№ 990/6/22 - Судебная практика в Украине -Законодательство Украины

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

07 липня 2022 року

м. Київ

Справа № 990/6/22

Провадження № 11-25заі22

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Князєва В. С.,

суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Штелик С. П.

розглянула у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України в особі Апарату Верховної Ради України про визнання дій та бездіяльності протиправними, зобов`язання вчинити дії

за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 січня 2022 року (суддя Чумаченко Т. А.),

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом у якому просив:

- визнати протиправними дії Верховної Ради України (далі - ВРУ) в особі Апарату ВРУ щодо внесення в електронний текст Закону України від 20 грудня 1991 року № 2011-XII «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», що розміщений на офіційному вебсайті ВРУ, змін з 01 січня 2017 року до пунктів 1-6 пункту 2 статті 16 зазначеного Закону згідно із Законом України від 06 грудня 2016 року № 1774-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України», що відповідно до цього Закону та інших законів не приймалися;

- визнати протиправною бездіяльність ВРУ (в особі Апарату ВРУ) щодо неприведення розміщеного на офіційному вебсайті ВРУ електронного тексту статті 16 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» у відповідність до законної та коректної редакції з урахуванням змін згідно із Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» на підставі його звернень;

- зобов`язати ВРУ (в особі Апарату ВРУ) привести статтю 16 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» у коректну та законну редакцію згідно з підпунктом 1 пункту 9 розділу І Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України», а саме: викласти текст підпунктів 4-6 пункту 2 статті 16 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» у наступній редакції:

«4) встановлення військовослужбовцю інвалідності, що настала внаслідок поранення (контузії, травми або каліцтва), отриманого ним під час виконання обов`язків військової служби або внаслідок захворювання, пов`язаного з виконанням ним обов`язків військової служби, чи встановлення інвалідності особі після її звільнення з військової служби внаслідок причин, зазначених у цьому підпункті;

5) встановлення військовослужбовцю інвалідності, що настала в період проходження ним військової служби або внаслідок захворювання, пов`язаного з проходженням ним військової служби, або встановлення особі, звільненій з військової служби, інвалідності не пізніше ніж через три місяці після звільнення її з військової служби чи після закінчення тримісячного строку, але внаслідок захворювання або нещасного випадку, що мали місце в період проходження зазначеної служби;

6) встановлення військовозобов`язаному або резервісту, якого призвано на навчальні (або перевірочні) та спеціальні збори чи для проходження служби у військовому резерві, інвалідності, що настала внаслідок поранення (контузії, травми або каліцтва), заподіяного військовозобов`язаному або резервісту при виконанні обов`язків військової служби або служби у військовому резерві, або не пізніше ніж через три місяці після закінчення зборів, проходження служби у військовому резерві, але внаслідок захворювання або нещасного випадку, що мали місце в період проходження цих зборів, служби у військовому резерві;»;

- зобов`язати ВРУ (в особі Апарату ВРУ) привести статтю 16 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» у коректну та законну редакцію згідно з підпунктом 1 пункту 9 розділу І Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України», а саме: доповнити текст статті 16 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» частиною другою у правильній, законній редакції:

«частина 2:

1. крім військовослужбовця строкової служби);

2. (крім військовослужбовця строкової служби);

3. військовослужбовця строкової військової служби;

4. (крім військовослужбовця строкової служби);

5. (крім військовослужбовця строкової служби);

6. встановлення військовослужбовцю строкової військової служби, військовозобов`язаному або резервісту, якого призвано на навчальні (або перевірочні) та спеціальні збори чи для проходження служби у військовому резерві, інвалідності, що настала внаслідок поранення (контузії, травми або каліцтва), заподіяного військовослужбовцю строкової військової служби, військовозобов`язаному або резервісту при виконанні обов`язків військової служби або служби у військовому резерві, або не пізніше ніж через три місяці після звільнення із служби, закінчення зборів, проходження служби у військовому резерві, але внаслідок захворювання або нещасного випадку, що мали місце в період проходження строкової військової служби, цих зборів, служби у військовому резерві.»;

- зобов`язати ВРУ (в особі Апарату ВРУ) на її офіційному вебсайті (веб-порталі http://rada.gov.ua) викласти електронний текст статті 16 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» у коректній та законній редакції згідно з підпунктом 1 пункту 9 розділу І Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України», а саме: викласти текст підпунктів 4-6 пункту 2 статті 16 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» у наступній редакції:

- зобов`язати ВРУ (в особі Апарату ВРУ) на її офіційному вебсайті (вебпорталі http://rada.gov.ua) викласти електронний текст статті 16 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» у коректній та законній редакції згідно з підпунктом 1 пункту 9 Розділу І Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України», а саме: доповнити текст статті 16 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» частиною другою у правильній, законній редакції:

«частина 2:

1. крім військовослужбовця строкової служби);

2. (крім військовослужбовця строкової служби);

3. військовослужбовця строкової військової служби;

4. (крім військовослужбовця строкової служби);

5. (крім військовослужбовця строкової служби);

2. На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що на офіційному вебсайті ВРУ http://zakon.rada.gov.ua редакція статті 16 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» викладена некоректно внаслідок технічно неправильного відображення змін, внесених Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України», що впливає на право позивача на отримання передбаченої підпунктом 4 пункту 2 статті 16 цього Закону одноразової грошової допомоги.

Короткий зміст судового рішення суду попередньої інстанції

3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 14 січня 2022 року відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі.

4. Суд першої інстанції мотивував свої висновки тим, що позовні вимоги стосуються законотворчої діяльності ВРУ, під час здійснення якої вона не реалізовує публічно-владних управлінських функцій. Таким чином, спір у цій справі не є публічно-правовим у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

5. В апеляційній скарзі позивач просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 січня 2022 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

6. Обґрунтовуючи свої доводи, скаржник наголошує на тому, що його позовні вимоги стосувалися зобов`язання відповідача привести електронну версію Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», що міститься на офіційному вебсайті парламенту, у відповідність до тієї його редакції, за яку проголосували народні депутати України, водночас він не порушував питань, які б стосувалися законотворчої діяльності ВРУ, як помилково вважав суд першої інстанції.

Позиція інших учасників справи стосовно апеляційної скарги

7. Від представника відповідача надійшов письмовий відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_1 , у якому він просить цю апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін. Відповідач вважає правильними висновки суду першої інстанції про те, що позовні вимоги стосуються законотворчої діяльності ВРУ, під час здійснення якої вона не реалізує публічно-владних управлінських функцій.

Рух апеляційної скарги

8. Ухвалою від 09 лютого 2022 року Велика Палата Верховного Суду відкрила провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 січня 2022 року, а ухвалою від 03 травня 2022 року призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи, про що їх було повідомлено. Цією ж ухвалою позивачеві відмовлено в задоволенні клопотання про розгляд справи за його участю.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Установлені обставини справи, оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

9. Положеннями статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

10. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).

11. На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

12. Відповідно до частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

13. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

14. За змістом частини четвертої статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

15. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, ВРУ визначені у статті 266 КАС.

16. Перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС. За цією нормою такими є справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

17. Отже КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

18. Разом із цим Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).

19. У рішенні від 05 квітня 2018 року у справі «Зубац проти Хорватії» (пункт 78) ЄСПЛ також зауважив, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою і таке регулювання може змінюватися в часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб.

20. З матеріалів справи вбачається, що в серпні та жовтні 2021 року позивач звертався до ВРУ зі зверненнями про приведення на її офіційному вебсайті тексту статті 16 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» у відповідність до коректної, на його думку, редакції, яка б відповідала підпункту 1 пункту 9 розділу І Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України».

21. У відповідь на ці звернення відповідач листами від 29 вересня та 15 листопада 2021 року повідомив позивача, що в Законі України від 06 грудня 2016 року № 1774-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» містилася технічна помилка, а саме: підпункти 1-6 пункту 2 статті 16 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» були некоректно названі пунктами 1-6 частини другої вказаної статті. Водночас зазначив, що власне зміни до Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», передбачені Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України», відповідним підрозділом Апарату ВРУ технічно внесені коректно. Текст Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» на офіційному вебсайті ВРУ розміщено в чинній редакції.

22. Позивач з такими аргументами не погодився та звернувся до суду із цим позовом.

23. Мотивація позивача зводиться до того, що через допущені відповідачем недоліки технічного характеру редакція статті 16 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» і опублікованої на офіційному вебсайті ВРУ електронної версії цієї статті не відповідає дійсній. Зокрема, зазначена стаття з 01 січня 2014 року по 01 січня 2017 року складалася з пунктів і підпунктів та не містила поділу на частини, тому оскільки в Законі України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України», який набрав чинності 01 січня 2017 року, зазначено, що зміни вносяться до пунктів 1-6 частини другої статті 16, а не підпунктів 1-6 пункту 2 статті 16 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», то фактично на підставі закону про внесення змін згадану норму, на думку позивача, було доповнено частиною другою, а пункт 2 статті 16 змін не зазнав і повинен бути викладений у тій редакції, яка існувала до цього. Також позивач зазначив, що це впливає на його право на отримання передбаченої підпунктом 4 пункту 2 статті 16 указаного Закону одноразової грошової допомоги.

24. Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції виходив з того, що позовні вимоги стосуються законотворчої діяльності ВРУ, під час здійснення якої вона не реалізує публічно-владних управлінських функцій.

25. В апеляційній скарзі позивач наполягає на тому, що не порушував перед судом питання про зобов`язання ВРУ, народних депутатів вдаватися до дій, пов`язаних із законодавчим процесом, тому наведені висновки суду є помилковими.

26. Обговоривши наведені скаржником доводи, Велика Палата Верховного Суду не вбачає правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення виходячи з таких міркувань.

27. Як уже було зазначено, відповідач у своїх відповідях на звернення позивача не заперечував того, що в Законі України від 06 грудня 2016 року № 1774-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» містилася технічна помилка, а саме підпункти 1-6 пункту 2 статті 16 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» були некоректно названі пунктами 1-6 частини другої вказаної статті.

28. Отже, згадана технічна помилка стосується внутрішньої структури нормативно-правового акта, до якого вносилися зміни, а не змісту його норм, тобто має суто формальний характер.

29. Разом із цим виправлення такої технічної помилки можливе лише шляхом внесення парламентом змін до закону.

30. Отже, висновки суду першої інстанції про те, що спір стосується законодавчої діяльності парламенту, що виключає можливість його розгляду в порядку адміністративного судочинства, є правильним, адже поза межами законодавчої процедури усунення згаданого технічного недоліку є неможливим.

31. Щодо наведених в апеляційній скарзі доводів Велика Палата Верховного Суду зауважує, що використання згаданого технічного недоліку не може слугувати меті відновлення порушеного права.

32. Міркування і твердження позивача в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених в оскаржуваному рішенні.

33. Не заслуговують на увагу посилання скаржника на постанову Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2019 року у справі № 9901/988/18, провадження 11-600заі19, предметом позову в якій було зобов`язання ВРУ привести на її офіційному вебсайті положення закону у відповідність до чинної редакції, оскільки на відміну від справи, яка переглядається, у справі № 9901/988/18 суд не встановлював обставин наявності у законі про внесення змін технічних недоліків.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

34. Згідно зі статтею 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

35. Велика Палата Верховного Суду вважає, що ухвалу суду першої інстанції постановлено з дотриманням норм процесуального права, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильних висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, а тому підстав для скасування ухвали суду немає.

Висновки щодо розподілу судових витрат

36. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

37. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 312 316 322 325 КАС, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 січня 2022 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В. С. КнязєвСудді:В. В. Британчук К. М. Пільков Ю. Л. Власов О. Б. Прокопенко І. В. Григор`єва Л. І. Рогач М. І. Гриців О. М. Ситнік Д. А. Гудима В. М. Сімоненко Ж. М. Єленіна І. В. Ткач І. В. Желєзний О. С. Ткачук О. С. Золотніков С. П. Штелик Л. Й. Катеринчук