ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 0940/1254/18
адміністративне провадження № К/9901/15563/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Калашнікової О.В., Губської О.А.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у суді касаційної інстанції адміністративну справу №0940/1254/18
за позовом Долинського виробничого управління водопровідно-каналізаційного господарства до Міністерства фінансів України, третя особа - Державна казначейська служба України, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання до вчинення дій, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства фінансів України на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року (суддя Панікар І.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року (головуючий суддя - Курилець А.Р., судді: Гінда О.М., Мікула О.І.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2018 року Долинське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства (далі - позивач) звернулося до Івано-Франківського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства фінансів України (по тексту - Мінфін, відповідач), третя особа - Державна казначейська служба України (далі - Казначейство) , в якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність Мінфіну щодо неприйняття рішення про перерахування Долинському виробничому управлінню водопровідно-каналізаційного господарства субвенції на погашення різниці в тарифах відповідно до договорів про проведення взаєморозрахунків згідно постанови Кабінету Міністрів України № 332 від 18 травня 2017 року, за № 02/332-17 від 05 липня 2017 року, за № 03/332-17 від 03 серпня 2017 року, за № 04/332-17 від 05 вересня 2017 року, за № 06/332-17 від 03 листопада 2017 року, за №07/332-17 від 05 грудня 2017 року, за № 08/332-17 від 20 грудня 2017 року на суму 1 057 351,44 гривень та недоведення цього рішення до відома Казначейства;
- зобов`язати Мінфін прийняти рішення про перерахування субвенції відповідно до договорів про проведення взаєморозрахунків згідно постанови Кабінету Міністрів України № 332 від 18 травня 2017 року, за № 02/332-17 від 05 липня 2017 року, за № 03/332-17 від 03 серпня 2017 року, за № 04/332-17 від 05 вересня 2017 року, за № 06/332-17 від 03 листопада 2017 року, за № 07/332-17 від 05 грудня 2017 року, за № 08/332-17 від 20 грудня 2017 року на суму 1 057 351,44 гривень та довести це рішення до відома Казначейства.
2. Позов обґрунтований тим, що Мінфіном було допущено протиправну бездіяльність, яка полягає у невиконанні вимог постанови Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332 в частині щодо завершення процедури розрахунків шляхом виділення коштів, а саме субвенції на погашення різниці в тарифах відповідно до договорів про проведення взаєморозрахунків, передбачених Законом України від 21 грудня 2016 року № 1801-VIII «Про Державний бюджет України на 2017 рік», унаслідок чого у позивача виникла заборгованість зі сплати податків на суму 1 057 351,44 гривень, на погашення якої мали бути спрямовані кошти зазначеної вище субвенції.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року, позов задоволено.
4. Визнано протиправною бездіяльність Мінфіну щодо неприйняття рішення про перерахування Долинському виробничому управлінню водопровідно-каналізаційного господарства субвенції на погашення різниці в тарифах відповідно до договорів про проведення взаєморозрахунків за №332 від 27.06.2017 року, за № 02/332-17 від 05.07.2017 року, за № 03/332-17 від 03.08.2017 року, за № 04/332-17 від 05.09.2017 року, за № 06/332-17 від 03.11.2017 року, за № 07/332-17 від 05.12.2017 року, за № 08/332-17 від 20.12.2017 року на суму 1 057 351,44 гривні - згідно постанови КМУ від 18.05.2017 року. Зобов`язано Мінфін прийняти рішення про перерахування субвенції згідно з розподілом відповідно до Договорів про проведення взаєморозрахунків за №332 від 27.06.2017 року, за № 02/332-17 від 05.07.2017 року, за № 03/332-17 від 03.08.2017 року, за № 04/332-17 від 05.09.2017 року, за №06/332-17 від 03.11.2017 року, за № 07/332-17 від 05.12.2017 року, за № 08/332-17 від 20.12.2017 року на суму 1 057 351,44 гривні - згідно постанови КМУ від 18.05.2017 року. Стягнуто з Мінфіну за рахунок бюджетних асигнувань витрати по оплаті судового збору на користь Долинського виробничого управління водопровідно-каналізаційного господарства у розмірі 1 762,00 гривні.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що саме Міністерство фінансів України постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332 визначено відповідальним державним органом, який повинен був завершити процедуру виділення позивачу субвенцій, передбачених Законом України від 21 грудня 2016 року №1801-VIII «Про Державний бюджет на 2017 рік», однак унаслідок невчинення ним відповідних дій позивач був позбавлений можливості своєчасно розрахуватися з бюджетом в установленому порядку, що, відповідно до умов договорів про проведення взаєморозрахунків, призвело до збільшення його податкового боргу. При цьому суд зазначив, що також задовольняє позовну вимогу про зобов`язання відповідача прийняти рішення про перерахування субвенції згідно з розподілом відповідно до названих договорів про проведення взаєморозрахунків та довести рішення до Казначейства, оскільки вказане є дотриманням судом гарантій на те, що спір між сторонами буде остаточно вирішений.
6. У свою чергу, суд апеляційної інстанції у своїй постанові застосував практику Європейського суду з прав людини щодо неможливості ставити гарантовані законом виплати, пільги тощо в залежність від видатків бюджету, а також, що відсутність бюджетних коштів, передбачених у видатках Державного бюджету України, не є підставою для звільнення від відповідальності за порушення зобов`язання.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
7. 03 липня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Мінфіну, в якій скаржник посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року, ухвалити у справі нове рішення - про відмову в задоволенні позову.
8. Касаційна скарга мотивована тим, що заявлені позивачем вимоги про перерахування субвенції в порядку та на умовах, передбачених постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332, не можуть бути виконані у примусовому порядку, оскільки відсутній механізм виконання такого рішення. Скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій безпідставно не застосували до спірних правовідносин статтю 23 Бюджетного кодексу України, відповідно до якої всі бюджетні призначення втрачають чинність після закінчення бюджетного періоду, відтак, бюджетний період 2017 року закінчився 31 грудня того ж року, після чого, на думку скаржника, договори про організацію взаєморозрахунків вважаються такими, що втратили чинність.
9. Щодо бездіяльності Мінфіну скаржник зазначає про неможливість здійснення своїх зобов`язань. Так, відповідно до звіту Казначейства за 2017 рік планові показники доходів загального фонду державного бюджету від податку на додану вартість з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) з урахуванням бюджетного відшкодування недовиконані на 18,2 млрд грн.
10. Скаржник посилається на рішення Конституційного Суду України від 26 грудня 2011 року №20-рп/2011, відповідно до якого одним із визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян і фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень. У вказаному рішенні зазначається, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними, а механізм їх реалізації може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів із метою збереження балансу інтересів усього суспільства.
11. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Хохуляка В.В., суддів: Бившевої Л.І., Шипуліної Т.М.
12. Ухвалою Верховного Суду від 22 липня 2019 року відкрито касаційне провадження за скаргою Мінфіну.
13. 14 серпня 2019 року до Суду від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому останній просить скаргу Мінфіну залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
14. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 листопада 2022 року для розгляду цієї справи визначено склад судової колегії: суддя-доповідач - Хохуляк В.В., судді: Ханова Р.Ф., Бившева Л.І.
15. 10 листопада 2022 року судді Хохуляк В.В., Ханова Р.Ф., Бившева Л.І. заявили самовідводи від участі у розгляді справи за цією касаційною скаргою у зв`язку з порушенням порядку визначення суддів для розгляду справи, встановленого статтею 31 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
16. За результатами повторного автоматизованого розподілу, касаційну скаргу Мінфіну у справі №0940/1254/18 передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Соколова В.М., суддів: Калашнікової О.В., Губської О.А., про що складено протокол від 10 листопада 2022 року.
17. Ухвалою від 07 грудня 2022 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду у попередньому судовому засіданні.
ІV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
18. Долинське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства є єдиним підприємством, яке здійснює централізоване водопостачання та водовідведення в Долинському районі, працюючи в умовах дії тарифів, встановлених Долинською районною радою, яка здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг та не покриває фактичних витрат підприємства, що є передумовою створення нестабільного фінансового стану підприємства, який полягає у виникненні кредиторської заборгованості, у тому числі, перед державою - з податкових платежів.
19. Законом України від 21 грудня 2016 року №1801-VIII «Про Державний бюджет України на 2017 рік» передбачалося виділення субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення різниці між фактичною вартістю централізованого водопостачання та водовідведення, постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню та/або іншим підприємствам, централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надають населенню такі послуги, та тарифами, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування.
20. Постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332 затверджено Порядок та умови надання у 2017 році вказаної субвенції, де визначено детальний механізм виділення коштів субвенції та проведення взаєморозрахунків.
21. Судами встановлено, що позивачем виконано у повному обсязі комплекс необхідних робіт з учасниками розрахунків та оформлено договори: за № 02/332-17 від 05.07.2017 року, за № 03/332-17 від 03.08.2017 року, за № 04/332-17 від 05.09.2017 року, за № 06/332-17 від 03.11.2017 року, за № 07/332-17 від 05.12.2017 року, за № 08/332-17 від 20.12.2017 року про організацію взаєморозрахунків, згідно положень постанови Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332 на загальну суму 1 057 351,44 гривень для погашення заборгованості підприємства з податку на додану вартість.
22. Сторонами зазначених Договорів поряд із позивачем є: Головне управління Державної казначейської служби України в Івано-Франківській області, Департамент фінансів Івано-Франківської обласної державної адміністрації, Фінансове управління Долинської районної державної адміністрації.
23. При цьому, Фінансове управління Долинської районної державної адміністрації відповідно до пункту 7 договорів брало на себе зобов`язання перерахувати кошти на рахунок Підприємства для погашення різниці в тарифах на погашення заборгованості з податку на додану вартість.
24. Відповідно до Договору про організацію взаєморозрахунків до постанови КМУ від 18.05.2017 №332, кошти на виконання Договорів № 02/332-17 від 05.07.2017 року, за № 03/332-17 від 03.08.2017 року, за №04/332-17 від 05.09.2017 року, за № 06/332-17 від 03.11.2017 року, за № 07/332-17 від 05.12.2017 року, за № 08/332-17 від 20.12.2017 року на рахунок Долинського виробничого управління водопровідно-каналізаційного господарства не надійшли, що позбавило позивача розрахуватися по боргових зобов`язаннях перед державним бюджетом з податку на додану вартість на загальну суму 1 057 351,44 гривень.
25. Розмір податкового боргу позивача з податку на додану вартість зафіксовано у довідці про розмір заборгованості, виданої територіальним органом Державної фіскальної служби в Івано-Франківській області за № 7902/10/09-19-17-01-20 від 04.12.2017 року.
26. Відповідно до підпункту 2 пункту 9 вказаних договорів передбачені обов`язки його учасників «не вчиняти до проведення взаєморозрахунків дій з погашення заборгованості відповідно до договору», а відповідно до пункту 10 «сторони несуть відповідальність за невиконання своїх зобов`язань за договором».
27. Станом на час розгляду справи у суді відповідачем на вчинено дій, з приводу яких подано позов.
V. Нормативне регулювання та позиція Верховного Суду
28. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
29. Пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
30. Надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.
31. Положеннями частини другої статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Відповідно до пункту 48 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України (далі - БК України) субвенції - міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції.
33. Статтею 97 БК України визначено трансферти, що надаються з Державного бюджету України місцевим бюджетам.
34. Частиною другою зазначеної статі встановлено, що порядок та умови надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам визначаються Кабінетом Міністрів України.
35. Пунктом 23 статті 14 Закону України від 21 грудня 2016 року №1801-VIII «Про Державний бюджет на 2017 рік» установлено, що у 2017 році кошти, отримані до спеціального фонду Державного бюджету України згідно з відповідними пунктами частини третьої статті 15, частини третьої статті 29 і частини третьої статті 30 Бюджетного кодексу України, спрямовуються на реалізацію програм та заходів, визначених частиною четвертою статті 30 Бюджетного кодексу України, а кошти, отримані до спеціального фонду Державного бюджету України згідно з відповідними пунктами статей 11, 12 і 13 цього Закону, спрямовуються відповідно на субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення різниці між фактичною вартістю теплової енергії, послуг з централізованого опалення, постачання гарячої води, централізованого водопостачання та водовідведення, постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню та/або іншим підприємствам теплопостачання, централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надають населенню такі послуги, та тарифами, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування (за рахунок джерел, визначених пунктами 13 та 14 статті 11 цього Закону).
36. Кабінетом Міністрів України, на виконання вищезазначеного Закону та частини другої статті 97 БК України, постановою від 18 травня 2017 року № 332 затверджено Порядок та умови надання у 2017 році вказаної субвенції, де визначено детальний механізм виділення коштів субвенції та проведення взаєморозрахунків (далі - Порядок № 332).
37. Пунктом 3 Порядку № 332 передбачено, що підставою для проведення розрахунків з погашення різниці між фактичною вартістю та тарифом є договір про організацію взаєморозрахунків, який укладається підприємствами, що виробляли, транспортували та постачали теплову енергію, надавали послуги з централізованого опалення та постачання гарячої води, централізованого водопостачання і водовідведення, постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем) населенню та/або іншим підприємствам теплопостачання, централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надають населенню такі послуги, та іншими учасниками розрахунків з погашення заборгованості згідно з довідкою, що підтверджує наявність в учасників розрахунків кредиторської та/або дебіторської заборгованості (без урахування пені, штрафних і фінансових санкцій) на дату укладення такого договору.
38. Субвенція надається з державного бюджету місцевим бюджетам для погашення різниці між фактичною вартістю теплової енергії, послуг з централізованого опалення, постачання гарячої води, централізованого водопостачання та водовідведення, постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню та/або іншим підприємствам теплопостачання, централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надають населенню такі послуги, та тарифами, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи органами місцевого самоврядування, за рахунок джерел, зазначених у статті 31 Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік», та джерел наповнення спеціального фонду державного бюджету, визначених пунктами 13 і 14 статті 11 Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік», згідно з розподілом, наведеним у додатку 1 головним розпорядником субвенції та відповідальним виконавцем бюджетної програми є Мінрегіонрозвитку (пункт 1 Порядку № 332).
39. Відповідно до пунктів 7, 8, 9 Порядку № 332 місцеві фінансові органи на підставі отриманих відповідно до пункту 6 цих Порядку та умов документів формують узагальнені реєстри договорів, які надсилаються разом з копіями договорів про організацію взаєморозрахунків щомісяця до 5 і 20 числа структурним підрозділам з питань фінансів обласних, Київської міської держадміністрацій для їх узагальнення та подання щомісяця до 7 і 22 числа Мінрегіонрозвитку зведеного реєстру таких договорів разом з їх копіями, а Казначейству і його територіальним органам, в яких відкриті рахунки учасників розрахунків, - договорів про організацію взаєморозрахунків.
40. Казначейство перевіряє договори про організацію взаєморозрахунків та подає щомісяця до 9 і 24 числа Мінфіну та Мінрегіонрозвитку інформацію про зобов`язання, що підлягають відшкодуванню за рахунок субвенції, в розрізі надавачів послуг. Мінрегіонрозвитку узагальнює подані відповідно до пункту 7 цих Порядку та умов документи, формує узагальнений реєстр договорів про організацію взаєморозрахунків та подає його щомісяця до 10 і 25 числа Мінфіну. Мінфін на підставі поданої Казначейством інформації та поданого Мінрегіонрозвитку узагальненого реєстру договорів про організацію взаєморозрахунків приймає рішення про перерахування субвенції згідно з розподілом, яке доводиться до відома Казначейства.
41. Казначейство перераховує субвенцію відповідно до Порядку перерахування міжбюджетних трансфертів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 грудня 2010 року № 1132, і Порядку казначейського обслуговування державного бюджету за витратами, затвердженого Мінфіном. Розрахунки з погашення заборгованості за рахунок джерел, визначених пунктами 13 і 14 статті 11 Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік», проводяться шляхом залучення коштів з єдиного казначейського рахунка.
42. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам надається на погашення різниці між фактичною вартістю відповідних послуг (теплопостачання, водовідведення та ін.) та тарифами, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування. Законом України від 21 грудня 2016 року №1801-VIII «Про Державний бюджет на 2017 рік» передбачено виділення субвенції за рахунок коштів державного бюджету на вказані цілі, а Урядом розроблено Порядок № 332, яким визначено механізм отримання постачальниками послуг з водовідведення, теплопостачання та інших житлово-комунальних послуг компенсації за рахунок субвенції.
43. Порядком № 332 Мінрегіонрозвитку визначено головним розпорядником субвенції та відповідальним виконавцем бюджетної програми. При цьому, на Мінфін покладено обов`язки на підставі поданої Казначейством інформації про зобов`язання, що підлягають відшкодуванню за рахунок субвенції, та поданого Мінрегіонрозвитку узагальненого реєстру договорів про організацію взаєморозрахунків, прийняти рішення про перерахування субвенції згідно з розподілом, та доведення його до відома Казначейства.
44. Таким чином, суди попередніх інстанцій обґрунтовано зауважили про те, що Мінфін визначений відповідальним державним органом, який повинен завершити процедуру проведення розрахунків шляхом виділення коштів, передбачених Законом України від 21 грудня 2016 року №1801-VIII «Про Державний бюджет на 2017 рік».
45. Судами попередніх інстанцій установлено, що позивачем та всіма суб`єктами спірних правовідносин (зокрема Мінрегіонрозвитку, Казначейством), окрім Мінфіну, виконані необхідні дії, спрямовані на отримання позивачем субвенції на погашення різниці у тарифах відповідно до договорів про проведення взаєморозрахунків до постанови Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року №332, № 02/332-17 від 05.07.2017 року, за № 03/332-17 від 03.08.2017 року, за № 04/332-17 від 05.09.2017 року, за № 06/332-17 від 03.11.2017 року, за № 07/332-17 від 05.12.2017 року, за № 08/332-17 від 20.12.2017 року (далі - Договори) на загальну суму 1 057351,44 гривень для погашення заборгованості підприємства з податку на додану вартість.
46. У свою чергу, Мінфіном усупереч пункту 8 Порядку № 332 не було прийнято рішення про перерахування позивачу субвенції згідно з розподілом відповідно до визначених вище договорів про проведення взаєморозрахунків, що унеможливило виконання подальших етапів її виділення та завершення цієї процедури.
47. Як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
48. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
49. Зважаючи на викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій з приводу допущення Мінфіном протиправної бездіяльності, що обумовлює необхідність відновлення порушеного права позивача шляхом зобов`язання відповідача прийняти відповідне рішення про перерахування позивачу субвенції у порядку та на умовах, передбачених постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332 і договорами № 02/332-17 від 05.07.2017 року, № 03/332-17 від 03.08.2017 року, № 04/332-17 від 05.09.2017 року, №06/332-17 від 03.11.2017 року, № 07/332-17 від 05.12.2017 року, № 08/332-17 від 20.12.2017 року на суму 1 057 351,44 гривні.
50. Реагуючи на доводи касаційної скарги щодо неможливості проведення розрахунків за договорами про надання субвенції, у зв`язку з тим, що бюджетний період 2017 року завершився 31 грудня цього ж року, Суд зазначає наступне.
51. Відповідно до частини першої статті 3 Закону України від 09 листопада 2017 року №2189-VIII «Про житлово-комунальні послуги» державна політика у сфері житлово-комунальних послуг ґрунтується, зокрема, на таких принципах: регулювання цін/тарифів на житлово-комунальні послуги у випадках, визначених законом, з урахуванням досягнутого рівня соціально-економічного розвитку, природних особливостей відповідного регіону та технічних можливостей; забезпечення рівних можливостей доступу до отримання мінімальних норм житлово-комунальних послуг для споживачів незалежно від соціального, майнового стану, віку споживача, місцезнаходження та форми власності юридичних осіб тощо; дотримання встановлених стандартів, нормативів, норм, порядків і правил щодо кількості та якості житлово-комунальних послуг.
52. З метою забезпечення доступності мінімальних норм житлово-комунальних послуг для споживачів незалежно від соціального, майнового стану Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, встановлюються тарифи на деякі види житлово-комунальних послуг. Проте встановлені тарифи, як правило, не покривають фактичних витрат надавачів житлово-комунальних послуг.
53. У зв`язку з цим і з метою забезпечення відшкодування різниці між встановленими тарифами та фактичними витратами надавачів послуг, безперебійного надання житлово-комунальних послуг належної якості держава запровадила механізм субвенцій, які перераховуються з державного бюджету місцевим бюджетом з подальшим перерозподілом між постачальниками житлово-комунальних послуг.
54. Тож, як правильно указав апеляційний суд, субвенція на відшкодування різниці між встановленими тарифами та фактичними витратами на надання житлово-комунальних послуг, у розумінні БК України, Закону № 1801-VIII є державною гарантією на відшкодування в повному обсязі різниці в тарифах, яка виникла у зв`язку із невідповідністю фактичної вартості зазначених послуг, механізм реалізації якої визначений Кабінетом Міністрів України у Порядку № 332, і не може бути припинений у зв`язку із закінченням бюджетного періоду у разі незавершення процедури виділення коштів субвенції до 31 грудня цього періоду.
55. Таке правозастосування судами попередніх інстанцій відповідає практиці Верховного Суду з цих питань, яка викладена, зокрема у постановах від 09 грудня 2019 року у справі №1740/1838/18, від 04 березня 2020 року у справі №1740/2332/18, від 28 квітня 2020 року у справі №823/1417/18, від 13 травня 2020 року у справі №520/8308/18, від 02 червня 2020 року у справі № 2140/1750/18, від 12 серпня 2020 року у справі № 440/4713/18, від 17 вересня 2020 року у справі № 540/1537/19.
56. Стосовно доводів скаржника про відсутність фінансових ресурсів у 2017 році для виділення субвенцій за договорами про взаєморозрахунки, а також про те, що він неодноразово доповідав про це Кабінету Міністрів України, Верховній Раді та звертався до Мінрегіону, але кошти надані не були, суд касаційної інстанції зазначає, що відсутність чи скорочення бюджетних асигнувань не може бути підставою для нездійснення будь-яких виплат, гарантованих державою, та/або для невиконання органами державної влади покладених на них обов`язків.
57. Конституційний Суд України у своїх рішеннях неодноразово наголошував на неможливості поставити гарантовані законом виплати, пільги тощо в залежність від видатків бюджету (від 20 березня 2002 року № 5-рп/2002, від 17 березня 2004 року № 7-рп/2004, від 01грудня 2004 року № 20-рп/2004, від 09 липня 2007 року № 6-рп/2007). При цьому, у Рішенні від 09 липня 2007 року № 6-рп/2007 Конституційний Суд України також зазначив, що держава, запроваджуючи певний механізм правового регулювання відносин, зобов`язана забезпечити його реалізацію. У протилежному випадку всі негативні наслідки відсутності правового регулювання покладаються на державу.
58. Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 02 червня 2020 року у справі № 2140/1750/18.
59. До того ж, у рішеннях від 20 травня 2010 року та від 25 листопада 2008 року у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia, заява № 55555/08), «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania, заява № 36900/03), Європейський суд з прав людини зазначив, що саме на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій та мінімізують ризик помилок.
60. З огляду на наведене, колегія суддів підтримує висновки судів попередніх інстанцій про те, що обставини щодо недостатності фінансових ресурсів, на які посилається Мінфін, не є достатньою правовою підставо для невиконання суб`єктом владних повноважень покладених на нього обов`язків.
61. На додаток, суд касаційної інстанції відзначає, що метою запровадження державою субвенції, яка фактично позивачу не була надана, є забезпечення відшкодування різниці між встановленими тарифами та фактичними витратами надавачів послуг та безперебійного надання житлово-комунальних послуг належної якості, тобто така цільова виплата (компенсація) має понадважливе загальносоціальне значення, що в сукупності з вищенаведеним також обумовлює неприйнятність доводів скаржника.
62. У цьому контексті Суд ураховує правові висновки Європейського суду з прав людини, викладені у пунктах 70, 71 рішення у справі «Рисовський проти України» (Rysovskyy v. Ukraine , заява № 29979/04). У даному рішенні Судом підкреслено особливу важливість принципу «належного урядування», відповідно до якого, в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, «Онер`їлдіз проти Туреччини» [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява №48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява №21151/04, п. 72, від 8 квітня 2008 року, і «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, п.51, від 15 вересня 2009 року).
63. Відтак, твердження скаржника про те, що договори про організацію взаєморозрахунків згідно із Порядком № 332 є дійсними лише в разі здійснення відповідного фінансування є необґрунтованими.
64. З приводу доводів скаржника про те, що права позивача не порушені і що ним неправильно обрано спосіб захисту, оскільки в разі прийняття Мінфіном рішення про перерахунок субвенції у порядку та на умовах, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332, механізм виконання такого рішення відсутній, що всі бюджетні призначення втрачають чинність після закінчення бюджетного року і, відповідно, договори про організацію взаєморозрахунків за 2017 рік, які не були профінансовані в поточному році, на переконання скаржника, є такими, що втратили чинність, суд касаційної інстанції зазначає наступне.
65. Як уже зазначалося, саме внаслідок допущеної Мінфіном бездіяльності щодо неприйняття ним рішення про перерахування позивачу субвенції та завершення процедури її надання стало практично неможливим. Водночас, саме ця бездіяльність є предметом судового оскарження в даній справі і встановлення її протиправності, відповідно до завдань адміністративного судочинства, регламентованих статтею 2 КАС України, зумовлює необхідність здійснення повного та всебічного захисту і відновлення порушеного права позивача у спосіб, прямо передбачений пунктом 4 частини першої статті 245 КАС України, тобто шляхом зобов`язання Мінфіну вчинити певні дії.
66. За такого правового регулювання та обставин справи Верховний Суд уважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про задоволення позовних вимог у повному обсязі. Наведені відповідачем у касаційній скарзі доводи були ретельно перевірені та проаналізовані судами попередніх інстанції під час розгляду та ухвалення оскаржуваних судових рішень, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, у касаційній скарзі не наведено.
67. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
68. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
69. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
70. Таким чином, ураховуючи приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
VІ. Висновки щодо розподілу судових витрат та зупинення виконання судового рішення
71. З огляду на результат касаційного розгляду справи судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Міністерства фінансів України залишити без задоволення.
Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року у справі №0940/1254/18 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
СуддіВ.М. Соколов О.В. Калашнікова О.А. Губська