28. Ураховуючи те, що скаржниця не є учасником (суб`єктом) спірних правовідносин, оскаржуваний Указ № 100/2019 не породжує для неї й права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
29. Крім того, скаржницею не доведено, в чому конкретно полягає порушення її прав та законних інтересів суб`єктом владних повноважень (відповідачем у справі) в результаті прийняття оскаржуваного Указу № 100/2019.
30. З огляду на викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що скаржниця не наділена правом на оскарження Указу № 100/2019 та наявними підстави для закриття провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
31. Велика Палата Верховного Суду також вважає за необхідне зазначити, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а також спорів, стосовно яких законом встановлені імперативні вимоги щодо суб'єктного складу.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
32.Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
33. Ураховуючи те, що суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу про закриття провадження у справі, не допустив порушень норм процесуального права, а наведені скаржником доводи не спростовують викладених у судовому рішенні висновків, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 листопада 2019 року - без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат
34. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
35. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 241-243 266 308 311 312 315 316 322 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 листопада 2019 року про закриття провадження у справі № 9901/216/19 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Т. О. Анцупова
Судді: Н. О. Антонюк О. Р. Кібенко
С. В. Бакуліна В. С. Князєв
В. В. Британчук Л. М. Лобойко
Ю. Л. Власов Н. П. Лященко
М. І. Гриців В. В. Пророк
Д. А. Гудима О. М. Ситнік
О. С. Золотніков О. С. Ткачук