№ 620/18833/21 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 жовтня 2024 року

м. Київ

справа №620/18833/21

адміністративні провадження № К/990/14412/23, № К/990/17402/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу № 620/18833/21

за позовом керівника Чернігівської обласної прокуратури в інтересах Держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «ЖК «Парковий»», Товариство з обмеженою відповідальністю «Еко комфорт Груп», Товариство з обмеженою відповідальністю «Еленмар» про визнання протиправними та скасування рішення, наказу та містобудівних умов і обмежень, провадження у якій відкрито

за касаційними скаргами Товариства з обмеженою відповідальністю «Еко комфорт Груп» та виконавчого комітету Чернігівської міської ради на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року (прийняту у складі колегії суддів: судді-доповідача Бужак Н.П, суддів Костюк Л.О. і Кобаля М.І.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2021 року керівник Чернігівської обласної прокуратури в інтересах Держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі - ДІАМ України, позивач) звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду із позовом до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради (далі - Виконавчого комітету Чернігівської МР, відповідач 1), Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради (далі - УАМ Чернігівської МР, відповідач 2), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю «ЖК «Парковий» (далі - ТОВ «Еко комфорт Груп», третя особа 1), Товариство з обмеженою відповідальністю «Еко комфорт Груп» (далі - ТОВ «Еко комфорт Груп», третя особа 2),Товариство з обмеженою відповідальністю «Еленмар» (далі - ТОВ «Еленмар», третя особа 3), в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати пункт 1.14 рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 16 вересня 2021 року № 566 «Про затвердження та надання містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок»;

- скасувати наказ Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради № 200-М від 16 вересня 2021 року «Про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки»;

- скасувати містобудівні умови і обмеження № 02-01/200, видані Управлінням архітектури та містобудування Чернігівської міської ради 16 вересня 2021 року, відомості про які внесено до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва за реєстраційним номером MU01:6814-7007-7527-7764, видані ТОВ «ЖК «Парковий»» для нового будівництва будівлі торгівлі з апарт-готелем та підземним паркінгом в кварталі пр-т Перемоги - вул. Ремісничої - вул. Ринкової в м. Чернігові.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що під час перевірки правомірності оскаржуваних рішень, які видані ТОВ «ЖК «Парковий» для нового будівництва будівлі торгівлі з апарт-готелем та підземним паркінгом в кварталі пр-т Перемоги - вул. Ремісничої - вул. Ринкової в м. Чернігові встановлено невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації.

На думку прокуратури містобудівні умови та обмеження, в частині визначення в них поверховості/висотності запланованої будівлі, суперечать Генеральному плану міста Чернігів, Детальному плану центральної частини міста Чернігова та Генеральному плану розвитку Національного архітектурно-історичного заповідника «Чернігів стародавній».

Також прокуратура вважає, що наміри забудови земельної ділянки щодо будівництва апарт-готелю з паркінгом суперечать її цільовому призначенню.

У позовній заяві наголошено, що земельна ділянка, щодо забудови якої видані містобудівні умови та обмеження, знаходиться у межах історичного ареалу міста Чернігів. Проте містобудівні умови та обмеження не можуть ґрунтуватись на данних, зазначених в Історико-містобудвному обґрунтуванні, оскільки, починаючи з 2019 року, скасовано норми права, які передбачали розроблення та використання Історико-мустобудівного обґрунтування в розробці проєктної документації.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

3. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 січня 2023 року в задоволенні позову відмовлено в повному обсязі.

4. Суд першої інстанції виходив з того, що доводи позовної заяви про недотримання відповідачами, при видачі та затвердженні містобудівних умов та обмежень, встановленої у Генеральному та детальному планах території висотності нових будівель, є необґрунтованими.

Так, режими використання зон охорони пам`яток встановлюються науково-проєктною, а не містобудівною документацією, до якої відносяться Генеральний та детальний плани.

Проєктна документація на нове будівництво у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог Історико-містобудівного обґрунтування.

Відповідно до Історико-містобудівного обґрунтування, поданого ТОВ «ЖК ПАРКОВИЙ» з листом № 21-09/06-2 б/д про надання містобудівних умов та обмежень для проектування та будівництва об`єкта «Нове будівництво будівлі торгівлі з апарат-готелем та підземним паркінгом в кварталі проспект Перемоги - вул. Ремісничої - вул. Ринкової в м. Чернігові», відносна висота об`єкта (орієнтовна) 55 метрів.

За дотриманням зазначеної висотності об`єкт проектування не буде суперечити режимам використання даної ділянки та не призведе до зміни характеру традиційної забудови території.

Також суд зазначив, що відповідно до пункту 15 Методичних рекомендацій щодо розроблення історико-містобудівного обґрунтування, які затверджені наказом Міністерства культури України від 17 лютого 2012 року № 122, Історико-містобудівне обґрунтування, що виконується на стадії підготовки передпроєктної (проєктної) документації, чинне впродовж 5-ти років. Тобто на момент прийняття спірного рішення, наказу та видання містобудівних вимог Історико-містобудівне обґрунтування було чинним.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року апеляційну скаргу заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури задоволено.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 січня 2023 року скасовано та ухвалено нове судове рішення.

Позовні вимоги задоволено.

Визнано протиправним та скасовано пункт 1.14 рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 16 вересня 2021 року № 566 «Про затвердження та надання містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок» в частині, що стосується затвердження та надання ТОВ «ЖК «Парковий» містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки для нового будівництва будівлі торгівлі з апарт-готелем та підземним паркінгом в кварталі просп. Перемоги - вул. Ремісничої - вул. Ринкової в м. Чернігові.

Визнано протиправним та скасовано наказ Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради № 200-М від 16 вересня 2021 року про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки ТОВ «ЖК «Парковий».

Визнано протиправним та скасовано Містобудівні умови та обмеження № 02-01/200, видані Управлінням архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 16 вересня 2021 року, відомості про які внесено до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва за реєстраційним номером МU01:6814-7007-7527-7764, видані ТОВ «ЖК «Парковий» для нового будівництва будівлі торгівлі з апарт-готелем та підземним паркінгом у кварталі просп.Перемоги - вул. Ремісничої - вул. Ринкової в м. Чернігові.

6. Суд апеляційної інстанції мотивував своє рішення тим, що відповідачі, приймаючи оскаржувані накази і містобудівні умови та обмеження, не взяли до уваги вимоги як Генерального плану, так і детального плану центральної частини міста, а також не врахували, що за планом зонування Тимчасового порядку використання території м. Чернігова земельна ділянка по просп. Перемоги-вул. Ремісничої - вул. Ринкової знаходиться в центральній громадсько-діловій зоні з обмеженнями поверховості за умовами зон регулювання забудови.

Суд дійшов висновку про невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Крім того, суд зазначив, що наказ Міністерства культури України від 17 лютого 2012 року № 122 «Про затвердження методичних рекомендацій щодо розроблення історико-містобудівних обґрунтувань», на підставі якого були розроблені Історико-містобудівні обгрунтування, подані ТОВ «ЖК ПАРКОВИЙ» для отримання містобудівних умов та обмежень, станом на час прийняття оскаржуваних рішень втратив чинність.

Короткий зміст вимог касаційних скарг

7. 21 квітня 2023 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ТОВ «Еко комфорт Груп».

У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року та залишити в силі рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 січня 2023 року.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди нижчих інстанцій при прийнятті оскаржуваних судових рішень неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права.

Скаржник зазначив, що оскаржувана постанова прийнята в результаті неправильного застосування судом норм матеріального права та з порушенням норм процесуального права, без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 22 грудня 2021 року у справі № 640/3277/19, від 04 лютого 2020 року у справі № 826/9713/18, від 24 березня 2020 року у справі № 640/13670/19, від 28 лютого 2019 року у справі № 826/2259/18, від 19 грудня 2019 року у справі № 815/4757/15, від 19 лютого 2023 року у справі №640/22377/18.

Вважає, що наміри запроєктованого будівництва, на яке видані містобудівні умови та обмеження, відповідають вимогам містобудівної документації на місцевості. Визначена висотність запроєктованої будівлі у містобудівних умовах та обмеженнях відповідає Історико-будівному обґрунтуванню.

За результатом автоматизованого розподілу судової справи між суддями 21 квітня 2023 року сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Бучик А.Ю. і Тацій Л.В.

Ухвалою Верховного Суду від 03 травня 2023 року відкрито касаційне провадження за скаргою ТОВ «Еко комфорт Груп».

У травні 2023 року до Верховного Суду від заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури надійшов відзив на касаційну скаргу ТОВ «Еко комфорт Груп». Прокуратура просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін постанову суду апеляційної інстанції.

8. 23 травня 2023 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Виконавчого комітету Чернігівської МР.

У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року і залишити в силі рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 січня 2023 року.

Доводи касаційної скарги Виконавчого комітету Чернігівської МР ідентичні доводам касаційної скарги ТОВ «Еко комфорт Груп».

На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 23 травня 2023 року, у зв`язку з перебуванням судді Бучик А.Ю. у відпустці, з метою дотримання строків розгляду справи, за допомогою автоматизованої системи документообігу здійснено її заміну на суддю Стеценка С.Г .

Ухвалою Верховного Суду від 24 травня 2023 року відкрито касаційне провадження за скаргою Виконавчого комітету Чернігівської МР.

14 червня 2023 року до Верховного Суду від заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури надійшов відзив на касаційну скаргу Виконавчого комітету Чернігівської МР. Представник прокуратури просить суд відмовити у задоволенні касаційної скарги відповідача 1 та залишити без змін постанову суду апеляційної інстанції.

9. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 24 жовтня 2024 року, з метою розгляду справи єдиним складом колегії суддів, здійснено повторний автоматизований розподіл касаційних скарг у справі № 620/18833/21, шляхом заміни судді Бучик А.Ю. на Стеценка С.Г.

10. Верховний Суд ухвалою від 29 жовтня 2024 року відмовив у задоволенні клопотання ТОВ «Еко комфорт Груп» про розгляд справи за участю його представника, справу призначив до касаційного розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами з 30 жовтня 2024 року.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. Суди нижчих інстанцій встановили, що відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно земельна ділянка з кадастровим номером 7410100000:01:032:0907 належить на праві власності ТОВ «ЕЛЕНМАР», а право забудови земельної ділянки (суперфіцій) належить ТОВ «ЖК «ПАРКОВИЙ»».

ТОВ «ЖК «ПАРКОВИЙ»» звернулося до Чернігівського міського голови з проханням надати містобудівні умови і обмеження для проєктування та будівництва об`єкта «Нове будівництво будівлі торгівлі з апарт-готелем та підземним паркінгом в кварталі проспект Перемоги вул. Ремісничої вул. Ринкової в м. Чернігові». До листа було додано містобудівний розрахунок, витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права, Історико-містобудівне обґрунтування.

Пунктом 1.14 рішення виконавчого комітету Чернігівської МР від 16 вересня 2021 року № 566 «Про затвердження та надання містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок» вирішено затвердити та надати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки ТОВ «ЖК «ПАРКОВИЙ» для нового будівництва будівлі торгівлі з апарт-готелем та підземним паркінгом в кварталі просп. Перемоги, вул. Ремісничої, вул. Ринкової в м. Чернігові.

16 вересня 2021 року прийнятий наказ управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради № 200-М, яким надано ТОВ «ЖК «ПАРКОВИЙ» містобудівні умови та обмеження для проєктування нового будівництва будівлі торгівлі з апарт-готелем та підземним паркінгом в кварталі пр-т Перемоги, вул. Ремісничої, вул. Ринкової в м. Чернігові та безпосередньо видані містобудівні умови і обмеження № 02-01/200.

Пункт 3 виданих містобудівних умов визначає, що цільове призначення земельної ділянки площею 0,037157 га - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі; функціональне призначення - знаходиться у Центральній громадсько-діловій зоні з обмеженням поверховості за умовами зон регулювання забудови згідно з документом: Тимчасовий порядок використання території міста Чернігова, затвердженого рішенням Чернігівської міської ради від 28 грудня 2011 року.

Також містобудівними умовами і обмеженнями забудови земельної ділянки за № 02-01/200 передбачено, що відповідно до історико-містобудівного обгрунтування № 564/10/16-18 гранично допустима вистотність будинків, будівель та споруд не повинна перевищувати 55 м.

Не погоджуючись із правомірністю зазначених рішень відповідачів, керівник Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі ДІАМ України звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

12. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданих касаційних скарг, Верховний Суд виходить із такого.

В межах розгляду цієї справи необхідно відповісти на питання, чи відповідає заявлений замовником будівництва намір забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, в частині цільового використання земельної ділянки та висотності запроектованої будівлі?

13. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності врегульовано Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Згідно зі статтею 26 Закону № 3038-VI забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.

Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.

Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону.

Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Проєктування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проєктувальником вихідних даних; 2) розроблення проєктної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проєктної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт;4-1) проведення контрольного геодезичного знімання закінчених будівництвом об`єктів (крім об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1)) та здійснення їх технічної інвентаризації (крім об`єктів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування); 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

Відповідно до частин першої та другої статті 29 Закону № 3038-VI основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проєктування.

Фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження .

Приписами частин третьої, четвертої, шостої статті 29 Закону № 3038-VI визначено, що містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.

Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об`єкта будівництва.

Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.

Витяг із містобудівного кадастру для формування містобудівних умов та обмежень до документів замовника додає служба містобудівного кадастру (у разі її утворення).

Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Згідно з частиною п`ятою вказаної статті містобудівні умови та обмеження містять: 1) назву об`єкта будівництва, що повинна відображати вид будівництва та місце розташування об`єкта; 1-1) ідентифікатор об`єкта будівництва або закінченого будівництвом об`єкта (для об`єктів нового будівництва та закінчених будівництвом об`єктів, яким присвоєно ідентифікатор об`єкта будівництва до видачі містобудівних умов та обмежень); 2) інформацію про замовника; 3) відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні; 4) гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах (з урахуванням обмежень використання приаеродромних територій, установлених відповідно до Повітряного кодексу України); 5) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; 6) максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону); 7) мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проєктується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд; 8) планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони, планувальні обмеження використання приаеродромних територій, встановлені відповідно до Повітряного кодексу України); 9) охоронні зони об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстані від об`єкта, що проєктується, до існуючих інженерних мереж.

Відповідно до частини першої статті 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням відомостей Державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі у цифровій формі в державній системі координат у формі електронних документів, що містять базові і тематичні геопросторові дані.

Пунктами 2, 3, 9 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI визначено, що генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;

детальний план території - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;

план зонування території (зонінг) - документація, що є складовою комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади або генерального плану населеного пункту і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон.

Підсумовуючи зазначені норми законодавства, колегія суддів КАС ВС зазначає, що отримання містобудівних умов та обмежень є однією з обов`язкових стадій будівництва. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації, якою серед іншого є генеральний план населеного пункту, план зонування території (зонінг) та детальний план території.

При цьому підставою відмови в наданні містобудівних умов та обмежень є, зокрема, невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, тобто така невідповідність встановлюється на стадії надання містобудівних умов та обмежень. Невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.

Такого висновку щодо застосування норм права дійшов Верховний Суд у постановах від 11 квітня 2018 року у справі № 803/1231/17, від 14 серпня 2018 року у справі № 823/5265/15 та від 07 лютого 2019 року у справі № 803/952/17.

Крім того, здійснення забудови, наміри якої суперечать вимогам містобудівної документації (Генерального плану населеного пункту, Детального плану території), нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку населеного пункту. Тобто порушує суспільні інтереси, які виражаються у забезпеченні дотримання правил благоустрою населеного пункту, спрямованих на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини. Містобудівні умови та обмеження, які не відповідають Генеральному плану населеного пункту та іншій містобудівній документації на місцевому рівні не можуть вважатися такими, що враховують громадські та приватні інтереси при плануванні та забудові територій.

Цей висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, сформульованій, зокрема, у постановах від 20 травня 2019 року у справі № 826/15338/18 та від 4 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17.

14. Звертаючись до суду з позовом, Чернігівська обласна прокуратура зазначила, що відповідно до змісту оскаржуваних рішеннь про надання містобудівних умов та обмежень наміри забудови не відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

З цим погодився суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення Чернігівського окружного адміністративного суду про відмову у задоволенні позову. Суд зазначив, що будівництво запланованої висотної будівлі не відповідає цільовому призначенню земельної ділянки. Оскаржувані рішення в частині максимальної висоти будівлі/споруди, для будівництва будівлі торгівлі з апарт-готелем та підземним паркінгом не відповідають Генеральному плану м. Чернігова, Детальному плану забудови центральної частини м. Чернігова, Генеральному плану розвитку Національного архітектурно-історичного заповідника «Чернігів Стародавній» у м. Чернігові.

Разом з цим відповідач і третя особа вважають такі висновки протиправними та у касаційних скаргах наполягають на законності оскаржуваних рішень та на їх відповідності чинному законодавству. На думку скаржників, зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення. Крім того, скарги містять доводи щодо законності визначеної у містобудівних умовах та обмеженнях забудови земельної ділянки висотності (поверховості) запроєктованої будівлі, які зводяться до посилань на дані, наведені в Історико-містобудівному обґрунтуванні.

З цього приводу колегія суддів КАС ВС зазначає, що під час розгляду справи було встановлено, що земельна ділянка з кадастровим номером 7410100000:01:032:0907, розташована в кварталі пр. Перемоги-вул.- Ремісничої-вул. Ринкової в м. Чернігові, знаходиться в межах зони охорони археологічного культурного шару заповідника відповідно до Генерального плану розвитку Національного архітектурно-історичного заповідника «Чернігів Стародавній», затвердженого Рішенням Чернігівської міської ради від 23 червня 2009 року «Про Генеральний план розвитку Національного архітектурно-історичного заповідника «Чернігів Стародавній» у м. Чернігові з визначенням меж та зон охорони пам`яток заповідника».

Згідно з частиною ІV розділу VІІІ «Режим використання території Заповідника та його зон охорони» Генерального плану розвитку Національного архітектурно-історичного заповідника «Чернігів Стародавній» в межах зони охорони археологічного культурного шару виділяється зона регулювання забудови, обмежена вулицями Магістратською, Гетьмана Полуботка, Воїнів-інтернаціоналістів, Дзержинського, Київською, Щорса, Любецькою, пров. Мурінсона, просп. Перемоги та вул. Воровського. В межах цієї зони регулювання забудови допустима висота нової забудови обмежується так: у квартал, обмежений вулицями просп. Перемоги, Дзержинського, Київською, Щорса, Любецькою, пров. Мурінсона, вул. Марковича, висота нових будівель не повинна перевищувати 36 метрів.

Детальним планом забудови центральної частини м Чернігова, затвердженим рішенням Чернігівської міської ради від 08 вересня 2005 року, визначено, що територія земельної ділянки у межах пр. Перемоги - вул. Ремісничої - вул. Ринкової потрапляє в межі територій установ та закладів обслуговування, з поверховістю нового будівництва 15- 20 м.

В той час, як містобудівні умови та обмеження були видані для проєктуування нового будівництва будівлі торгівлі з апарт-готелем та підземним паркінгом висотністю 55 метрів.

З огляду на викладене колегія суддів КАС ВС вважає, що містобудівні умови та обмеження суперечать містобудівній документації на місцевому рівні в частини визначення висотності запроєктованої будівлі.

15. Стосовно доводів касаційних скарг про відповідність містобудівних умов данним Історико-містобудівного обгрунтування, колегія суддів КАС ВС зазначає про таке.

Відповідно до норм статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 8 червня 2000 року № 1805-III (далі - Закон № 1805-III) з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.

Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.

З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проєктною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Кабінет Міністрів України з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України, на виконання статті 32 Закону № 1805-III, прийняв Постанову від 26 липня 2001 року № 878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України», якою заніс, зокрема, місто Чернігів до Списку історичних населених місць України; та Постанову від 13 березня 2002 року № 318, якою затвердив Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць.

Пунктами 8, 9 Порядку № 318 визначено, що проєктна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичних ареалів населених місць розробляється з урахуванням вимог затвердженого в установленому законом історико-архітектурного опорного плану.

У разі незатвердження історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проєктна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обґрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом Мінкультури та Мінрегіону.

Проте, відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року № 92 «Про внесення змін до Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць», пункт 9 Порядку № 318 застосовується до 01 січня 2019 року.

Тобто, станом на час прийняття оскаржуваних рішень така норма не діяла.

Крім того, колегія суддів КАС ВС звертає увагу, що містобудівні умови та обмеження є документацією, що містить вихідні данні та яка видається на підставі містобудівної документації.

Натомість, як визначено в пункт 9 Порядку № 318 на підставі Історико-містобудівного обгрунтування розробляється саме проєктна документація, а не отримуються вихідні дані.

Враховуючи той факт, що згідно зі статтею 26 Закону № 3038-VI розроблення проєктної документації є наступним етапом після отримання вихідних данних, колегія суддів КАС ВС відхиляє доводи касаційних скарг щодо правомірного визначення у спірних містобудівних умовах і обмеженнях висотності запроєктованої будівлі, з огляду на дані Історико-містобудівного обґрунтування.

16. Щодо доводів касаційних скарг про відповідність намірів забудови земельної ділянки її цільовому призначенню колегія суддів КАС ВС звертає увагу на таке.

Відповідно до абзацу другого частини другої статті 24 Закону № 3038-VI забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

У статті 1 Закону України «Про землеустрій» від 22 травня 2003 року № 858-IV (далі - Закон № 858-IV) наводиться визначення поняттю «цільове призначення земельної ділянки», а саме - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 01 листопада 2010 року за № 1011/18306, затверджена Класифікація видів цільового призначення земель (далі - КВЦПЗ), яка розроблена відповідно до Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 року № 2768-III, Закону № 858-IV та Положення про Державний комітет України із земельних ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 березня 2008 року № 224.

Згідно з частиною п`ятою статті 20 Земельного кодексу України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

Разом з цим, за приписами абзацу одинадцятого частини першої статті 15 Закону України «Про Державний земельний кадастр» від 07 липня 2011 № 3613-VI (далі - Закон № 3613-VI) до Державного земельного кадастру включаються такі відомості про земельні ділянки, зокрема, цільове призначення (категорія земель, вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель).

За нормами ж абзацу другого пункту «б» частини другої статті 21 Закону № 3613-VI відомості про цільове призначення земельних ділянок вносяться до Державного земельного кадастру: щодо виду використання земельної ділянки в межах певної категорії земель: на підставі письмової заяви власника (користувача) земельної ділянки державної чи комунальної власності, - у разі зміни виду використання земельної ділянки (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони).

При цьому за змістом абзаців п`ятого, шостого, восьмого частини третьої статті 29 Закону № 3038-VI для надання містобудівних умов та обмежень уповноважені органи містобудування та архітектури отримують відповідно до частини восьмої статті 9 Закону України «Про адміністративні послуги» відомості з Державного земельного кадастру, а витяг з містобудівного кадастру для формування містобудівних умов та обмежень до документів замовника додає служба містобудівного кадастру (у разі її утворення).

Відповідно до абзацу першого частини першої статті 22 Закону № 3038-VI, містобудівний кадастр - державна система зберігання і використання геопросторових даних про територію, адміністративно-територіальні одиниці, екологічні, інженерно-геологічні умови, будівельну діяльність, інформаційних ресурсів будівельних норм, державних стандартів і правил для задоволення інформаційних потреб у плануванні територій та будівництві, формування галузевої складової державних геоінформаційних ресурсів. Складовою частиною містобудівного кадастру є Єдина державна електронна система у сфері будівництва.

Містобудівний кадастр ведеться з урахуванням даних державного земельного кадастру на державному рівні, на рівні Автономної Республіки Крим, обласному та районному рівнях, рівні обласних центрів та міст обласного (республіканського Автономної Республіки Крим) значення (абзац другий частини першої статті 22 Закону № 3038-VI).

За визначенням понять, які указані в частині першій статті 1 Закону № 3613-VI, Державний земельний кадастр - єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.

Статтею 20 Закону України «Про Державний земельний кадастр» встановлено, що відомості Державного земельного кадастру є офіційними. Внесення до Державного земельного кадастру передбачених цим Законом відомостей про об`єкти Державного земельного кадастру є обов`язковим.

Зі змісту зазначених положень законодавства вбачається, що цільове призначення земельної ділянки складається з таких елементів як категорія земель, вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель.

Ці відомості відображаються у Державному земельному кадастрі та є офіційними, підлягають обов`язковому внесенню у цей кадастр і, в силу вимог статті 29 Закону № 3038-VI, повинні враховуватись під час розгляду заяви зацікавлених осіб про видачу містобудівних умов та обмежень як і відомості з містобудівного кадастру, які використовуються, у тому числі, органами місцевого самоврядування для задоволення інформаційних потреб у плануванні територій та будівництві.

17. Колегія суддів КАС ВС зауважує, що зміна виду використання земельної ділянки в межах певної категорії земель здійснюється її власником або користувачем на підставі відповідної заяви. Ці зміни обов`язково відображаються у Державному земельному та містобудівному кадастрах, які ведуться з урахуванням даних обох цих інформаційних систем.

Тому саме офіційна інформація про цільове призначення земельної ділянки з урахуванням даних про вид її використання, яка відображається у вищеназваних кадастрах, й повинна братись до уваги уповноваженим органом під час вирішення питання про видачу містобудівних умов та обмежень.

Ця ж інформація повинна використовуватись уповноваженим органом при визначенні відповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, відповідності цих намірів цільовому призначенню земельної ділянки, на яку ці містобудівні умови та обмеження надаються. Вирішуючи питання про видачу містобудівних умов, необхідно враховувати й доданий до заяви замовника містобудівний розрахунок, що визначає його інвестиційні наміри, містить доступну та стислу інформацію про основні параметри об`єкта будівництва.

Такий правовий висновок сформований Верховним Судом у постанові від 21 березня 2023 року у справі № 460/9602/20.

18. У справі, яка розглядається, суди попередніх інстанцій встановили, що відповідно до данних з Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку, цільове призначення земельної ділянки з кадастровим номером 7410100000:01:032:0907 - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, категорія земель - землі житлової та громадської забудови, вид користування - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі.

Разом з цим містобудівні у мови та обмеження видані для проєктування нового будівництва будівлі торгівлі з апарт-готелем та підземним паркінгом.

Суди встановили, що відповідно до намірів позивача, питому вагу площ запланованої будівлі складають приміщення апарт-готелю (з 3 по 16 поверхи), два поверхи приміщення торгівлі і донизу двуярусний паркінг.

Відповідно до Державного класифікатора будівель та споруд ДК 018-2000 (далі - ДК 018-2000), затвердженого і введеного в дію наказом Держстандарту України від 17 серпня 2000 року № 507, що діяв станом на час виникнення спірних правовідносин, будівлі класифікуються за їх функціональним призначенням.

Будівлі, що використовуються або запроєктовані для декількох призначень (комбіноване житло, готель і контора), повинні бути ідентифіковані за однією класифікаційною ознакою відповідно до головного призначення. Головне призначення повинне бути визначене таким чином:

- обчислюється відсоткове співвідношення площ різних за призначенням приміщень будівлі в складі повної загальної площі з віднесенням цих приміщень згідно з їх призначенням чи використанням до відповідного класифікаційного угруповання;

- потім будівля класифікується за методом «згори - донизу».

Будівлю спочатку відносять до розділу (один розряд коду), що охоплює всю чи більшу частку всієї її загальної площі. Далі їх відносять до підрозділу (два розряди коду)- житлові будівлі, нежитлові будівлі за найбільшою питомою вагою площі в цій будівлі.

Наступним кроком визначається група (три розряди коду) за найбільшою часткою всієї загальної площі в межах підрозділу. Нарешті, вибирається належність будівлі до класу (чотири розряди коду) за найбільшою часткою всієї загальної площі в межах групи.

Із огляду на встановлені судами обставини вбачається, що оскаржувані містобудівні умови та обмеження видані на проєктування об`єкта будівництва для декількох призначень, в якому найбільшу частину площі займають приміщення апарт-готелю.

Натомість, відповідно до відомостей з державного земельного кадастру, вид цільового використання земельної ділянки не був змінений її власником чи користувачем з «для будівництва та обслуговування будівель торгівлі» на такий, що найбільше відповідає її призначенню згідно із запроєктованим будівництвом.

Враховуючи наведене, колегія суддів КАС ВС вважає, що надані містобудівні умови та обмеження суперечать виду користування земельної ділянки.

Зазначене вище свідчить про те, що наміри забудови не відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Викладені обставини підтверджують правильність висновку суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для скасування рішення суду першої інстанції та задоволення позову.

19. При цьому колегія суддів відхиляє посилання скаржників на неврахування судом апеляційної інстанції правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 19 лютого 2023 року у справі № 640/22377/18, від 24 березня 2020 року у справі № 640/13670/19, від 28 лютого 2019 року у справі № 826/2259/18 і від 19 грудня 2019 року у справі № 815/4757/15 та про необхідність їх застосування при розгляді цієї справи, з огляду на нерелевантність фактичних обставин, установлених у цих справах, тим, що мають місце у справі, яка розглядається.

Зокрема, у справі № 640/22377/18 спірні правовідносини стосуються бездіяльності Міністерства культури України щодо непогодження історико-містобудівного обґрунтування, поданого за заявою позивача від 12 вересня 2018 року за вихідним № 01-12/09-18 та зобов`язання міністерства погодити вказане історико-містобудівне обґрунтування.

В межах розгляду справи № 640/13670/19 вирішувалось питання правомірності рішення Департаменту з питань архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про відмову у видачі дозволу на виконання будівельних робіт від 06 червня 2019 року № КВ132191571748 та наявності підстав для зобов`язання відповідача видати такий дозвіл.

Так у постанові Верховного Суду від 24 березня 2020 року зроблено такі висновки: «якщо наміри забудови земельної ділянки відповідають положенням містобудівної документації (зокрема, генеральному плану забудови) та цільовому призначенню земельної ділянки, позивач не повинен змінювати цільове призначення»; «зміна виду використання земельної ділянки - з «індивідуального житлового, гаражного і дачного будівництва (обслуговування жилого будинку і господарських будівель» на «будівництво апартамент-готелю» не свідчить про зміну її цільового призначення, яке залишається тим самим - «житлова та громадська забудова» і відповідає містобудівній документації (Генеральному плану міста)».

Разом з цим у справі, що розглядається, йдеться не про зміну цільового призначення земельної ділянки, а про необхідність зміни виду її використання в межах цільового призначення, що відбувається за заявою власника або користувача.

У справі № 826/2259/18 спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям Державною архітектурно-будівельною інспекцією України рішення «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт» та наказу «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт».

Скаржники посилається на те, що Верховний Суд у постанові від 28 лютого 2019 року зробив наступний висновок «У наведеному історико-містобудівному обґрунтуванні об`єкту будівництва, зокрема зазначено, що висота об`єкту проектування може перевищувати 73,5 м від денної поверхні землі. Таким чином, судом зроблено висновок про те, що історико-містобудівним обґрунтуванням не встановлено обмеження поверховості будівництва, а тому спростовано твердження позивача про неможливість будівництва об`єкту, що містить 22 і більше поверхів, а отже не має враховуваться при загальному підрахунку поверховості будівлі».

Водночас Верховний Суд не робив такого висновку, а навів у зазначеній постанові підстави для прийнятого Окружним адміністративним судом міста Києва рішення від 20 грудня 2017 року у справі № 826/12826/17.

У наведеній скаржниками справі № 815/4757/15 предметом розгляду була законність рішення Міністерства культури України, яким скасовано погодження історико-містобудівного обґрунтування на будівництво в межах історичного ареалу № 340/10/61-13 від 14 лютого 2013 року; дій посадових осіб відповідача, які ухвалили (прийняли рішення щодо скасування погодження історико-містобудівного обґрунтування); та зобов`язання відповідача поновити погодження історико-містобудівного обґрунтування на будівництво в межах історичного ареалу.

При цьому у справі, яка розглядається, спірні правовідносини виникли вже після того, як пункт 9 Порядку № 318 втратив чинність. Крім того, суд зауважив на тому, що містобудівні умови та обмеження є вихідною документацією, яка розробляється на підставі містобудівної документації, а не на підставі історико-містобудівного обґрунтування.

Інші доводи касаційної скаги не спростовують висновків суду апеляційної інстанції.

20. Згідно зі статтею 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду апеляційної інстанції є законним і не підлягає скасуванню.

Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341 345 346 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю «Еко комфорт Груп» та виконавчого комітету Чернігівської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року у справі № 620/18833/21 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т.Г.

Судді Стеценко С.Г.

Тацій Л.В.