ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 0840/2777/18
адміністративне провадження № К/9901/23366/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 0840/2777/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Інститут Ефективних Технологій - Гео»
до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області
третя особа Новоукраїнська сільська рада Більмайцького району Запорізької області
про визнання протиправним та скасування висновку
за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 12.11.2018 (головуючий суддя Гавриленко А.О.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.07.2019 (колегія у складі: головуючого судді Ясенової Т.І., суддів: Суховарова А.В., Головко О.В.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Інститут Ефективних Технологій - Гео» звернулося до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Новоукраїнська сільська рада Більмайцького району Запорізької області, в якому просило: визнати протиправним та скасувати висновок державної експертизи землевпорядної документації від 13.03.2018 за №64, складений відповідачем.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області проведено державну експертизу землевпорядної документації, а саме Проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Новоукраїнка Більмацького району Запорізької області, розробником якого є ТОВ «Інститут Ефективних Технологій Гео», проте, за результатами проведеної експертизи відповідач дійшов висновку про те, що Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Новоукраїнка Більмацького району Запорізької області не відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується. Позивач зазначає, що зауваження, наведені у пункті 10 оскаржуваного висновку, зроблені безпідставно та носять формальний характер; експертами не враховано, що зазначені ними недоліки мають виправний характер та стосуються не порушень конкретних норм закону, а порядку оформлення документів. Крім того, позивачу не надано можливості доопрацювання проекту землеустрою.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 12.11.2018, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11.07.2019, позовну заяву задоволено. Визнано протиправним та скасовано Висновок державної експертизи землевпорядної документації від 13.03.2018 за №64, складений Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що з оскаржуваного висновку встановлено, що відповідачем під час проведення експертизи проекту землеустрою виявлено 14 недоліків поданого на експертизу проекту. Разом з тим, пункт 10 негативної оцінки об`єкта державної експертизи, в якому зазначено недоліки проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Новоукраїнка Більмацького району Запорізької області, не містить детального обґрунтування, з посиланням на приписи чинного законодавства України, невідповідності проекту землеустрою, а саме підпункти 10.1 - 10.14 містять лише посилання на недоліки та не містять посилань на те, які саме норми законодавства не дотримано позивачем. Таким чином, відповідачем під час прийняття оскаржуваного висновку не в повному обсязі дотримано принципу обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень, що є підставою для його скасування та задоволення позовних вимог.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. У серпні 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 12.11.2018 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.07.2019, в якій скаржник просить скасувати вказані рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
6. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив, що судами попередніх інстанції не було застосовано ч. 4 ст. 37 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», а саме, що для спростування висновків землевпорядної документації необхідно дотриматись певного порядку. Тобто, зверненню з відповідної позовною заявою до суду передує один з двох аспектів: або відмова у розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи; або незгода з висновками повторної державної експертизи. Відповідач вважає, що у позивача не було підстав для звернення з відповідним позовом до суду, оскільки клопотання позивача було розглянуто, про що свідчить вказаний лист від 25.02.2018, та відсутність проведення повторної державної експертизи.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. 16.08.2019 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
8. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16.08.2019, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Рибачук А.І., Тацій Л.В.
9. Ухвалою Верховного Суду від 27.08.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 12.11.2018 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.07.2019 у справі № 0840/2777/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Інститут Ефективних Технологій - Гео» до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Новоукраїнська сільська рада Більмайцького району Запорізької області про визнання протиправним та скасування висновку.
10. Ухвалою Верховного Суду від 12.04.2021справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 13.04.2021.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Як встановлено судами попередніх інстанції, на підставі рішення Новоукраїнської сільської ради Більмацького району Запорізької області від 18.07.2017 №04 розроблено Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Новоукраїнка Більмацького району Запорізької області.
12. Між Новоукраїнською сільською радою Більмацького району Запорізької області та Товариством з обмеженою відповідальністю «Інститут Ефективних Технологій Гео» укладено договір про надання послуг від 11.12.2017 №14Г-7/2017 з розроблення проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Новоукраїнка Більмацького району Запорізької області, який погоджено рішенням Новоукраїнської сільської ради Більмацького району Запорізької області від 06.12.2017 №4, рішенням Більмацької районної ради Запорізької області від 22.12.2017 №15, розпорядженням голови Більмацької районної державної адміністрації Запорізької області від 26.12.2017 №521.
13. Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області проведено державну експертизу землевпорядної документації, а саме, Проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Новоукраїнка Більмацького району Запорізької області, розробником якого є Товариство з обмеженою відповідальністю «Інститут Ефективних Технологій - Гео».
14. За результатами проведеної експертизи складено Висновок державної експертизи і землевпорядної документації від 13.03.2018 за №64.
15. Відповідно до пункту 10 Висновку до наданої землевпорядної документації відповідачем надані наступні зауваження та пропозиції щодо Проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Новоукраїнка Більмацького району Запорізької області:
10.1. Згідно ст. 46 Закону України «Про землеустрій» копія генерального плану представлена не в повному обсязі.
10.2. Доповнити матеріали проекту поясненнями стосовно врахування інтересів мешканців села Михайло Лукашеве при затвердженні межа села Новоукраїнка Більмацького району Запорізької області.
10.3. Доповнити матеріали проекту погодженням з органами, що здійснюють ведення Державного земельного кадастру, уточнених площ угідь станом на 2017 рік в існуючих межах населеного пункту.
10.4. В матеріалах проекту відсутні дані стосовно площі нерозподілених (невитребуваних) земельних часток (паїв) та доповнити більш детальним описом їх місцерозташування.
10.5. Доповнити проект матеріалами, які підтверджують відсутність особливо цінних земель в проектних межах села Новоукраїнка Більмацького району Запорізької області, інформація щодо відсутності яких зазначена на стор.11.
10.6. Експлікація земель в існуючих та проектних межах, перелік земельних ділянок державної власності, які переходять у комунальну власність та пояснювальна записка містять суперечливу інформацію стосовно площ земель запасу та площ земельних ділянок державної власності, які переходять у комунальну власність.
10.7. Дані переліку земельних ділянок державної власності, які переходять у комунальну власність, не відповідають відомостям Державного земельного кадастру.
10.8. Проектні межі села Новоукраїнка Більмацького району Запорізької області мають перетин з земельними ділянками, що внесені до Державного земельного кадастру.
10.9. Топографо-геодезична основа (топографічна зйомка масштабу 1:2000), яка використовується при підготовці матеріалів виносу меж села, використовується з порушенням вимог статей 10, 18, 19 Закону України «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність», п. 2, п. 8 Положення про порядок надходження, зберігання, використання та обліку матеріалів Державного картографо-геодезичного фонду України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.07.1999 №1344.
10.10. На геодезичній основі, яка використовується при підготовці матеріалів виносу меж села, відсутні пункти Державної геодезичної і нівелірної мереж, що суперечить вимогам п. 1.3.1 Інструкції з топографічного знімання у масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000 та 1:500, затвердженої наказом Головного управління геодезії, картографії та кадастру при Кабінеті Міністрів України від 09.04.1998 №56 і зареєстрованої в Мінюсті 23.06.1998 за №393/2833.
10.11. Матеріали геодезичних робіт не відповідають пункту 8 розділу III Порядку використання Державної геодезичної референцної системи координат УКС-2000 при здійсненні робіт із землеустрою, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 02.12.2016 №509 і зареєстрованого в Мінюсті 19.12.2016 за №1646/29776.
10.12. В порушення вимог Закону України від 05.06.2014 №1314-VІІ «Про метрологію та метрологічну діяльність» та п.4 Порядку використання апаратури супутникових радіонавігаційних систем під час проведення топографо-геодезичних, картографічних, аерофотознімальних, проектних, дослідницьких робіт і вишукувань та кадастрових зйомок, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.07.1998 №1075, відсутні документи, що підтверджують періодичну повірку і реєстрацію геодезичних приладів, які використовуються при здійсненні робіт із землеустрою;
10.13. На планово-картографічному матеріалі не зазначені сторони горизонту.
10.14. На схемі привязки поворотних точок до пунктів Державної геодезичної мережі «УМОВНІ ПОЗНАЧЕННЯ» не співпадають з графічним матеріалом.
16. В пункті 11 Висновку зазначено, що проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Новоукраїнка Більмацького району Запорізької області не відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується.
17. Вважаючи вищевказаний Висновок необґрунтованим, позивач у порядку, передбаченому частинами 1, 4 ст. 37 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», звернувся до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру з клопотанням щодо спростування висновку державної експертизи землевпорядної документації від 13.03.2018 №64.
18. Листом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 25.05.2018 вих.№28-28-0.23-5917/2-18 позивачу повідомлено, що Держгеокадастр не вбачає підстав для спростування оскаржуваного висновку.
19. Не погоджуючись з Висновком державної експертизи і землевпорядної документації від 13.03.2018 за №64, позивач звернувся з даним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
21. Відповідно до ст. 1 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" від 17.06.2004 №1808-IV (далі - Закон № 1808-IV) державна експертиза землевпорядної документації (далі - державна експертиза) - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об`єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об`єктів експертизи.
22. Статтею 6 Закону №1808-IV визначено, що об`єктами державної експертизи є документація із землеустрою та документація з оцінки земель, види яких визначені законом, а також матеріали і документація державного земельного кадастру.
23. Приписами ст. 32 Закону №1808-IV визначено, що державна експертиза проводиться шляхом розгляду документації та матеріалів, а за необхідності - шляхом проведення обстежень у натурі (на місцевості).
При проведенні державної експертизи досліджуються, перевіряються, аналізуються та оцінюються:
питання дотримання вимог законодавства та встановлених стандартів, норм і правил при прийнятті проектних рішень;
відповідність передбачених документацією і матеріалами заходів завданням на проектування, вимогам раціонального використання та охорони земель, а також дотриманню законних прав та інтересів власників земельних ділянок та землекористувачів, держави і суспільства;
еколого-економічна ефективність проектних рішень щодо запобігання їх негативного впливу на стан земельних ресурсів, суміжні земельні ділянки, ландшафт.
24. У відповідності до п. 3.4.2. Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації", затвердженої Наказом Держкомзем, від 03.12.2004 №391 при проведенні державної експертизи землевпорядної документації визначаються:
- відповідність змісту документації вимогам законодавства України, встановленим стандартам, нормам і правилам, рішенням органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо раціонального використання і охорони земель, умов і порядку їх забудови, охорони навколишнього природного середовища, санітарно-епідеміологічного благополуччя населення, збереження культурної спадщини;
- відповідність змісту документації вимогам завдань на її розроблення та вимогам передпроектної документації;
- запропоновані землевпорядною документацією рішення щодо рекультивації порушених земель, поліпшення малопродуктивних угідь, оцінки земель тощо;
- еколого-економічна ефективність передбачених заходів щодо запобігання їх впливу на земельні угіддя за межами ділянки, охорони агроландшафтів;
- відповідність вимогам законодавства умов щодо зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок у разі проведення вибіркової та добровільної державної експертизи робочих проектів землеустрою, передбачених підпунктом "з" частини другої статті 25 Закону України "Про землеустрій".
25. Відповідно до частини третьої статті 7 Закону № 1808-IV виконавцями державної експертизи є експерти, які працюють у складі спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері державної експертизи і мають високу кваліфікацію та спеціальні знання, а також висококваліфіковані спеціалісти або наукові працівники, які залучаються цими органами до її проведення відповідно до закону.
26. Підпунктом 49 п. 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, та пп. 28 п. 4 Положення про територіальні органи Держгеокадастру, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333, Держгеокадастр та його територіальні органи проводять в установленому законодавством порядку державну експертизу програм і проектів з питань землеустрою.
27. Із системного аналізу наведених правових норм вбачається, що проведення державної експертизи проекту землевпорядної документації є компетенцією Держгеокадастру та його територіальних органів; предметом експертизи є відповідність землевпорядної документації визначеним вимогам законодавства, стандартам, нормам та правилам.
28. Крім того, ст. 35 Закону №1808-IV встановлено, що результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи. Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об`єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки. У разі якщо об`єкт державної експертизи не повною мірою відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, він повертається на доопрацювання. При цьому вказуються конкретні вимоги, відповідно до яких необхідно внести зміни і доповнення до об`єкта державної експертизи. Об`єкт державної експертизи, який не відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується. Негативна оцінка об`єкта державної експертизи повинна бути всебічно обґрунтована відповідно до вимог законодавства, встановлених стандартів, норм і правил.
29. У межах доводів касаційної скарги спірним є питання дотримання позивачем процедури оскарження (спростування) висновку державної експертизи проекту землевпорядної документації.
30. Так, з приводу вказаного питання Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19.02.2020 (№813/203/18) зробила такий правовий висновок:
« 36. Статтею 37 Закону № 1808-IV встановлено, що замовники або розробники об`єктів державної експертизи, заінтересовані у спростуванні висновків державної експертизи або їх окремих положень, подають обґрунтоване клопотання (заяву) про це до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у місячний термін з дня отримання клопотання (заяви) розглядає його і за наявності підстав призначає проведення повторної державної експертизи.
У разі спростування висновків державної експертизи, яку проводив центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, до проведення повторної державної експертизи залучаються незалежні експерти.
У разі відмови в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи або незгоди з висновками повторної державної експертизи замовники або розробники об`єктів державної експертизи мають право звернутися до суду.
Висновки державної експертизи можуть бути скасовані органом, який їх видав, у разі виявлення обставин, що могли вплинути на об`єктивність оцінки висновку.
Позитивні висновки повторної державної експертизи є підставою для прийняття відповідним органом рішення або реалізації заходів, передбачених об`єктами державної експертизи, крім випадків оскарження їх у судовому порядку.
37. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що заінтересовані особи, не згодні з висновком експертизи, повинні подати обґрунтоване клопотання до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, який відповідно до Закону №1808-IV уповноважений розглядати такі клопотання.
38. Заінтересовані особи мають право на звернення до суду з позовом про скасування висновків державної експертизи лише в разі відмови центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи чи окремих їх положень або незгоди з висновками повторної експертизи.
39. Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що позивач, не погодившись із висновком державної експертизи від 13 вересня 2017 року № 1427-17, звернувся до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (Держгеокадастр), з клопотанням щодо спростування цього висновку.
40. Листом Держгеокадастру від 17 листопада 2017 року № 28-28-0.23-17897/2-17 ТОВ «Інститут геоінформаційних систем» повідомлено, що відповідач не вбачає підстав для спростування оскаржуваного висновку, та роз`яснено позивачу про його право звернення до суду.
41. За викладених обставин, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що позивач дотримався процедури передбаченої статтею 37 Закону №1808-IV, шляхом звернення з клопотанням про спростування висновку державної експертизи, яке відповідач розглянув та відмовив у спростуванні висновку. Отже, у позивача виникло право звернення до суду з цим позовом».
31. Застосовуючи наведені вище висновки Великої Палати Верховного Суду до обставин цієї справи, колегія суддів звертає увагу на те, що судами попередніх інстанцій було встановлено, що позивач у порядку, передбаченому ч.ч. 1, 4 ст.37 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації", звернувся до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин - Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру з клопотаннями щодо спростування висновку державної експертизи землевпорядної документації від 13.03.2018 №64. Листом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 25.05.2018 вих.№28-28-0.23-5917/2-18 позивачу повідомлено, що Держгеокадастр не вбачає підстав для спростування оскаржуваного висновку.
32. У контексті встановлених судами попередніх інстанцій обставин, та враховуючи позицію Великої Палати Верховного Суду з цього питання, слід дійти висновку про те, що позивач дотримався процедури, визначеної ст.37 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" і у нього виникло право на звернення до суду з цим позовом.
33. Отже, доводи касаційної скарги є необґрунтованими.
34. Колегія суддів зазначає, що касаційна скарга не містить посилань на порушення судами норм матеріального та процесуального права в частині недоліків поданого на експертизу Проекту землеустрою, у зв`язку з чим судові рішення в цій частині не переглядаються.
35. Враховуючи наведене, Верховний Суд встановив що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню.
36. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
37. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись ст. 345 349 350 355 356 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області - залишити без задоволення.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 12.11.2018 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.07.2019 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
СуддіС.Г. Стеценко А.І. Рибачук Л.В. Тацій